Eind jaren ’90 formuleerde de Britse regering een ambitieuze doelstelling: tegen 2020 zou relatieve kinderarmoede uitgeroeid moeten zijn in het Verenigd Koninkrijk. Intermediaire doelstellingen waren een daling met 25% tegen 2005 en met 50% tegen 2010. Naast relatieve kinderarmoede werd ook vooruitgang op de absolute kinderarmoede, en op persistente armoede gemeten. De strategie bestond uit het verhogen van de tewerkstelling, het verhogen van de inkomens van werkende en niet-werkende gezinnen met kinderen, en het inzetten op diensten (Bradshaw, 2007). Monitoring gebeurde aanvankelijk in de jaarlijkse “Opportunity for all” rapporten, waarin ook de vorderingen voor andere doelgroepen werden bijgehouden. Het laatste van deze rapporten werd gepubliceerd in 2007. 1
Het eerste opportunity for all rapport bevatte een aantal overkoepelende indicatoren en vermeldde daarnaast de precieze budgetten, verschillende maatregelen, en een tijdsspanne voor implementatie van specifieke maatregelen (Secretary of State for social security, 1999). Jaarlijks werd gerapporteerd of de indicatoren in de juiste richting bewogen, en of bijsturingen nodig was. Tabel 2.1 toont een overzicht van de hierbij gebruikte indicatoren. Deze indicatoren bevatten voornamelijk “grote” uitkomstindicatoren (vb.
het aantal kinderen in jobloze huishoudens, of armoedepercentages volgens verschillende definities), uitkomstindicatoren gedesaggregeerd naar een nauwe doelgroep (vb. het aantal tienerouders dat geen opleiding volgt) en (in beperktere mate) concrete throughput indicatoren (vb. het aantal gezinnen in tijdelijke huisvesting).
Veel van de voorgestelde projecten werden bovendien geïntroduceerd en geëvalueerd door middel van pilootprojecten. Binnen het domein kinderarmoede werd bijvoorbeeld het pilootprogramma ‘Early Excellence Centres’ opgestart dat als doel kende ‘good practices’ te beschrijven en te stimuleren die voorschools onderwijs, zorg en gezinsondersteuning integreren. In het noordwesten van Engeland werd een dergelijk centrum, dat een kleuterschool en een familiecentrum integreerde, opgericht. Het nieuwe centrum zorgde voor een samengaan van het aanbod van volwassenonderwijs en de opvang voor kinderen. Een tweede voorbeeld is het ‘Gladiator Challenge Pilot project’ dat als doel had de aanwezigheid en stiptheid van kinderen op school te verbeteren. Op basis van evaluaties van deze en andere proefprojecten werd een bepaalde aanpak getest, bijgestuurd, verworpen of uitgebreid (Secretary of State for social security, 1999).
Tegen 2005 maakte het Verenigd Koninkrijk sterke vooruitgang op de vooropgestelde indicatoren, zij het dat de aanvankelijke doelstelling van een vermindering met 25% niet gehaald werd (relatieve armoede onder kinderen daalde met 17%, de reductie in absolute armoede was groter). Ook werd vooruitgang opgetekend op de onderwijs gerelateerde doelstellingen. Slechts vier indicatoren bewogen in de
1 Monitoring werd later hernomen door de Social mobility commission (zie verder).
55 verkeerde richting, met name de onderwijskloof voor geplaatste kinderen, klassenverschillen in kindersterfte, obesitas bij 2-10 jarigen en het aantal gezinnen in tijdelijke huisvesting.
Dit was opzienbarend, aangezien in de rest van Europa negatieve tendensen opgemeten werden. In Hills, Sefton, en Stewart (2009) wordt onder andere een ex-post simulatie toegepast om na te gaan hoe effectief de beleidsmaatregelen in navolging van de armoede strategie waren. Terwijl de kinderarmoede in realiteit daalde, laten de ex-post simulaties zien dat kinderarmoede bij ongewijzigd beleid zou gestegen zijn met 6 tot 9 percentpunten. Deze winst werd voornamelijk behaald in de eerste jaren na het formuleren van de strategie. Daarna verloor het beleid, volgens de auteurs, aan momentum, met lagere investeringen tot gevolg.
