Sneller en Beter

Het eindrapport van de Commissie Elverding werd in april 2008 gepresenteerd. In dit rapport werd een compleet nieuw besluitvormingsproces gepresenteerd, met als doel het komen tot snellere en betere besluiten. Participatie is één van de instrumenten die deze snellere en betere besluitvorming mogelijk moest maken. In het vervolg van deze subparagraaf zal Sneller en Beter eerst inhoudelijk besproken worden. In het tweede deel zullen de resultaten van de documentstudie gepresenteerd worden.

Deel III: Deelvraag 3 & 4 Deel I: Deelvraag 1

Deel II: Deelvraag 2

3. Het methodologisch kader

4. Het bestuderen van de empirie

Deel III: Deelvraag 3 & 4 Deel I: Deelvraag 1

Deel II: Deelvraag 2 3. Het methodologisch kader

4. Het bestuderen van de empirie

Legitieme Besluiten over Infrastructurele Projecten Pagina | 64

5.1.1.1. Context

Het advies van de Commissie Elverding is het resultaat van een half jaar durend onderzoek naar de besluitvorming over infrastructurele werken. In september 2007 werd Peter Elverding door toenmalig minister van Verkeer en Waterstaat Camiel Eurlings gevraagd om een commissie voor te zitten die onderzoek moest doen naar hoe besluitvorming over infrastructurele werken versneld kan worden. De aanleiding voor het instellen van deze commissie was de onvrede over de gemiddelde doorlooptijd van infrastructurele projecten in Nederland. In het rapport zijn een aantal instrumenten gecombineerd om tot snellere en betere besluitvorming te komen. Participatie is er één van. Andere instrumenten die voorgesteld worden zijn: gebiedsgewijze benadering, geen vrijblijvende termijnen, heldere politieke besluiten en een degelijke afweging van effecten (CE, 2008).

Aangezien het advies een reactie was op een verzoek van een minister, werd het rapport uitvoerig besproken in de Tweede Kamer. Met name van de linkse partijen kwam kritiek op de Commissie, niet zo zeer vanwege de inhoud van het rapport, maar wel vanwege de media strategie die door de Commissie werd toegepast. In mei 2008 sprak het kabinet de wens uit om het advies van de Commissie Elverding integraal toe te passen. Hiertoe werd het Projectbureau Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Werken opgericht. Onder leiding van dit projectbureau werd het Actieplan Sneller en Beter (2008) en de Code Publieksparticipatie (2009) gepresenteerd.

5.1.1.2. Documentanalyse van Sneller en Beter

Vocabulaire en cohesie

Het is niet verbazingwekkend dat woorden in de woordgroepen „snel‟ en „goed‟ vaak gebruikt worden in Sneller en Beter. Wat echter wel opvallend is, is dat woorden uit de woordgroep „tijd‟ ruim 25% vaker worden genoemd dan woorden uit de woordgroep „kwaliteit‟.21 _{Dit is opvallend,}

omdat „tijd refereert‟ aan „snel‟ en „kwaliteit‟ aan „goed‟. Door „tijd‟ vaker te noemen dan „kwaliteit‟, kan de indruk gewekt worden dat snelheid belangrijker is dan kwaliteit. Ook woorden die refereren aan de werkelijkheid worden vaak genoemd in het document. Met name het onderscheid tussen de „echte werkelijkheid‟ en de „schijnwerkelijkheid‟ is hierbij interessant. Een voorbeeld hiervan is: “Vervolgens worden plannen gemaakt, waarin deze voorspellingen zijn verabsoluteerd en die gericht zijn op volstrekte beheersing van de daarmee samenhangende risico‟s. Dit leidt tot een schijnwerkelijkheid” (CE, 2008, p.5).

