5.3.1 De relevante productmarkt
108. Het college definieert toegang tot een mobiel netwerk, in lijn met de definitie van de Commissie, als de aansluiting op het netwerk van een mobiele operator om daarmee de mogelijkheid te hebben om via deze operator mobiel te kunnen communiceren.59 Gespreksopbouw is de dienst die geleverd wordt aan de abonnee wanneer deze daadwerkelijk een gesprek initieert.
109. De diensten die worden aangeboden op retail-niveau zijn toegang tot een mobiel netwerk (dat wil zeggen de mogelijkheid te kunnen bellen en gebeld te kunnen worden) en gespreksopbouw (dat wil zeggen het gebruik kunnen maken van dat netwerk voor mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten). Mobiele datadiensten zijn onder meer SMS (Short Messaging Service), MMS (Multimedia Messaging Services) en mobiel internet, bijvoorbeeld via WAP (Wireless Application Protocol).
110. De diensten die worden aangeboden op wholesale-niveau zijn netwerktoegang en
gespreksopbouw. Deze diensten worden verhandeld op wholesale-niveau en zijn noodzakelijk voor het aanbieden van mobiele diensten op retail-niveau.
111. Partijen die toegang en gespreksopbouw aanbieden op wholesale-niveau moeten op grond van hoofdstuk 3 van de Tw beschikken over een vergunning voor het gebruik van de daartoe bestemde frequentieruimte en uiteraard in het bezit zijn van een netwerk voor het gebruik van deze
frequentieruimte. Partijen die hieraan voldoen worden Mobiele Netwerk Operators (MNO’s) genoemd.
58 Aanbeveling, p. 36.
59 Vanzelfsprekend omvat dit ook de mogelijkheid gebeld te worden. De Aanbeveling formuleert het aldus: iedere eindgebruiker koopt toegang tot een mobiel netwerk met het oogmerk gesprekken te initiëren, te ontvangen of beide.
112. Partijen die toegang en gespreksopbouw afnemen op wholesale-niveau zijn de partijen die mobiele diensten aanbieden op de gerelateerde retailmarkt. Dit kan de ‘eigen’ service provider (SP) zijn van een verticaal geïntegreerde MNO, een Mobiele Virtuele Netwerk Operator (MVNO) of een onafhankelijke SP. Een MVNO is niet in het bezit is van een volledig mobiel netwerk. Hij maakt gebruik van het netwerk van een MNO en heeft daarnaast zelf de beschikking over een of meerdere eigen switches en andere netwerkonderdelen, zodat hij in staat is het eigen verkeer (deels) te routeren. Hierin onderscheidt hij zich van SP’s die belminuten bij een MNO inkopen om door te verkopen aan eindgebruikers.
113. Onafhankelijke SP’s en MVNO’s nemen toegang en gespreksopbouw af op wholesale-niveau om vervolgens op retail-niveau toegang te kunnen aanbieden tot mobiele netwerken aan
eindgebruikers. Op retailniveau concurreren de onafhankelijke SP’s en MVNO’s onderling, alsmede met de verticaal geïntegreerde MNO’s. Deze ‘eigen’ SP’s zijn – op wholesale-niveau – de afnemers van hun ‘eigen’ MNO. Deze onderlinge interactie is schematisch weergegeven in Figuur 1.
MNO
‘Eigen’ SP MVNO Eindgebruiker Wholesale Onafhankelijke SP RetailMNO
‘Eigen’ SP MVNO Eindgebruiker Wholesale Onafhankelijke SP RetailMNO
‘Eigen’ SP MVNO Eindgebruiker Wholesale Onafhankelijke SP RetailFiguur 1. Interactie op wholesale en retail-niveau
Retail
114. Bij de analyse van de relevante markt vormt de retailmarkt het uitgangspunt. De
wholesalemarkten leveren de inputs die noodzakelijk zijn om actief te zijn op de retailmarkt en vormen derhalve een afgeleide markt van de retailmarkt. Voor het bepalen van de relevante productmarkt heeft het college aan de hand van vraag- en aanbodsubstitutie beoordeeld in hoeverre de volgende diensten substitueerbaar zijn:
• toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek; • vaste en mobiele telefoniediensten;
• spraakdiensten en datadiensten; • post-pay diensten en pre-pay diensten;
• diensten voor zakelijke, respectievelijk particuliere eindgebruikers.
Toegang en het opbouwen van een gesprek/verbinding
115. Vanuit het perspectief van de eindgebruiker is de relevante dienst de mogelijkheid om mobiele gesprekken te initiëren en te ontvangen. De door de aanbieders geleverde dienst bestaat uit de
Bepaling van de relevante markt
aanmelding en registratie bij het netwerk en het leveren van een SIM kaart voor de mobiele telefoon(s).60 Deze SIM kaart zorgt er (onder meer) voor dat de gesprekken worden gevoerd via de operator waarbij men is aangemeld.
