Het meten van armoede: opkomst van sociale indicatoren

Een uitgebreide literatuur over sociale indicatoren ontstond vanaf de jaren ‘60 waarin de zogenaamde

‘Social indicator movement’ plaatsvond. Deze sociale indicatoren trachten, breder dan enkel armoede, het niveau van sociale ontwikkeling van een land en de impact van beleid te meten. In 1980 publiceerde de OESO een lijst van sociale indicatoren. Op wereldniveau publiceerde de Wereld Bank de ‘Social Indicators of Development’ en de ‘World Development Report’. Rond dezelfde periode ontstaat het United Nations Development Program (UNDP) dat in 1990 start met de publicatie van het Human Development Report (Anthony B Atkinson et al., 2002).

In 2000 benadrukte de Europese Raad van Lissabon dat “het aantal mensen die in armoede en sociale uitsluiting leven onaanvaardbaar is en dat er dringend stappen moeten worden ondernomen om armoede uit te roeien”. De Lissabonstrategie probeerde hierop een antwoord te bieden met haar flexibele beleidsbenadering gekend als de Open coördinatiemethode (Open Method of Coordination, OMC). Binnen de OMC zijn een aantal sociale indicatoren ontwikkeld om de inhoud van het Europees sociaal model te definiëren. Zo wordt een sterke nadruk op sociale rechten en solidariteit opgenomen

3 De beschrijving en bespreking van voor- en nadelen van de verschillende methoden is afkomstig uit Cantillon en Buysse (2016, pp. 470-480).

15 in het Verdrag van Lissabon. Geleidelijk aan wordt armoedebestrijding een prominent thema van het EU-beleid. In 2010 benoemde de Europese Commissie armoedebestrijding dan ook als haar vijfde doelstelling van de EU2020-strategie: verminderen van armoede en sociale uitsluiting bij 20 miljoen mensen in tien jaar tijd. Om een dergelijk doel te kunnen halen, moet er een duidelijke meting zijn van armoede en sociale uitsluiting (Cantillon & Buysse, 2016, pp. 467-468).

In de literatuur worden veel wetenschappelijke methoden voor de bepaling van armoedegrenzen voorgesteld. Globaal kunnen die in vijf typen worden onderverdeeld: de wettelijke methode, de relatieve methode, de voedselquote-methode, betaalbaarheidsindicatoren, de subjectieve methode en de budgetmethode. Daarnaast is er nog de kwalitatieve methode, die niet op inkomen maar op directe indicatoren van deprivatie is gebaseerd. We merken vooraf op dat geen enkele van deze methoden exclusief geldig is (Cantillon & Buysse, 2016, pp. 467-468).

Bij de wettelijke, beleidsmatige of politieke methode wordt als armoedelijn een minimuminkomen gehanteerd dat, officieel of impliciet, in een sociale of fiscale wetgeving wordt gebruikt (bijvoorbeeld het leefloon in België). Het voordeel van deze methode is dat ze een zeer exacte armoedelijn oplevert die dicht bij een absoluut minimum staat en de politieke mening weergeeft over wat minimaal noodzakelijk is. Een nadeel is dat de grenzen (zoals het leefloon) gebaseerd zijn op het resultaat van incrementele politieke besluitvorming, zonder garantie dat deze voldoende zijn om uit de armoede te blijven. De wettelijke methode veronderstelt precies wat men moet bewijzen, namelijk dat het in de wet voorziene peil beantwoordt aan een reële sociale behoefte. Om het sociale zekerheids- en armoedebeleid te kunnen beoordelen, is het dan ook onlogisch om een norm te hanteren die werd afgeleid uit het feitelijk gevoerde beleid.

De relatieve of statistische methode definieert de armoedelijn als een percentage van een macro-economische grootheid, bijvoorbeeld het nationaal inkomen per hoofd of het gemiddelde of mediane (equivalent⁴) beschikbare gezinsinkomen. Het voordeel van deze methode is dat ze een zeer exacte armoedelijn oplevert die een internationale vergelijking vergemakkelijkt. Het nadeel is echter dat de keuze van het percentage (40%, 50% of 60% van het gemiddelde of mediaan gezinsinkomen) en van de equivalentieschaal in grote mate arbitrair blijft. Afhankelijk van het peil waarop dit percentage wordt vastgesteld, zal het aantal armen veeleer hoog of veeleer laag zijn. Vooral de gekozen equivalentieschaal, afhankelijk van de mate waarin rekening wordt gehouden met gezin-specifieke karakteristieken en schaalvoordelen, vermindert of vermeerdert het aantal armen, in het bijzonder onder de grote gezinnen.

