investeringsproblematiek bij netbeheerders het grootste aandachtspunt vormt. Bij regionale netbeheerders heeft eerder investeren dan de rest tot gevolg dat de desbetreffende netbeheerder gedurende een bepaalde periode zijn kosten niet volledig vergoed krijgt. Landelijke netbeheerders krijgen pas zekerheid over de terugverdienmogelijkheden van hun grootschalige investeringen nadat deze investeringen zijn gerealiseerd.
Ook is geconcludeerd dat de omvang van de benodigde investeringen, onder meer als gevolg van de energietransitie, de komende jaren verder zal toenemen. Tegen deze achtergrond is de afgelopen tijd een publieke discussie ontstaan of de huidige
reguleringssystematiek wel in staat is de netbeheerders te prikkelen om de wenselijke infrastructuurinvesteringen tijdig en in voldoende mate tot stand te brengen. De
Energiekamer lijkt dit een zinvolle discussie. Daarbij moet men echter wel alert zijn dat de voordelen van de bestaande systematiek niet teniet wordt gedaan.
Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de hoofdvarianten: ex-post en ex-ante regulering. Onder ex-post regulering verstaat de Energiekamer in dit verband dat pas achteraf, dat wil zeggen nádat een investering is gerealiseerd, beoordeeld wordt of sprake is van een noodzakelijke en doelmatige investering. Ex-ante regulering houdt hier in dat voordat een netbeheerder tot een investering overgaat, beoordeeld wordt of sprake is van een noodzakelijke en doelmatige investering.
Ex-post regulering als uitgangspunt
In de wetgeving is indertijd expliciet gekozen voor ex-post regulering om een aantal redenen. Ten eerste zou, doordat sturing op resultaten plaatsvindt, sprake zijn van een vorm van "light handed regulation". Daardoor kon de administratieve last voor de netbeheerder worden beperkt en de omvang van de toezichthouder minimaal blijven. Daarnaast biedt ex-post regulering in theorie de sterkste prikkels om doelmatig netbeheer te stimuleren. Om het (theoretische) risico op verminderde aandacht voor kwaliteit weg te nemen (gevolg van de sterke nadruk op kostenefficiëntie), is in aanvulling op de ex-post doelmatigheidsregulering (via de x-factor) kwaliteitsregulering (q-factor) en –toezicht (Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten) ingevoerd
Huidige reguleringssystematiek voor investeringen
Wat betreft investeringen is het uitgangspunt in de huidige ex-post reguleringsfilosofie dat (zowel landelijke als regionale) netbeheerders beslissen waar, wanneer en voor hoeveel wordt geïnvesteerd. Deze verantwoordelijkheid is expliciet bij de netbeheerders
neergelegd. De huidige reguleringssystematiek ten aanzien van investeringen zit als volgt in elkaar. Netbeheerders ontvangen een vergoeding voor vervangingsinvesteringen ter hoogte van de afschrijvingen. Voor uitbreidingsinvesteringen geldt dat deze onderdeel uitmaken van de activawaarde van de eerstvolgende reguleringsperiode. Ten slotte kan er sprake zijn van zogenaamde aanmerkelijke investeringen. Dat zijn unieke, omvangrijke
36
investeringen ter uitbreiding van het net. Indien dergelijke investeringen gedurende een reguleringsperiode worden gerealiseerd, vindt vergoeding plaats via de tariefbesluiten van de resterende jaren van die reguleringsperiode. Bij het startjaar van de eerstvolgende reguleringsperiode vindt bijtelling bij de activawaarde plaats. Nadrukkelijk is gezegd dat de Energiekamer ingevolge de energiewetten de bevoegdheid heeft om aanmerkelijke investeringen pas te beoordelen nádat deze investeringen zijn gerealiseerd.
In het algemeen stuurt de Energiekamer op de uitkomsten door achteraf (dat wil zeggen: nadat investeringen zijn gedaan) de prestaties van de netbeheerders te "benchmarken" en op basis daarvan een korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vast te stellen. Doordat hun prestaties pas achteraf worden vergeleken, bestaat een intrinsieke onzekerheid bij de netbeheerders over de toekomstige tariefinkomsten. Immers, de Energiekamer zou tot de conclusie kunnen komen dat een investering niet doelmatig is uitgevoerd, met als gevolg dat de netbeheerder slechts een deel van de gemaakte kosten vergoed krijgt. Deze intrinsieke onzekerheid is echter cruciaal om netbeheerders te prikkelen om doelmatig te investeren en alleen te investeren indien daar werkelijk vraag naar transportcapaciteit tegenover staat. Om netbeheerders te vergoeden voor de onzekerheid die zij als gevolg van deze systematiek lopen, krijgen zij een hogere
kapitaalkostenvergoeding dan zij zouden krijgen voor risicovrije investeringen. Tegenover de onzekerheden staat dus een passende vergoeding.