116. Toegang tot een netwerk en het opbouwen van een gesprek zijn geen vraagsubstituten; het zijn complementaire diensten die gebundeld worden afgenomen. De concurrentieomstandigheden voor toegang en gespreksopbouw zijn gelijk, deze diensten worden gebundeld aangeboden en gebruikt. Om die reden is het college van oordeel dat toegang en gespreksopbouw tot dezelfde relevante markt gerekend kunnen worden.
Vaste en mobiele telefonie
117. Het college stelt vast dat vaste telefoondiensten vanuit het oogpunt van vraagsubstitutie geen alternatief vormen voor mobiele telefoondiensten. Een belangrijk onderscheidend productkenmerk van een oproep met een mobiel toestel ten opzichte van een oproep met een vast toestel is dat een mobiele oproep plaatsonafhankelijk kan worden gepleegd. Om deze reden is het bellen met een vast toestel geen volwaardig substituut voor het bellen met een mobiel toestel. Uit de antwoorden op de vragen van het college blijkt dat marktpartijen deze conclusie delen.
118. Een analyse van aanbodsubstitutie kan evenmin tot de conclusie leiden dat vaste telefonie tot de relevante markt gerekend kan worden. Aanbieders van vaste telefonie zijn in staat toe te treden als serviceprovider of als MVNO, op de markt voor mobiele telefonie. De toetreding van Tele2 (in 2001), Versatel (in 2004) en Scarlet (in 2004) maakt dat duidelijk. Nieuwe aanbieders op de
eindgebruikersmarkt moeten, vanwege de beperkte frequentieruimte, daarbij wel gebruik maken van (een deel van) de infrastructuur van een MNO. Dergelijke toetreding gaat gepaard met significante investeringen en kan niet op korte termijn gerealiseerd worden. Deze (potentiële) toetreding is derhalve onvoldoende reden om van aanbodsubstitutie te spreken. Ook de Commissie heeft eerder geconcludeerd dat vaste telefonie en mobiele telefonie niet gerekend kunnen worden tot dezelfde relevante markt.61
Spraakdiensten en datadiensten
119. Mobiele (data)diensten zoals mobiel internet, SMS, WAP, MMS etc. kunnen niet als reële substituten worden aangemerkt voor het doen van spraakoproepen op mobiele netwerken. Deze diensten zijn hooguit substitueerbaar voor een kort telefoongesprek.62 De Commissie constateert met betrekking tot SMS dat deze dienst in voorkomende gevallen een substituut zou kunnen vormen voor korte telefoongesprekken, maar dat deze substitutie onvoldoende is om op basis van de
hypothetische monopolist test tot de conclusie te komen dat beide diensten deel uitmaken van dezelfde relevante markt.63
60 SIM: Subscriber Identity Module.
61 Onder andere in het besluit COMP/M.2803 – Telia/Sonera
62 Zie ook Telia/Sonera
120. Het college constateert evenwel dat er sprake is van een bundeling van het aanbod: aanbieders van mobiele spraakdiensten bieden deze vrijwel altijd aan in een bundel met de mogelijkheid ook data te versturen. Afnemers nemen de diensten in een bundel af, en de concurrentie vindt dan ook plaats op deze bundels van diensten. Het college is daarom van oordeel dat datadiensten gerekend moeten worden tot de relevante markt voor toegang en gespreksopbouw vanwege de common pricing
constraints die voor deze diensten bestaan.
121. De bundeling van het aanbod van spraak en datadiensten hangt nauw samen met de vraag van consumenten. Zij verwachten van de aangeschafte dienst dat deze verder gaat dan enkel de
mogelijkheid in Nederland telefoongesprekken te kunnen voeren. Ook bijvoorbeeld de mogelijkheid om SMS berichten te versturen en te ontvangen en de mogelijkheid om in het buitenland te bellen en gebeld te worden maken deel uit van deze bundel.
122. Op grond van deze overwegingen komt het college tot de conclusie dat datadiensten zoals die momenteel worden aangeboden (zoals SMS) en spraak gerekend moeten worden tot een bundel en derhalve deel uitmaken van dezelfde relevante productmarkt. Uit de antwoorden op de vragen van het college blijkt dat marktpartijen deze conclusie delen.
Post-pay en pre-pay
123. Naar het oordeel van het college is er sprake van vraagsubstitutie tussen post-pay en pre-pay diensten. Gezien de relatief lage overstapdrempels (zoals contractduur) en de grote overeenkomsten in productkenmerken is het aannemelijk dat een significant deel van de eindgebruikers zal
overstappen op pre-pay in geval van een significante prijsstijging van post-pay. Ook het omgekeerde is naar verwachting het geval.