In 2010 blies de regering de kinderarmoede strategie nieuw leven in, met de “Child Poverty Bill”. Deze wet legde een aantal nieuwe doelstellingen wettelijk vast (HM Treasury, 2010). Het aandeel kinderen dat leeft in een gezin met een inkomen lager dan 60% van de mediaan moet dalen onder de 10%; het aandeel kinderen dat zowel met materiële deprivatie als met inkomensarmoede geconfronteerd wordt moet dalen tot onder de 5%; het aandeel kinderen dat in absolute armoede leeft moet dalen onder de 5%. Ook het aandeel kinderen dat langere tijd geconfronteerd wordt met relatieve inkomensarmoede moet dalen, maar het precieze target werd niet in de wet opgenomen. Daarnaast verplicht de wet de regering ook om een kinderarmoede strategie te formuleren, en om de vooruitgang jaarlijks op te volgen (Kennedy, 2014).
In die zin moet het rapport “Mapping the road to 2020” gelezen worden: hier stelt een samenwerking van drie overheidsdepartementen (HM Treasury, Department Work and Pensions and Department for children, school and families, 2010) een strategie voorop om de doelstellingen te halen. Hiervoor maakt ze een grondige evaluatie van de voorbije 10 jaar, en licht toe waar verdere uitdagingen liggen. Het rapport bevat onder andere ex ante simulaties die nagaan wat de impact zou zijn van een stijging in tewerkstelling van kwetsbare groepen (zoals alleenstaande ouders of inactieve koppels) op kinderarmoede. Andere simulaties gaan na wat de impact zou zijn van een daling van non-take-up, een daling in het aantal kinderen van tienerouders, of van een stijging van bepaalde uitkeringen (HM Treasury, 2010). Aangezien beleidsmakers vooropstelden dat de voorgestelde strategie moest focussen op het aanpakken van de onderliggende oorzaken van armoede, en het doorbreken van generatiearmoede, ligt de nadruk van de aanbevolen strategie op de promotie van tewerkstelling en gezinsbegeleiding. Het rapport voorziet ook het bijstellen van de geformuleerde strategie om de 3 jaar, zodanig dat telkens beroep kan worden gedaan op de meest recente inzichten en studies. Vandaag staat the Social Mobility Commission (vroeger de Child Poverty Commission) in voor de monitoring van evoluties in kinderarmoede. Vanaf 2013 vatten ‘the State of the Nation’ rapporten de trends qua sociale mobiliteit met het oog op reductie van kinderarmoede samen (Social Mobility Commission, 2019).
Tabel 2.1 Indicatoren opgenomen in de Opportunity for all rapporten
Indicatoren Definiëring
Kinderen in jobloze huishoudens Percentage kinderen (<16j) in een huishouden op actieve leeftijd waar geen volwassenen werken.2
2 Een huishouden op actieve leeftijd is een huishouden met minstens 1 persoon op arbeidsleeftijd (vrouw tussen 16-59, man tussen 16-64). Werklozen zijn mensen die ofwel werkloos zijn bij de Internationale Arbeidsorganisatie ofwel economisch inactief zijn (dat wil zeggen, geen werk hebben).
56
Een laag inkomen is gedefinieerd als een inkomen onder 50%, 60% of 70%
van het mediaan inkomen (voor en na huisvestingskosten) (OECD equivalentieschaal).
• Relatief: mediaan inkomen verschuift elk jaar
• Absoluut: mediaan inkomen gefixeerd op niveau van 1996/97 in reële termen
• Persistent: laag inkomen in drie van de vier voorbije jaren (60% en 70%)
Tienerzwangerschappen
• Tienerzwangerschappen
• Tienerouders niet in onderwijs, opleiding of training
Tienerzwangerschappen: aantal zwangerschappen (resulterend in een of meerdere geboortes of legale abortussen) bij vrouwen onder de 18, per 1000 vrouwen tussen 15 en 17 jaar.
De cijfers over tienermoeders die geen onderwijs, werk of opleiding volgen, hebben betrekking op de leeftijdsgroep van 16 tot 19 jaar.