Bovenstaande citaat geeft een stevig beeld van het gebruik van voorspellingen. In de rest van het document wordt juist vaak gebruik gemaakt van eufemismen. Een voorbeeld: “Een tweede factor

Legitieme Besluiten over Infrastructurele Projecten Pagina | 65

is dat de ambtelijke voorbereiding op een aantal punten te wensen over laat” (CE, 2008, p.8). Door eufemismen te gebruiken kan de ernst van een situatie door een auteur worden afgezwakt. Een andere formulering van deze zin, die iets minder tot de verbeelding overlaat, is: “Een tweede factor is dat de ambtelijke voorbereiding op een aantal punten tekortschiet”. Ook metaforen worden veelvuldig toegepast in Sneller en Beter. In het document wordt een aantal keren gebruik gemaakt van financiële termen, om het nieuwe besluitvormingsproces toe te lichten. Een voorbeeld: “Investeren in een breed proces aan het begin kost tijd. Dat verdient zich later terug…” (CE, 2008, p.15). Andere voorbeelden van woordgebruik dat past in dit „financiële kader‟ is „lonen‟, „winst‟ en „meerwaarde‟.

Met betrekking tot het „participatie-deel‟ van het document is op te merken dat woorden in de woordgroep „betrekken‟ vaak voorkomen (22 keer). Met name in paragraaf 5.2, waarin de werkwijze van Sneller en Beter wordt toegelicht, komen deze woorden veel voor, maar ook in de rest van het document wordt er vaak gesproken over „het betrekken van betrokkenen‟. Een woord dat vaak in combinatie met een woord uit de woordgroep „betrekken‟ wordt genoemd is „belang‟ of „belanghebbende‟. Hoewel dit het beeld kan geven van een belangentegenstelling die de basis vormt voor het participatietraject, worden betrokkenen ook vaak als uniforme groep gezien, die kan bijdragen aan de kwaliteit van het proces: “De commissie adviseert om betrokkenen in de verkenningsfase actief te betrekken door gezamenlijk te werken aan de probleemanalyse en de formulering van de ambities, en de keuze van het voorkeursalternatief” (CE, 2008, p.14). De keuze voor het woord betrokkenen in combinatie met het werkwoord betrekken is ook interessant. Betrokkenen hoeven, in de meest letterlijke zin van het woord, niet meer betrokken te worden, omdat ze al betrokken zijn. Het woord betrokkene is neutraal, maar door het te combineren met het werkwoord betrekken wordt een actieve rol aan de organisatie van een participatieproces toegewezen.

Grammatica

Het is opvallend dat er relatief veel gebiedende zinnen gebruikt worden. Een voorbeeld is: “Zorg voor verbeterde (interne) besluitvormingsprocessen door een strakke procesbeheersing en kwaliteitsbewaking in alle fasen, onder meer door middel van een procesplan bij het begin van elke fase” (CE, 2008, p.12). Hiermee maakt de commissie duidelijk dat haar advies gericht is aan het (beoogde) lezerspubliek. Hoewel de andere te bestuderen documenten hetzelfde publiek voor ogen hebben, kiezen zij er voor hun boodschap niet zo rechtstreeks te presenteren. Door middel van vragende zinnen wordt de lezer bij het verhaal van die teksten betrokken en wordt de

Legitieme Besluiten over Infrastructurele Projecten Pagina | 66

Op het gebied van thema en rhema is met name het interpersoonlijke thema interessant. In dit document wordt relatief vaak gebruik gemaakt van woorden „duidelijk‟, „blijkbaar‟ en „natuurlijk‟. Deze woorden geven aan dat het volgende logischerwijs niet betwijfeld kan worden. De bedoeling is dat de lezer de boodschap van de hele zin als „waar‟ accepteert. Een voorbeeld is: “Blijkbaar is de berekende werkelijkheid jaren voor ingebruikname belangrijker geacht dan de „echte werkelijkheid‟” (CE, 2008, p.9). Een ander voorbeeld is: “Duidelijk is dat ten tijde van het tracébesluit redelijkerwijs moet kunnen worden verwacht dat met de voorgestelde maatregelen aan de milieunormen kan worden voldaan” (CE, 2008, p.18).