124. Daarnaast lijkt er sprake te zijn van volledige aanbodsubstitutie tussen post-pay en pre-pay; elke aanbieder wordt in staat geacht beide diensten aan te bieden. Het college concludeert derhalve dat post-pay en pre-pay diensten onderdeel uitmaken van dezelfde relevante markt.
Diensten voor zakelijke, respectievelijk particuliere eindgebruikers
125. Op de retailmarkt kunnen zakelijke en particuliere afnemers onderscheiden worden.
Marktpartijen geven aan dat de specifieke wensen van zakelijke en particuliere eindgebruikers over het algemeen enigszins verschillen en dat ook de verkooporganisaties van aanbieders van mobiele telefonie anders ingericht zijn, afhankelijk van de vraag of ze zich op particuliere of zakelijke eindgebruikers richten. Toch is het college van oordeel dat op grond van zowel vraag- als aanbodsubstitutie beide segmenten tot dezelfde relevante markt gerekend moeten worden.
126. Zakelijke afnemers zullen overstappen op een particulier abonnement wanneer dat voordeliger is. Voor particuliere klanten is het lastiger om over te stappen naar een zakelijk abonnement, omdat
Bepaling van de relevante markt
natuurlijke personen die een zakelijk abonnement willen afsluiten in de regel ingeschreven dienen te zijn bij de Kamer van Koophandel.64
127. Naast deze partiële vraagsubstitutie constateert het college dat er ook sprake is van
aanbodsubstitutie. Bij een kleine maar significante prijsverhoging in het zakelijke marktsegment zullen ook aanbieders die voorheen uitsluitend het particuliere segment bedienden zich op de zakelijke afnemers richten. Het is immers tegen relatief geringe kosten (voornamelijk marketingkosten) en binnen redelijke termijn mogelijk een aanbod voor de zakelijke markt te doen. Zowel diensten voor zakelijke als voor particuliere afnemers moeten tot dezelfde relevante productmarkt gerekend worden. Uit de antwoorden op de vragen van het college blijkt dat marktpartijen deze conclusie delen.
Toegang en gespreksopbouw over 2G en 3G netwerken
128. Vooralsnog is onduidelijk welke diensten van de derde generatie mobiele telefonie (3G of UMTS) gerekend moeten worden tot de relevante markt. Deze diensten zijn immers nog maar een korte tijd en in beperkte mate op de markt. Veel zal afhangen van (het succes van) de diensten die voor deze technologie ontwikkeld en op de markt gebracht gaan worden. Op dit moment zijn reeds twee MNO’s van start gegaan met het bieden van diensten over 3G netwerken. Het gaat hierbij vooral om zakelijke toepassingen. De komende jaren zal het aanbod zich naar verwachting uitbreiden. 129. Gegeven de vooralsnog beperkte beschikbaarheid en de onzekerheid ten aanzien van de verdere uitrol en het gebruik van 3G netwerken in Nederland en ten aanzien van de commerciële ontwikkelingen van diensten, stelt het college vast dat het op dit moment te vroeg is om verdere conclusies te trekken ten aanzien van toegang en gespreksopbouw over 3G netwerken. Daarbij merkt het college op dat de omzet die momenteel en naar verwachting in de nabije toekomst op deze diensten wordt gerealiseerd van een dusdanig beperkte omvang is65 dat het antwoord op de vraag of toegang tot en opbouw op 3G netwerken tot de relevante markt gerekend moet worden geen invloed heeft op de uitkomsten van de onderhavige analyse. Het college zal de ontwikkelingen op dit gebied nauwlettend volgen en nader onderzoek doen naar de relevante markt en eventuele
mededingingsproblemen indien daar aanleiding voor is.
Conclusie ten aanzien van de relevante retailmarkt
130. Het college concludeert dat de relevante eindgebruikersmarkt bestaat uit de markt voor toegang en gespreksopbouw op mobiele openbare telefoonnetwerken op eindgebruikersniveau. Op deze markt bieden aanbieders netwerktoegang en gespreksopbouw aan op een mobiel netwerk, door middel van een mobiel telefoontoestel met een SIM-kaart. De markt omvat het leveren van zowel spraak- als datadiensten, zowel pre-pay als post-pay en voor zowel zakelijke als particulier afnemers.
64 Zie bijvoorbeeld KPN Mobile (2002), Algemene Voorwaarden voor Mobiele Telecommunicatiediensten, Artikel 3, vierde lid.