Stijging van het aandeel kinderen met een goed niveau van ontwikkeling in
achtergestelde gebieden
(onvoldoende data beschikbaar voor opvolging)
De ‘Sure Start Spending Review 2004 Public Service Agreement (PSA1)' indicator definieert 'goede ontwikkeling' als het percentage kinderen dat een score van ten minste 6 haalt in de beoordelingsschalen die betrekking hebben op communicatie, taal en geletterdheid en de persoonlijke, sociale en emotionele ontwikkelingsgebieden van het leerproces.
Academische verworvenheden
• Percentage 16-jarigen (op het einde van het academie jaar) met minstens vijf GCS3s in graad A*- C of equivalent in scholen in Intermediate GNVQ (maar alleen in combinatie met andere Intermediate GNVQ's of GCSE's op A*-C), twee of meer AS-niveaus, een NVQ Niveau 2 of hoger of een volledige VRQ op Niveau 2 of hoger
Aanwezigheden op school Toegestane en ongeoorloofde afwezigheden worden gemeten in termen van het percentage gemiste halve dagen.
Verbeteringen in de uitkomsten voor geplaatste kinderen
• onderwijskloof
• niet in onderwijs, opleiding of tewerkstelling
• Het verschil tussen het aandeel van kinderen in de zorg die vijf GCSE's/GNVQ's haalt in de rangen A*-C en het aandeel van alle
57
Indicatoren Definiëring
• stabiliteit • Kinderen (<16j) die ten minste tweeënhalf jaar onafgebroken zijn opgevangen en, van hen, het aantal en het percentage dat tussen 31 maart 2002 en 31 maart 2005 in dezelfde plaatsing is geplaatst of voor adoptie is geplaatst.
Aantal 16-18 jarigen die onderwijs volgen Percentage 16-18 jarigen in opleiding, gedefinieerd als zijnde in onderwijs of opleiding.
Kindersterfte Kindersterfte (sterfte op de leeftijd onder 1 jaar) per 1.000 levendgeborenen, Engeland en Wales per sociale groep.
Onopzettelijk toegebrachte verwondingen
Aantal ziekenhuisopnames (per 1000) voor kinderen jonger dan 16 jaar met onbedoeld letsel dat zo ernstig is dat een ziekenhuisverblijf van meer dan drie dagen nodig is ('ernstig letsel').
Aantal rokers
• onder zwangere vrouwen
• onder kinderen van 11 – 15
• Aandeel van de vrouwen die gedurende de hele zwangerschap, in het jaar voor de bevruchting of ten tijde van de geboorte zijn blijven roken.
• Percentage kinderen van 11-15 jaar in Engeland dat minstens 1 sigaret per week rookt.
Obesitas bij kinderen van 2 - 10 Kinderen van 2 tot 10 jaar worden geclassificeerd als zwaarlijvig als hun score voor de lichaamsmassa-index boven het 95e percentiel van de Britse referentiecurven ligt (verwezen naar de nationale classificatie voor de lichaamsmassa-index).
Herinschrijving bij het kinderbeschermingsregister
Het percentage kinderen (<18j) dat in de loop van het jaar is ingeschreven in het Kinderbeschermingsregister en dat eerder is ingeschreven.
Ontoereikende huisvesting Het percentage kinderen ten laste (van 0-15 of 16-18 jaar in het voltijds onderwijs) dat in een huis woont dat niet voldoet aan de gestelde fatsoensnormen. De definitie van een fatsoenlijke woning is een woning die aan alle onderstaande criteria voldoet:
- het ligt boven de huidige wettelijke minimumnorm voor huisvesting;
- het is in een redelijke staat van onderhoud;
- het heeft redelijk moderne voorzieningen en diensten;
- het biedt een redelijke mate van thermisch comfort.
Aantal gezinnen in tijdelijke huisvesting Het aantal gezinnen met kinderen ten laste die door de lokale autoriteiten worden beschouwd als onopzettelijk daklozen en die bij voorrang behoefte hebben aan een tijdelijk onderkomen dat door een lokale overheid is geregeld in het kader van de wetgeving inzake dakloosheid.
58 Bron: Department for work and pensions (2006)