Ervaringen met de huidige reguleringssystematiek voor investeringen
In het kader van een betaalbare, betrouwbare en schone energievoorziening zullen de komende jaren omvangrijke investeringen in de netten moeten worden gedaan. De vraag is of, gezien de onzekerheid waarmee de ex-post reguleringfilosofie gepaard gaat,
netbeheerders wel voldoende geprikkeld zijn om adequaat in te spelen op deze toename in investeringsbehoeften.
Allereerst merkt de Energiekamer op dat de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet de
bevoegdheid van de Energiekamer bevat om tarieven vast te stellen. Uit deze bevoegdheid leidt de Energiekamer af dat zij bevoegd is om de voorstellen voor aanmerkelijke
investeringen (zoals bijvoorbeeld bedoeld in artikel 41b, lid 2 van de Elektriciteitswet 1998) te beoordelen. Het expliciteren van deze bevoegdheid in een nieuw wettelijk kader zou tot een stevige verankering van de rol van de Energiekamer leiden.
Op basis van de feiten en bevindingen uit de literatuur constateert de Energiekamer een aantal zaken, die ook in voorgaande hoofdstukken aan de orde is geweest. Introductie van doelmatigheidsregulering draagt daadwerkelijk bij aan het bevorderen van de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Regulering van doelmatigheid alleen draagt het risico met zich mee dat netbeheerders op (investeringen ten behoeve van de) kwaliteit
beknibbelen. Aanvullend kwaliteitsbeleid werkt effectief. In Nederland is sprake van
aanvullende kwaliteitsbeleid, maar op dit moment is nog onduidelijk of dit beleid effectief is. Ook is geconstateerd dat maatstafconcurrentie een risico van onderdekking van kosten met zich brengt voor die regionale netbeheerder die eerder dan de anderen investeert. Zoals
37
eerder opgemerkt, zal er – mits de andere netbeheerders ook gaan investeren – na een periode van onderdekking ook een periode van overdekking volgen. Voor landelijke netbeheerders geldt dat zij onzekerheid percipiëren rondom de terugverdienmogelijkheden van hun investeringen, hoewel zij een adequate kapitaalkostenvergoeding ontvangen. De Energiekamer heeft deze onzekerheden van de landelijke netbeheerders ervaren toen zij afzonderlijk van elkaar verzochten om een informele zienswijze voor aanvang van grootschalige investeringen.
Er lijkt een discrepantie te zitten tussen het perspectief van een afzonderlijke netbeheerder en het maatschappelijke perspectief op investeringsbeslissingen. Een netbeheerder zal op bedrijfseconomische gronden beslissen of, en zo ja voor welk bedrag, hij gaat investeren. Kern hierbij is of de netbeheerder zijn investering denkt terug te kunnen verdienen. Dit kan ertoe leiden dat een bepaalde investering voor een netbeheerder bedrijfseconomisch ongunstig uitpakt, en dus dat niet geïnvesteerd wordt, terwijl deze investering grote ‘externe’ maatschappelijke baten kan hebben. Deze potentiële baten betrekt de
netbeheerder niet bij zijn zelfstandige beslissing om al dan niet te investeren. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen in een situatie waar twee netten van verschillende netbeheerders aan elkaar zijn gekoppeld. Ontwikkelingen in vraag en aanbod in het verzorgingsgebied van de ene netbeheerder heeft niet alleen gevolgen voor de netverzwaringen in zijn eigen gebied, maar resulteert mogelijk ook in netverzwaringen in het verzorgingsgebied van de andere netbeheerder. Waar deze netbeheerders op dit moment een bedrijfsbeslissing nemen die optimaal is voor hun eigen bedrijf, zou in de toekomst een integrale benadering tot de maatschappelijk gezien beste oplossing moeten leiden. De Energiekamer staat daarom een ‘vermaatschappelijking’ van het beslissingsproces van grootschalige investeringen voor. De Minister van Economische Zaken deelt deze visie. De rol voor de politiek ten aanzien van uitbreidingsinvesteringen is namelijk voorzien in het wetsvoorstel ter verbetering van de elektriciteits- en gaswet, dat de Tweede Kamer binnenkort met de Minister bespreekt.
