Sporen de intenties met de theorie?

“Het gaat om een proces dat van alle partijen een serieuze en langdurige betrokkenheid vergt en dat vraagt om vormen van samenwerking en instituties die dat proces kunnen dragen.”

Uit het plan van aanpak transitie duurzame landbouw 2003-2006, uitgangspunten voor de LNV-aanpak van de Transitie Duurzame Landbouw, 2003:2.

Brede aanpak nodig – maar niet meer van hetzelfde

De recente uitbraak van Aviaire Influenza in de pluimveehouderij en de mond- en klauwzeer (MKZ), de Bovine Spongiforme Encephalopathie (BSE) en de varkenspest, die daaraan voorafgingen, waren voor de minister opnieuw aanleiding voor een brede discussie over de intensieve veehouderij in Nederland. ‘Opnieuw’ was het woord van de minister zelf in zijn brief aan de kamer van 20 juni 2003. Want in het verleden was er al veel advieswerk over de intensieve veehouderij verricht, zoals door de commissie-Alders (1999) en de commissie-Wijffels (SER-02-09). Moest alles dan nog een keer gezegd worden? Het werk van de commissies leidde overigens niet tot bijzondere resultaten. Meer van hetzelfde zou de minister weinig opleveren. Intussen zat hij echter met twee andere typen opgaven. Ten eerste moest hij voldoen aan de kabinetsafspraak om een transitie duurzame landbouw te entameren. Ten tweede vroeg een breed palet van vraagstukken de aandacht van LNV: dierenwelzijn, milieu, volksgezondheid, ruimte, handel, consumenten, bio- ethiek. Daarbij kwam dat de thema’s in het verleden vaak beperkt besproken werden: op onderdelen, specifieke punten, regels en problemen. Althans, zo verwoordde de minister het in de kamerbrief. De minister wilde een koppeling tussen een discussie over de 'toekomst van de intensieve veehouderij' met de transitieopgave. Een bijkomstigheid die niet vooraf bedacht werd, was dat het debat als een invulling van het moderniseringsproject Andere Overheid gezien kon worden. Het maatschappelijke debat toekomst intensieve veehouderij is dan ook als praktijkvoorbeeld opgenomen in het Actieprogramma Andere Overheid (blz. 11).

Er waren dus voldoende aanleidingen om voor een brede aanpak te kiezen. De koppeling tussen debat en transitieopgave kan worden gezien als een

voornamelijk politiek bepaalde, op het juiste tijdstip gelanceerde actie. Zowel binnen als buiten LNV werd verschillend gereageerd op de koppeling. Een vaak gehoorde opmerking op de werkvloer van LNV was dat het debat niets met een transitie te maken had. Vanuit de LNV-top was de intentie achter het debat echter expliciet hierop gericht, zoals blijkt uit de volgende opmerking uit het plan van aanpak.:

DE PRAKTIJK: INTENTIES GERELA TEERD AAN THEORIE, AANP AK EN RESUL T A A T 3

“De uitdagingen zijn groot als het gaat om de toekomst van de intensieve veehouderij. Van dit debat mag niet het laatste woord verwacht worden over de toekomst daarvan. Naar verwachting zal het debat wel richting geven aan het transitieproces en dit versnellen en intensiveren.” We kunnen constateren dat de intentie conform de transitietheorie was: een brede aanpak gericht op de probleempercepties en de verschillende beelden van de problematiek. Een debat onder de betrokkenen is volgens zowel de intentie als de theorie een noodzakelijke voorwaarde voor een zinvolle voortgang.

De strategische discussie binnen LNV – wat willen we bereiken

Binnen het ministerie van LNV zorgde het Bureau Strategische Beleidsvorming (BSB) voor kritische geluiden. Dat is ook de rol van dit bureau, momenteel Bureau Bestuursraad (BBR). BSB maakte zich zorgen over de ambitie. De kern van de kritiek was dat LNV een te grote broek aantrok. BSB zag het gevaar dat LNV toch de neiging kreeg om ‘het debat’ te willen organiseren rond ‘de toekomst’ van de intensieve veehouderij. Vooral het doel om ‘consensus over wie welke maatregelen moet treffen’ viel zwaar bij BSB. In interne notities liet BSB dit meerdere keren weten, onder andere in een opsomming via Rutten van 18 februari 2004. BSB pleitte ervoor niet meer te willen bereiken met een debat dan een beeld van de problematiek te schetsen en de rolverdeling ter discussie te stellen. ‘Debatten zijn er immers om opvattingen te verhelderen, goed in beeld te krijgen, niet om problemen op te lossen.’ Het debat werd bovendien in eerste instantie neergezet als een operatie die LNV zelf niet hoeft te raken. LNV zou opvattingen inventariseren, bundelen en beleidsconclusies trekken. Op die manier bleef LNV hangen in de traditionele rolpatronen. Althans, de onzekerheid over deze punten bleef maar hangen.

De kritiek van BSB was niet zonder gevolgen. Er werd geleerd van deze opvattingen. Maar BSB ging ook verder door zich af te vragen of de intentie om een debat als voertuig te benutten voor transitie een adequate benadering was. Was LNV hiermee op het goede spoor? Of zou LNV de mist ingaan door geen acht te slaan op het gebrek aan referentie voor de combinatie debat en transitie, en daardoor teruggrijpen op bekende werkwijzen?

Intentie transitiebeleid versus intentie debat

Om te beginnen is er wel een relatie aanwezig. Kenmerkend voor de relatie tussen het transitiebeleid en het debat is dat het debat als een van de eerste stappen in de transitie gezien kan worden. Daarom is het ook begrijpelijk dat het transitiebeleid meer op de ambitieuze lange termijn gericht is en het debat een meer bescheiden pas op de plaats inneemt. De intenties, gezien vanuit de top van LNV, ontlopen elkaar niet echt. Het transitiebeleid is er nadrukkelijk op gericht om grote

milieuproblemen op te lossen (NMP4, blz 74). Hetzelfde geldt voor de intenties achter het debat. Het debat heeft weliswaar vooral als doel om een proces te stimuleren, met als uitgangspunt een verbeterde relatie tussen Profit, Planet en People. Dat verklaart onder meer de bewuste wens om mensen niet af te stoten van het debat. De aanpak en de resultaten moeten uitwijzen of het milieugerichte karakter ook daadwerkelijk een rol speelde bij de debatten zelf.