De armoedegrenzen binnen deze methode zijn verder ook ‘welvaartsvast’ wat inhoudt dat een stijging van het mediane inkomen zorgt voor een even grote stijging in de armoedegrens. Bij een algemene toename van de welvaart, waarbij de inkomens van alle huishoudens met hetzelfde percentage stijgen, zal de armoede zoals gemeten met relatieve normen altijd op hetzelfde niveau blijven. Men zou daarom kunnen zeggen dat de relatieve normen niet zozeer de armoede meten maar wel een bepaald aspect van de inkomensongelijkheid, met name: “hoeveel mensen zitten er in de onderste staart van de inkomensverdeling?”. De evolutie van de omvang van die onderste staart kan een relevante indicator zijn om na te gaan hoe maatschappelijke ontwikkelingen en beleidsingrepen de positie van de meest kwetsbare inkomensgroepen hebben beïnvloed. Maar het nadeel van de relativiteit blijft.

Men verwacht immers terecht dat het aantal absolute armen zou dalen bij toenemende welvaart. Tot slot blijft de indicator ook beperkt tot geldinkomen en betrekt deze geen factoren als collectieve diensten die het consumptieniveau van mensen met een laag inkomen kunnen beïnvloeden.

4 Equivalent inkomen is het inkomen aangepast aan de hand van equivalentieschalen om te corrigeren voor de samenstelling en omvang van het huishouden (Cantillon & Buysse, 2016, p. 461)

16 Voedselquote-armoedelijnen zijn gebaseerd op de zogenoemde Engel-curves en gaan uit van de veronderstelling dat gezinnen die eenzelfde aandeel van hun inkomen spenderen aan levensnoodzakelijke benodigdheden (voeding, kleding, verwarming) even welgesteld zijn. Een fundamenteel probleem in de context van armoedemeting is dat de bepaling van de ‘cut-off’-proportie (dit is het aandeel dat mag worden besteed aan levensnoodzakelijke goederen) om de daarmee overeenkomstige inkomensdrempels te bepalen in grote mate arbitrair is. In feite blijkt deze methode eerder nuttig te zijn voor het schatten van equivalentieschalen in plaats van het bepalen van armoedelijnen.

Studies die de betaalbaarheid van noodzakelijke goederen en diensten, zoals bijvoorbeeld water of huisvesting meten beroepen zich op drie soorten indicatoren (1) indicatoren die betrekking hebben op problemen met betaalbaarheid die zich reeds gerealiseerd hebben, bijvoorbeeld in de vorm van achterstallige betalingen, gerechtelijke invorderingen, uithuiszettingen of afsluitingen; (2) indicatoren die betrekking hebben op de betaalbaarheid van de werkelijke huurkosten of de betaalbaarheid van de waterfactuur waarmee huishoudens worden geconfronteerd; en (3) indicatoren die aangeven of gezinnen over voldoende inkomsten beschikken om aan de reële huurprijzen een kwaliteitsvolle woning te kunnen huren of aan de geldende tarieven een minimaal noodzakelijke hoeveelheid water kunnen veroorloven, zonder de minimale consumptie van andere essentiële goederen en diensten in het gedrang te brengen. Onderzoek in ons land leert dat de combinatie van verschillende indicatoren nodig is om een volledig beeld te krijgen van de betaalbaarheidsproblematiek. Zo vatten bijvoorbeeld de twee laatste indicatoren grotendeels verschillende groepen van gezinnen wiens inkomen te laag is om de huurkost of de waterfactuur te kunnen betalen (Heylen, 2019; Vanhille, Goedemé, Penne, Van Thielen, & Storms, 2018; Vanhille, Goedemé, Van Thielen, & Storms, 2018; Winters et al., 2013).