Wholesale
131. De wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw op mobiele openbare telefoonnetwerken omvat de bouwstenen die noodzakelijk zijn om als aanbieder actief te zijn op de markt voor mobiele telefonie. Deze markt is daarmee een afgeleide markt van de hierboven afgebakende retailmarkt. 132. In een situatie waarin mobiele telefonie enkel wordt aangeboden door verticaal geïntegreerde MNO’s omvat deze wholesalemarkt uitsluitend de interne leveringen binnen deze verticaal
geïntegreerde ondernemingen. In Nederland zijn echter ook partijen actief die niet de beschikking hebben over een eigen mobiel netwerk. Deze partijen, onafhankelijke serviceproviders en MVNO’s, zijn afhankelijk van de wholesalediensten van MNO’s.
133. Zoals eerder aangegeven zijn toegang en gespreksopbouw complementaire diensten. Beide diensten worden op wholesale-niveau (uitsluitend) gebundeld verhandeld; er zijn geen indicaties dat dit op korte termijn zal veranderen. Het college stelt vast dat toegang en gespreksopbouw om die reden tot dezelfde productmarkt behoren.
134. Nieuwe toetreding als aanbieder op wholesaleniveau is op korte termijn niet mogelijk als gevolg van schaarste van de frequentieruimte. Een vergunning voor het gebruik van de frequentieruimte is wettelijk verplicht en alle vergunningen voor het voor deze markt relevante spectrum zijn reeds vergeven. Alle UMTS vergunningen, die in 2000 zijn geveild, zijn in handen gekomen van aanbieders die ook reeds een GSM vergunning hadden. Van aanbodsubstitutie op de (wholesale) markt voor toegang en gespreksopbouw is derhalve, in ieder geval gedurende de looptijd van de vergunningen, geen sprake.
135. Afnemers van toegang en gespreksopbouw beschikken niet over een alternatief voor het inkopen van toegang en gespreksopbouw voor mobiele diensten. Zonder deze wholesaledienst zouden zij immers geen dienst aan kunnen bieden op de retailmarkt. Op basis hiervan concludeert het college dat er geen vraagsubstituten bestaan voor toegang en gespreksopbouw. Deze wholesale afhankelijkheid geldt voor alle diensten die op retail-niveau aangeboden worden, te weten spraak en datadiensten, pre-pay en post-pay en zakelijk en particulier verkeer.
Conclusie relevante productmarkt
136. Het college concludeert dat de relevante groothandelsmarkt bestaat uit de markt voor toegang en gespreksopbouw op mobiele openbare telefoonnetwerken op groothandelsniveau. Op deze markt bieden MNO’s toegang en gespreksopbouw aan op hun netwerk. De markt omvat (1) toegang en gespreksopbouw ten behoeve van spraak en datadiensten, (2) toegang en gespreksopbouw ten behoeve van pre-pay en post-pay diensten en (3) toegang en gespreksopbouw ten behoeve van zakelijk en particulier verkeer.
5.3.2 De relevante geografische markt
137. Het college constateert dat er sprake is van een nationale markt voor toegang en
Bepaling van de relevante markt
plaats op basis van de voorwaarden behorende bij de door de overheid verleende landelijk geldende vergunningen voor gebruik van de frequentieruimte. Op eindgebruikersniveau bieden de aanbieders hun diensten landelijk aan en zijn er geen lokale of regionale verschillen in voorwaarden en
tariefstructuur.
138. Wat betreft vraagsubstitutie is het voor vragers in theorie weliswaar mogelijk over te stappen op aanbieders van toegang en gespreksopbouw buiten Nederland, maar in de praktijk is dit dermate inefficiënt (onder meer als gevolg van de hoge kosten die dit met zich meebrengt) dat niet gesproken kan worden van een volwaardig substituut. Het college concludeert derhalve dat vraagsubstitutie geen reden is om een ruimere markt af te bakenen dan de nationale markt.
139. Van aanbodsubstitutie door mogelijke nieuwe binnen- of buitenlandse toetreders met een eigen netwerk is als gevolg van het vergunningsysteem geen sprake. Houders met een niet-Nederlandse vergunning kunnen deze vergunning niet gebruiken om in Nederland zelfstandig diensten aan te bieden omdat hiervoor een specifieke vergunning voor de Nederlandse frequentieruimte nodig is. Het is voor toetredende partijen alleen mogelijk zich als MVNO of SP op de Nederlandse markt te
begeven. Aanbodsubstitutie geeft aldus geen aanleiding om een ruimere markt af te bakenen dan de nationale markt.
Conclusie relevante geografische markt
140. De relevante geografische markt voor toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken omvat geheel Nederland. Uit de antwoorden op de vragen van het college blijkt dat marktpartijen deze conclusie delen.