Sporen de intenties met de aanpak?

“We kunnen niet langer wachten. Nu is het moment om de koers vast te stellen die nodig is voor een gezonde toekomst van de landbouw. Dat bepaalt de overheid niet; dat bepalen de actoren zelf.” Minister

Veerman (LNV) in de nieuwsbrief van het Transitieteam nr 1, sept. 2003

Uitgangspunt: niet primair de overheid, nadenken nodig en de sector is aan zet

De directe aanleiding van de keuze voor een debat over de toekomst van de intensieve veehouderij was dus de vogelpest. ‘De veehouderij had haar portie gehad’, werd een veelgehoorde uiting. Deze urgentie was terug te vinden in zowel intentie als aanpak. De problematiek vereiste om allerlei redenen een rigoureuze en ook een diverse aanpak. Omdat er zoveel belangen mee gemoeid waren, die bovendien onmogelijk met elkaar verenigd konden worden, was er duidelijk sprake van een hardnekkig probleem (wicked problem), dat niet met de geijkte aanpak kon worden benaderd. Hoe was het ‘tot nu toe’ gegaan? De landbouw kon betrekkelijk ongestoord zijn gang gaan. Impulsen in de richting van een nieuw beleid,

bijvoorbeeld inzake het mestbeleid, konden succesvol worden gepareerd door de lobbyende landbouworganisaties en hun voornaamste representanten in de Tweede Kamer, het CDA en in mindere mate de VVD. Van die tegenwerking uit het veld en de noodzaak wijziging in het beleid aan te brengen, zo blijkt uit de interviews, is men zich ook binnen LNV pijnlijk bewust geworden. De minister stelt zelf vast dat de situatie tegenwoordig veranderd is. De ontwikkelingen kunnen niet primair vanuit Den Haag worden geregeld. De minister maakt duidelijk dat het niet de overheid is, die het transitieproces dicteert, laat staan de uitkomst ervan. Omdat op voorhand duidelijk is dat er geen eenvoudige, kant en klare oplossingen zijn, is het van belang te beginnen bij een gedeelde probleemopvatting. Zo geeft het plan van aanpak van LNV de uitgangspunten voor het debat aan. Bovendien daagt de minister vooral het bedrijfsleven uit om grondig na te denken over de toekomst van de intensieve veehouderij. DE PRAKTIJK: INTENTIES GERELA TEERD AAN THEORIE, AANP AK EN RESUL T A A T 3

Ruimte scheppen voor onconventionele initiatieven

De intentie van LNV was gericht op het voorkomen van ‘nog een debat, nog een rapport’. Zo wenste LNV nadrukkelijk verschillend te zijn van eerdere initiatieven, zoals het rapport Wijffels: “het einddoel is niet een rapport of papieren oplossing (‘daarmee kan je alleen vliegen doodslaan’). Het doel was evenmin om grote plannen en ‘oplossingen’ van deskundigen, of alleen vanuit de sector, of alleen vanuit de overheid of alleen vanuit de actiewereld te formuleren”. Dit was voor een waarnemer onbetwistbaar een spannend vertrekpunt, maar wat bedoelde de minister daarmee?

Een begin van een antwoord komt uit hetzelfde plan van aanpak. De minister wil een solide basis leggen voor het gewenste transitieproces. De ‘pas op de plaats’ moet betrokkenen ‘vrijheidsgraden’ verschaffen om nieuwe wegen in te kunnen slaan. Dat zal dan ruimte scheppen voor meer of minder onconventionele initiatieven, ook binnen LNV. Het debat zal zelfs naar verwachting richting geven aan het transitieproces en dit versnellen en intensiveren. De vraag waaraan het debat precies richting zal moeten geven bleef hiermee wel open. De intentie om ruimte te scheppen voor onconventionele initiatieven is echter niet zo nadrukkelijk terug te vinden in de aanpak. De ruimte daarvoor was wel aanwezig, aldus een bron uit de organiserende groep.