Het laatste punt met betrekking tot grammatica dat behandeld wordt is de activiteit, passiviteit en ergativiteit van zinnen. Het is niet opvallend dat het grootste deel van de zinnen ergatief is, omdat je potentiële (politieke) bondgenoten van het document kunt vervreemden, door tekortkomingen in de huidige praktijk aan bepaalde (politieke) daders toe te schrijven. Een voorbeeld: “Daarnaast bevat de Tracéwet sinds 1994 ook „beoogde termijnen‟ die aangeven hoe lang elke fase op zijn minst duurt” (CE, 2008, p.6). Deze zin bestaat uit drie clausules. De eerste en laatste clausule zijn ergatief, de middelste clausule (die aangeven) actief. Het is opvallend dat voor deze constructie gekozen is. Het feit dat de Tracéwet beoogde termijnen bevat wordt als spontaan verschijnsel gepresenteerd. In de tweede clausule worden beoogde termijnen als handelende partij gepresenteerd. In de derde clausule wordt „fase‟ als object gepresenteerd, er is geen subject en deze zin is dus ergatief. Met name de eerste twee clausules zijn interessant: een gebeurtenis waar een handelende actor in principe verantwoordelijk voor is (het aanpassen van de Tracéwet) wordt ergatief gepresenteerd, en een actor die niet in staat geacht moet worden actief te handelen (beoogde termijnen) wordt in een actieve zin gebruikt. Hetzelfde doel wordt in dit document ook bereikt door actieve zinnen te gebruiken en de „door-bepaling‟ daar in weg te laten. Een voorbeeld is: “Aan het begin van het proces worden de kosten vaak onderschat” (CE, 2008, p.8). Deze zin is passief, in de actieve vorm van deze zin zou „de kosten‟ het object zijn, en het subject de handelende partij die „de kosten‟ onderschat. Door de zin passief te formuleren en geen „door- bepaling‟ op te nemen, krijgt niemand de verantwoordelijkheid voor het onderschatten van de kosten.

Intertekstualiteit en coherentie

De meeste verwijzingen in Sneller en Beter refereren aan wetten. Met name de Tracéwet, de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) worden in dit verband veel genoemd. Door met name naar deze „wettelijke kaders‟ te verwijzen wordt de indruk gewekt van een op de praktijk gefundeerde analyse. Verwijzingen naar meer wetenschappelijke literatuur zou een meer theoretische basis aan het document gegeven hebben, maar daar is in het discours geen

Legitieme Besluiten over Infrastructurele Projecten Pagina | 67

ruimte voor, getuige ook de andere documenten (zie de volgende subparagrafen).

Over het algemeen is het document redelijk consequent in het gebruik van formeel taalgebruik. Af en toe wordt een gezegde toegepast, waardoor de het document een iets informeler karakter krijgt. Voorbeelden zijn: “Snellere besluitvorming valt of staat met investeringen aan het begin van het proces…” (CE, 2008, p.13), en “Een goed begin is ook hier het halve werk” (CE, 2008, p.13). Het gebruik van deze gezegden maakt het document, net als het gebruik van metaforen, toegankelijker en meer geschikt voor een breder lezerspubliek. Het potentiële publiek van dit document is echter beperkter dan het potentiële publiek van bijvoorbeeld de Code Publieksparticipatie, waardoor het gebruik van informeel taalgebruik beperkt is gebleven.

De coherentie krijgt in deze tekst vooral vorm doordat lezers zelf de relatie moeten leggen tussen twee politieke gebeurtenissen. In de volgende zin moeten lezers de relatie leggen tussen het feit dat het politieke draagvlak groeit en het feit dat er overeenstemming is tussen bestuurders en belanghebbenden: “Een bestuursakkoord, dan wel een convenant indien ook belanghebbende organisaties hun handtekening zetten, kan daarbij het politiek draagvlak in hoge mate bevorderen” (CE, 2008, p.15). Door de lezer zelf dergelijke conclusies te laten trekken, komt de boodschap over, zonder dat hij letterlijk in de tekst is opgenomen. Een andere vorm van coherentie is nodig bij het gebruik van metaforen. In de volgende zin moet de lezer kennis hebben van financiële theorie over investeringen en weten waarom de analogie met participatie gemaakt kan worden: “Investeren in een breed proces aan het begin kost tijd. Dat verdient zich later terug…” (CE, 2008, p.15). Ook hier is het aan de lezer om de relaties te leggen, en kan de schrijver zijn punt op een sprekende manier verduidelijken.