Om een definitie van armoede om te zetten naar armoedemetingen is het niet alleen van belang om te bepalen ‘welke’ armoede men meet (de metriek). Er moet ook een grens gelegd worden op wat de minimale middelen, uni- of multidimensionaal, zijn waarover iemand moet beschikken om te participeren in de samenleving. Er moet met andere woorden een armoedelijn worden vastgelegd.
Omdat armoede gradueel is, is dit een intrinsiek arbitraire oefening. We bespreken hier drie verschillende methoden die het verst ontwikkeld zijn in Vlaanderen en Europa om armoedelijnen vast te leggen.
De relatieve of statistische methode definieert de armoedegrens als een percentage van een macro-economische grootheid, meestal het mediane geëquivaliseerd beschikbare gezinsinkomen. Binnen de Europese context wordt de ‘ at-risk-of-poverty threshold’ (AROPT) gebruikt. Deze definieert de armoedelijn als 40 of 60% van het mediane geëquivaliseerd gezinsinkomen (de OECD definieert de armoedelijn als 50% van het gemiddelde geëquivaliseerd gezinsinkomen). In deze benaderingswijze wordt een vergaande mate van relativiteit ingebouwd: de armoedelijn stijgt (of daalt) mee met het mediane inkomen. Het voordeel van deze methode is dat ze exacte armoedelijnen oplevert voor alle
169 gezinnen in steekproeven van de bevolking. De armoedelijn kan makkelijk berekent worden, en gebruikt kan worden in internationale en intertemporele vergelijkingen. Het nadeel is dat de keuze van het percentage (40%, 50% of 60% van het gemiddelde of mediaan geëquivaliseerd gezinsinkomen) en van de equivalentieschaal intrinsiek arbitrair is. Afhankelijk van het peil waarop dit percentage wordt vastgesteld, zal het aantal armen veeleer hoog of veeleer laag zijn. De gekozen equivalentieschaal, vlak of steil oplopend, beïnvloedt dan weer de (gezins-)samenstelling van de armoede.
De relatieve armoedegrenzen zijn ‘welvaartsvast’: een stijging van het mediane inkomen zorgt automatisch voor een even grote stijging in de armoedegrens. Bij een algemene toename van de welvaart, waarbij de inkomens van de gezinnen onder de armoedegrens eenzelfde stijging kennen als het mediane inkomen van de huishoudens, blijft de armoede zoals gemeten met relatieve normen op hetzelfde niveau. Het omgekeerde geldt in de uitzonderlijke omstandigheden waarbij het mediane inkomen van de gezinnen afneemt: als het inkomen van de armen even sterk afneemt dan het mediane inkomen zal de armoede gemeten met de relatieve norm op peil blijven.
Binnen het portfolio van Europese indicatoren bevinden zich naast de at-risk-of-poverty headcount enkele belangrijke – maar vaak vergeten - aanvullende indicatoren die aansluiten bij de armoederisicograad (AROP). Binnen het portfolio wordt bijvoorbeeld gekeken naar de diepte van de armoede d.m.v. de armoedekloof of poverty gap. Om informatie te bekomen over langdurige armoede, wordt de persistente armoederisicograad berekend. De indicator “materiële en sociale deprivatie”
betekent dat men zich de gangbare levensstandaard niet kan veroorloven. Iemand wordt als gedepriveerd beschouwd wanneer die zich minstens vijf materiële bezittingen of (sociale) handelingen niet kan veroorloven uit een lijst van 13 items. Het portfolio van Europese armoede indicatoren bevat ook een zogenaamde ‘anchored at-risk-of-poverty’, dat wil zeggen een verankerde armoedegrens (thans is dat het jaar 2005) gecorrigeerd voor inflatie. Tot slot bevat de portfolio ook een indicator van
‘langdurige armoede’, gedefinieerd als leven onder de armoedegrens in het jaar van (SILC) bevraging én in minstens twee van de drie jaren voorafgaand aan de bevraging.
De AROP wordt berekend op basis van de EU-SILC data die algemeen aanvaarde kwaliteitscriteria kent.
De European Statistics Code of Practice zetten een gemeenschappelijke standaard voor kwaliteitsvolle statistieken waaraan de EU-SILC moet voldoen (Anthony Barnes Atkinson et al., 2017; Eurostat, 2019).
Zo wordt de relatieve armoede in Europa van jaar op jaar gevolgd en zijn er intussen lange tijdsreeksen voorhanden die vergelijkbaarheid doorheen de tijd mogelijk maken.