De zogenoemde subjectieve methode construeert een armoedelijn op grond van schattingen van de bevolking zelf, omtrent een noodzakelijk minimuminkomen per type van huishouden (Van den Bosch, 1999). Concreet wordt aan respondenten in een steekproef de vraag gesteld: “Hoe groot moet volgens u, voor uw huishouden het netto maandelijks inkomen, alles inbegrepen, minstens zijn om juist (net) rond te komen (de eindjes aan elkaar te knopen)?” Vanuit een sociaal standpunt bekeken is deze methode sociaal waarachtig omdat zij precies aan de samenleving zelf overlaat te bepalen waar de armoede begint. Een nadeel is echter dat verschillende respondenten een verschillende levensstandaard als minimaal zien en dat niet altijd duidelijk is welke omstandigheden en budgetposten zij in aanmerking nemen bij het beantwoorden van de vraag naar het noodzakelijke inkomen. In de praktijk blijken subjectieve inkomensgrenzen veeleer hoog uit te vallen. Ook kunnen ze van het ene jaar op het andere vrij sterk verschuiven en verschillen ze van land tot land. Een groot probleem is dat de verwoording of de plaatsing van de vragen in de survey een grote invloed kunnen hebben op het eindresultaat (Van den Bosch, 1999).

De budgetmethode stelt inkomensgrenzen vast op basis van een korf van goederen en diensten die weerspiegelen wat noodzakelijk is voor gezinnen om een bepaalde levensstandaard te bereiken. Die standaard is in België vastgelegd op datgene wat minimaal nodig is om volwaardig te participeren aan de samenleving (Bérénice Storms, 2012; Storms & Van den Bosch, 2009). Voor het vervullen van alle hiertoe noodzakelijke behoeften worden lijsten van goederen en diensten opgesteld met hierbij horende eigenschappen, aantallen, prijzen en afschrijftermijnen. Samen levert dit een totaalbudget op voor een referentiehuishouden dat in welbepaalde omstandigheden leeft met welbepaalde kenmerken. Gegeven de specifieke omstandigheden en kenmerken van de referentiehuishoudens is het niet de bedoeling om de geprijsde budgetten zonder aanpassingen als armoedelijn te gebruiken (Decancq et al., 2014; Penne et al., 2016c). Wel zijn deze referentiebudgetten bruikbaar om minimuminkomens in de sociale zekerheid en bestaande armoedelijnen – en in het bijzonder de relatieve armoedelijn – te contextualiseren (Goedemé, Penne, Hufkens, Karakitsios, Simonovits, Carillo Alvarez, et al., 2019; Penne, Cornelis, & Storms, 2019; Storms, Penne, Vandelannoote, & Van Thielen,

17 2015). In sectie 1.3.5 bespreken we gedetailleerd de methodologie gehanteerd voor het opstellen van de Belgische referentiebudgetten en de voor- en nadelen ervan.

Ten slotte poogt de kwalitatieve of deprivatiemethode een armoedelijn te bepalen op basis van de leefomstandigheden, het niet-verbruik van elementaire consumptiegoederen en de niet-deelname aan collectieve goederen. De objectieve deprivatiemeting neemt het aantal goederen en diensten die de respondenten niet bezitten als welvaartsindicator (Townsend, 1979b). De subjectieve deprivatiemeting gebruikt als indicator het zich niet kunnen veroorloven van goederen die door minstens 50% van de bevolking noodzakelijk worden geacht (Mack & Lansley, 1985). Het gaat om een beperkte lijst van goederen en diensten die voornamelijk informatie geven over de materiële leef- en woonomstandigheden van huishoudens. Het voordeel is dat deze methode rekening houdt met het multidimensionale karakter van armoede en zich niet beperkt tot het inkomen. Het nadeel echter is dat de keuze van de deprivatie-indicatoren in hoge mate willekeurig is en zelfs selectief kan zijn.

Bovendien blijkt het bepalen van de deprivatiegraad die als armoedecriterium moet worden gebruikt, geen eenvoudige zaak.

Zoals reeds aangegeven geeft geen enkele van de beschreven methoden een absoluut te aanvaarden resultaat. Elke methode geeft een eigen soort informatie. Voor internationale vergelijking van armoedetrends is de statistische methode aangewezen (met name de zogenoemde EU-norm), maar die steunt op een tussen specialisten overeengekomen definitie van de armoede. De kwalitatieve deprivatiemetingen zijn een aanvulling op de financiële armoedelijn, maar de resultaten zijn tot nu toe te vaag om er een formeel informatiesysteem mee te kunnen opbouwen. Op de langere termijn biedt de budgetmethode perspectieven voor een geldige en maatschappelijk aanvaarde armoedenorm, maar deze vraagt veel bijkomende en tijdsintensieve inspanning op methodisch niveau en op vlak van data verzameling.

In volgende onderdelen presenteren we enkele specifieke uitwerkingen van deze methoden, o.a. de Europese indicatoren en referentiebudgetten, waarbij we ons focussen op diegene die het verst ontwikkeld werden voor Vlaanderen.