Ruime intenties – ruime plannen van aanpak – maar onvoldoende ‘linking pins’

Goede intenties maken nog geen goede plannen. In dit geval maakten ruim geformuleerde intenties de weg vrij voor ruim geformuleerde elementen van aanpak. De intenties kwamen terecht in een grote en diverse organisatie waar groepen zich vormden rond verschillende deelthema’s en opdrachten. De groepen moesten hun eigen rol bepalen en invullen. Uit de interne evaluatie kort na de debatten bleek dat dit een forse verantwoordelijkheid aan de afzonderlijke groepen gaf. Dit werkte in het begin verademend, maar de aansluiting tussen de groepen ontbrak. De groepen werden eilanden die voortdurend op zoek gingen naar hun eigen rol en reden van bestaan. Als ze vervolgens hun rol en verantwoordelijkheid hadden gevonden, zo meldt iemand uit de beleidsgroep in de interne evaluatie, “bleek het voor andere, aanpalende groepen moeilijk te accepteren dat er een nieuwe rol gekozen was; beelden over de verschillende groepen waren niet uniform tussen de groepen.” Vele ambtenaren misten daardoor de linking pins. Daarmee bedoelen ze de mensen die de energie en de kracht hebben om de nodige informele arrangementen tussen de LNV-actoren te creëren en tot leven laten komen. Belangrijker is de vraag of een organisatie als LNV dit soort intenties naar behoren kan omzetten in concrete plannen van aanpak: het betreft horizontale werkprocessen die lastig zijn voor een vertikaal gerichte organisatie. Dit zijn processen die om tamelijk zelfsturende teams vragen.

urgency' hoog was en het doel (debat organiseren) helder was. Er werd gesproken over een ‘positieve crisis’, gekenmerkt door grote mobilisering en commitment. Op dat moment waren de ruime intenties juist nuttig. Misschien moet LNV daarom overgaan tot een eigen agenda voor ‘positief crisis management’.

Voldoende houvast via een plan van aanpak niet mogelijk

“Met het plan van aanpak wordt beoogd om alle betrokkenen houvast te bieden bij de verdere uitwerking van de activiteiten.” Hoewel deze uitspraak eerder vragen oproept dan richting geeft, zorgde de volgende zin voor een interessante toevoeging: “Neemt niet weg dat het een proces van ‘al doende leren’ en ‘al lerende doen’ is". Hieruit had men kunnen afleiden dat er juist veel gevraagd zou worden van zogenaamde linking pins en informele ad-hoc arrangementen. Een ambtenaar stelt: “we hebben dit debat uiteindelijk niet goed gedaan, maar ik moet zeggen dat ik het een soort mission impossible vond.” Hij stelde dat er wel anders gewerkt werd, maar dat de intenties voor LNV lastig waren. Het zou gaan over een maatschappelijk debat, maar “wat dat was wisten we niet”. Het debat zou gaan over dilemma’s, die “typisch des overheids waren en heel iets anders waren dan een duurzaamheidanalyse”.

Kenmerkend was ook de uitspraak uit de beleidsgroep dat men vooraf verwachtte dat het debat inhoudelijk gestuurd kon worden en dat “de (tussen) resultaten op waarde geschat konden worden, zodat deze een rol in het verdere verloop van het debat konden spelen.” In de aanpak bleek dit wat minder stuurbaar. Een les die hieruit getrokken kan worden is dat er bij dit soort processen veel meer geïnvesteerd moet worden in mensen en vaardigheden rond dergelijke

scharnierfuncties. LNV staat wel vaker voor soortgelijke klussen. Zorgelijk zijn de signalen dat er in de aanloop van de debatten helemaal niet bewust geleerd werd van recente ervaringen met soortgelijke processen. Denk aan het debat rond Eten & Genen, of Future of Food. Opvallend is dat de mensen die dit signaleren niet weten waarom dat niet gebeurt. Wellicht komt het door de waan van de dag: vooraf is men te druk met een volle agenda om op de gewenste manier vooruit te plannen. Echter, zodra het wel van start gaat, dan is men koortsachtig bezig met het doen. Met andere woorden, het is altijd te druk om belangrijke lessen te trekken. Lessen die de toegevoegde waarde van de drukte wel bepalen. Uit de leiding van het transitieteam wordt dit beeld weliswaar tegengesproken: er werd dus wel geleerd, en dan van Future of Food. BSB, aan de andere kant, zag weinig terug van het benutten van eerdere lessen en vond het een gemiste kans. Onder andere miste BSB inzet van eigen competenties op dit punt. Waarom BSB zelf niet actiever optrad in deze fase is niet helemaal helder. Beperkte capaciteit binnen een diverse organisatie wordt gesuggereerd als verklaring van het gevoel dat BSB ‘op een rijdende trein’ moest stappen en niet een onderdeel werd van een ‘concerted action’.

DE PRAKTIJK: INTENTIES GERELA TEERD AAN THEORIE, AANP AK EN RESUL T A A T 3