De budgetmethode bepaalt inkomensgrenzen gebaseerd op een korf van goederen en diensten die weerspiegelen wat noodzakelijk is voor een set van belbepaalde gezinstypes. In deze zin levert deze methode geen algemene armoelijn op die gebruikt kan worden om in de populatie de armen van de niet-armen te onderscheiden. Na het opstellen van de lijst goederen en diensten wordt van elk item de prijs en levensduur vastgelegd. Samen levert dit een totaalbudget op voor een referentiehuishouden dat in welbepaalde omstandigheden leeft met welbepaalde kenmerken. Een veel gebruikte uitwerking van de budgetmethoden is het gebruik van de Belgische referentiebudgetten in 2008 ontwikkeld door CEBUD (Centrum voor Budgetadvies en -onderzoek), verbonden aan de Thomas More Hogeschool. De referentiebudgetten (RBs) vertrekken van de idee dat mensen over voldoende financiële middelen moeten beschikken om adequaat aan de maatschappij te kunnen participeren (Bérénice Storms, 2012).
Het grote voordeel van de budgetmethode is dat zeer concreet wordt weergeven wat de minimale middelen inhouden en welke levensstandaard deze garanderen. De definiëring van armoede als een tekort in benodigdheden of levensbehoefte binnen een gegeven maatschappelijke context eerder dan
170 een tekortkoming in vergelijking met anderen in de inkomensverdeling, sluit beter aan bij hoe de meerderheid van de bevolking armoede ziet (Saunders, 2004). Het concrete karakter bevat echter ook een groot nadeel. Gegeven specifieke omstandigheden en kenmerken van het referentiehuishouden kunnen referentiebudgetten niet zonder aanpassingen omgezet worden in een armoedelijn geldig voor alle gezinnen in de bevolking (Decancq et al., 2014; Penne et al., 2016c). De afhankelijkheid van een specifieke maatschappelijke context maakt ook dat vergelijkbaarheid tussen landen of regio’s moeilijk is (Storms, Goedemé, et al., 2014b). Referentiebudgetten zijn echter zeer nuttig om statistische armoedelijnen te contextualiseren in tijd en ruimte.
Omwille van het graduele karakter van armoede is het onmogelijk één grens naar voren te schuiven.
Wel kan men, zoals de Belgische referentiebudgetten beogen, een financiële ondergrens vaststellen die aangeeft aan welke goederen en diensten gezonde, goed geïnformeerde en zelfredzame burgers zich in een bepaalde samenleving op een bepaald tijdstip minimaal moeten kunnen veroorloven.
CEBUD maakt de Belgische RBs op voor typegezinnen. Deze geven het minimale budget dat gezinnen van verschillende omvang en samenstelling in Vlaanderen, Brussel en Wallonië nodig hebben indien alle leden van het gezin in goede gezondheid verkeren, hun budget goed kunnen beheren en de noodzakelijke goederen en diensten voor hen voldoende toegankelijk zijn.
RBs leveren een empirisch onderbouwd, concreet, transparant, beleidsresponsief en participatief instrument op dat essentieel is binnen het portfolio van armoedeindicatoren. Daarbij kunnen RBs de impact tonen van Vlaams en lokaal beleid omdat ze niet enkel focussen op inkomen maar ook de impact kunnen tonen van beleidsinspanningen op de noodzakelijke uitgaven van gezinnen. De strikte assumpties die gehanteerd worden bij het opstellen van de referentiebudgetten vormen echter een moeilijkheid in het gebruik van referentiebudgetten als indicator om armoede in de bevolking te meten. Gezinnen in armoede beantwoorden vaak niet aan vooropgestelde leefsituaties en competenties, waardoor het noodzakelijke budget voor hen tekort zal schieten (Penne et al., 2016;
Storms & Van den Bosch, 2009). Bij gebrek aan geschikte representatieve data op geaggregeerd niveau hierover, betekent dit dat referentiebudgetten, steeds een minimale schatting geven van het aantal personen in armoede. Referentiebudgetten zijn echter belangrijke tools om beleid te evalueren (bv.
de adequaatheid van sociale uitkeringen, premies of belastingaftrekken). Ze zijn ook belangrijk om de relatieve armoedelijn te contextualiseren (Goedemé, Penne, Hufkens, Karakitsios, Simonovits, Carillo Alvarez, et al., 2019; Penne et al., 2019; Storms et al., 2015). Vergelijking tussen de Europese armoedelijn gedefinieerd als 60% van het geëquivaliseerd gezinsinkomen (AROP) leert dat er weliswaar verschillen zijn voor welbepaalde gezinstypes maar dat in België (in arme landen is dat veel minder het geval) de AROP-lijnen zeer dicht in de buurt liggen van de RBs (zie WP1 Figuur 1 & Figuur 2).
Een belangrijk verschil met de relatieve inkomensnormen is dat de welvaartsvastheid van referentiebudgetten niet automatisch is omdat de inhoud van de korven slechts periodiek kan worden herzien. In het rapport tonen we de evolutie van de relatieve armoedenorm en van de referentiebudgetten in de periode 2008-2018. Deze vergelijking leert dat de budgetnormen voor bepaalde (maar niet voor alle) gezinstypes in dat specifieke tijdvak trager evolueerden dan de relatieve norm. Tegen de actuele achtergrond van de COVID-19 crisis is deze kwestie van bijzonder belang (zie WP1 Figuur 1 & Figuur 2). Omdat het mediane gezinsinkomen in het jaar 2020 gedaald is zal de armoede zoals gemeten met de AROP-lijn ook dalen. Dit levert een moeilijk interpretatieprobleem waarmee andere landen eerder al geconfronteerd werden (zie de grafiek voor Griekenland na de financiële crisis). De referentiebudgetten bieden hier een houvast. Omdat de prijzen van de budgetkorven tijdens het crisisjaar niet noemenswaardig zijn afgeweken van de algemene prijsindex is
171 het aan te bevelen om de AROPT geïnflateerd en verankerd in het jaar 2019 als benchmark voor de meting van de armoede te gebruiken.
Verbijzonderingen zijn daarom nodig, bijvoorbeeld door de indicatoren die gebruikt worden in de
‘Gemeente- en stadsmonitor’, ontwikkeld door het Agentschap Binnenlands bestuur van de Vlaamse overheid op basis van gegevens van Statistiek Vlaanderen en een grootschalige burgerbevraging. Ze leveren belangrijke cijfergegevens over de sociale staat van elke Vlaamse gemeente of stad. Binnen deze bevraging is het luik armoede echter, zeker in de gemeentelijke bevraging, beperkt opgenomen in de survey, hier liggen nog opportuniteiten voor verbetering.
De REMI-tool (Referentiebudgetten voor Menswaardig Inkomen) kan enerzijds leiden tot een meer gelijkaardige behandeling van kwetsbare burgers en anderzijds ingezet worden door de lokale en bovenlokale overheden om armoedebestrijdingsbeleid te monitoren. In een eerste plaats kan de REMI-tool ingezet worden als individueel begeleidingsinstrument. Het biedt een wetenschappelijk onderbouwd diagnose-instrument om financiële behoeftigheid te meten en laat toe om cliënten te ondersteunen met het oog op het realiseren van een toereikend gezinsinkomen. Daarbij respecteert het zoveel als mogelijk de autonomie van cliënten over de wijze waarop ze hun budget spenderen, laat het een gelijkwaardige behandeling van alle cliënten toe en streeft ernaar om waar mogelijk inactiviteitsvallen te vermijden.
Om tot bovenlokale monitoring van het armoedebeleid te komen is het noodzakelijk dat een voldoende groot aantal OCMW’s REMI op een gestandaardiseerde manier gebruiken. Wanneer bovenlokale overheden het gebruik van REMI promoten en via softmonitoring OCMW’s stimuleren om de toekenning van aanvullende financiële steun, kunnen volgende nieuwe indicatoren ontwikkeld worden die relevant zijn voor overheden op verschillende niveaus: de korte en lange termijn impact van (boven) lokaal beleid op armoede; de betaalbaarheid van bepaalde uitgaven voor specifieke goederen en diensten voor mensen in armoede (vb. gezondheid, kinderopvang, energie).
172 Zowel de statistische methode als de budgetmethode benaderen armoede unidimensioneel, namelijk een tekort aan inkomen. De multidimensionale methode tracht breder te meten. Hier wordt gestreefd naar multidimensionale welzijnsindicatoren die trachten de verschillende dimensies te beschrijven die rechtstreeks bijdragen aan het welzijn (Decancq & Schokkaert, 2016).
Multidimensionale indicatoren van welzijn hebben het voordeel dat ze een genuanceerd en rijk beeld schetsen van het welzijn van personen, van gezinnen of regio’s/landen. Een belangrijke nieuwe stroming in dit onderzoek is erop gericht methoden te ontwikkelen om gewichten te geven aan de verschillende dimensies van armoede door daarbij rekening te houden met de voorkeuren van betrokkenen. De ontwikkeling van multidimensionale benadering vergt veel data, zowel over individuele scores op de verschillende dimensies van welzijn, als over het belang dat mensen aan deze dimensies schenken.
Een belangrijke invalshoek, die vandaag vaak ontbreekt in portfolio’s van beleidsindicatoren, is de samenhang tussen de verschillende dimensies van welzijn (Decancq, 2014b; Stiglitz et al., 2009). Op basis van een recente Belgische data set, MEqIN, bestuderen Capéau en coauteurs (2018) deze correlatie door te kijken naar het fenomeen van opgestapelde achterstand. Mensen leiden aan opgestapelde achterstand wanneer men tegelijkertijd slecht scoort op verschillende dimensies van
Box 2: Relatieve en absolute meting van armoede, koopkrachtvastheid en welvaartsvastheid In box 1 werd stilgestaan bij de conceptuele discussie over het relatieve en het absolute karakter van armoede zoals beschreven. Maar ook in het meten van armoede dient men absolute en relatieve methodes te onderscheiden. Relatieve methodes zien armoede in relatie tot een referentiegroep, terwijl absolute lijnen armoede definiëren als het niet kunnen beschikken over minimale benodigdheden (Atkinson, 2019). Veel (internationaal) vergelijkende studies hanteren een relatieve methode waarbij de armoedegrens ligt op een bepaald percentage van het gemiddeld of mediaan beschikbaar geëquivaliseerd inkomen in elk land. De Europese armoederisicogrens (AROP) en de OECD-grens werken volgens deze methode. Deze relatieve normen zijn koopkracht- en welvaartsvast: ze evolueren mee met de prijzen en het mediane (of gemiddelde) welvaartsniveau van de hele populatie. Ook de referentiebudgetten zijn relatief omdat de vraag naar de vereiste financiële middelen voor adequate maatschappelijke participatie enkel kan beantwoord worden in de context van individuele- en samenlevingskarakteristieken.
Referentiebudgetten zijn koopkrachtvast: de korven volgen niet de consumptie (of gezondheids-) index maar worden geregeld geprijsd. Dit verzekert dat specifiek rekening wordt gehouden met de prijsevolutie van de goederen en diensten die deel uitmaken van de noodzakelijke korven. De samenstelling van de korven worden periodiek herzien om rekening te houden met veranderende consumptiepatronen die samenhangen met de evolutie van de welvaart. In deze zin is de welvaartsvastheid van de referentiebudgetten niet automatisch maar afhankelijk van de snelheid van opeenvolgende herzieningen van de korven. Absolute armoede grenzen zij gefixeerd in termen van een noodzakelijk niveau van behoeften of consumptie. De officiële Amerikaanse armoedelijn werkt volgens deze insteek. De armoedelijn is vastgelegd op de gezinsbehoeften (gebaseerd op de uitgaven aan voedsel) als waargenomen in 1955 en sindsdien enkel geïndexeerd voor prijsveranderingen over de tijd (Joseph Dalaker, 2017). De Wereldbank legt zijn armoedelijn vast op een bedrag van 1,90 dollar per dag. Ze variëren deze grens naar gelang de inkomensgroepen van landen, maar deze bedragen blijven vanzelfsprekend niet toepasbaar in de rijke landen. Absolute armoedegrenzen houden geen automatische koopkracht- en welvaartsvastheid in.
173 welzijn. Met andere woorden wordt hier de vraag gesteld of dezelfde personen in alle dimensies laag scoren of zijn er personen die hoog scoren op sommige dimensies en laag op andere?
Het meten van opgestapelde achterstand is niet hetzelfde als het meten van multidimensionale armoede. Maatstaven van multidimensionale armoede bekijken hoeveel mensen lager scoren dan een specifieke drempel in elke dimensie. Opgestapelde achterstand, daarentegen, meet hoeveel mensen tegelijkertijd een lage positie innemen in alle dimensies van welzijn. Om opgestapelde achterstand te meten, moet er bijgevolg geen drempelwaarde in elke dimensie gekozen worden. Het meten van opgestapelde achterstand past dan ook niet volledig onder de noemer ‘armen demarqueren’. De methode moet eerder gebruikt worden als een complement voor de andere eerder besproken benaderingen.
Opgestapelde achterstand vestigt de aandacht op het bestaan van een dode hoek in het dashboard van beleidsindicatoren en op het belang van een brede dataset. Een analyse van opgestapelde achterstand kan de profielen van mensen die in alle levensdimensies tegelijk een lage posities innemen in kaart brengen. Dit in tegenstelling tot een portfolio van afzonderlijke beleidsindicatoren wat geen informatie over de samenhang tussen de dimensies verschaft. Om deze analyses mogelijk te maken is er nood aan (longitudinale) multidimensionale data die informatie bevat over alle betrokken dimensies voor dezelfde respondenten.