De Energiekamer hecht eraan op te merken dat het belangrijk dat netbeheerders de mogelijkheden voor betere benutting van de huidige netten afwegen tegen de investeringen ter uitbreiding van de huidige netten. Dit brengt met zich mee dat de operationele afdeling en de planningsafdeling van een netbeheerder gezamenlijk een strategie ontwikkelen om de toekomstige vraag- en aanbodstromen van elektriciteit en gas te kunnen faciliteren.
Ex-ante regulering: een alternatief?
Regulering van investeringen op basis van ex-ante beoordelingen zou de bovengenoemde problematiek rondom ex-post regulering bij landelijke netbeheerders, en daarmee het investeringsklimaat, in principe kunnen verbeteren. De roep van netbeheerders om alternatieve reguleringsvormen, waarbij meer zekerheid vooraf wordt gegeven (i.e. reguleringsmethodieken geïnspireerd op ex-ante regulering), is dan ook vanuit hun optiek bezien een begrijpelijke ontwikkeling.
Ex-ante regulering gaat er van uit dat investeringen van tevoren door de netbeheerder aan de overheid (ministerie of toezichthouder) worden voorgelegd. Het ministerie of de
38
toezichthouder beoordeelt deze kosten en investeringen op nut, noodzaak en
doelmatigheid en stelt op basis daarvan de tariefimplicaties voor de afschrijvingstermijn van de investering vast. Ex-ante regulering is in principe een bewerkelijker systeem dan ex-post regulering, doordat de beoordeling van investeringen vooraf veel expertise en tijd kost, vooral van de beoordelaar. Daar staat tegenover dat de ex-ante beoordeling de
onzekerheid voor de netbeheerder wegneemt en dit geen drempel meer hoeft te vormen voor het verrichten van de gewenste investeringen.
De Energiekamer merkt op dat een ex-ante reguleringsystematiek ook nadelen met zich meebrengt:
• Door vooraf goedkeuring te geven voor het gehele investeringsbedrag, wordt ook de (ex-post) prikkel aan netbeheerders weggenomen om zo efficiënt mogelijke investeringen te doen.
• Tevens zou (bij gelijkblijvende kapitaalskostenvergoeding) ex-ante goedkeuring resulteren in ‘te hoge’ transporttarieven. Immers, het risicoprofiel van de investering voor netbeheerders is afgenomen, maar zij zouden nog wel betaald krijgen voor het 'hogere' risico.
• Tot slot, ex-ante comfort voor netbeheerders draagt dan wel bij aan het
investeringsklimaat door onzekerheden voor netbeheerders weg te nemen, het verkleint de onzekerheid en risico in de toekomst echter niet. Door toepassing van ex-ante regulering worden enkel onzekerheden en risico’s verschoven naar de afnemers. De overheid beschikt echter doorgaans niet over betere informatie, kennis en middelen om deze risico's te beheersen, waardoor de algehele maatschappelijke welvaart afneemt.
Kortom, op dit moment is nog niet duidelijk in welke vorm ex-ante regulering een goed alternatief is voor ex-post regulering. Volgens de Energiekamer is nader onderzoek nodig.
Voorlopige bevindingen Energiekamer
Gelet op het grote belang van investeringen voor de toekomst is de Energiekamer van mening dat goed moet worden onderzocht of het huidige reguleringskader inderdaad leidt tot uitstel van noodzakelijke investeringen. Het reguleringskader voor investeringen van de landelijke netbeheerders lijkt gebaat te zijn met een vermaatschappelijking van
investeringsbeslissingen. Concreet zou dit betekenen dat de politiek een duidelijke(re) rol speelt bij de beoordeling van de noodzaak en het nut van grootschalige investeringen. Dit om ervoor te zorgen dat het maatschappelijke perspectief en het bedrijfseconomische perspectief van de netbeheerders niet uit elkaar lopen. Een integrale analyse van alle maatschappelijke kosten en baten, uitgevoerd door de politiek (of in opdracht van de politiek door het beleidsdepartement), is hierbij onontbeerlijk. De Energiekamer is van mening dat een dergelijke wijziging niet te snel moet worden ingevoerd. De voor- en nadelen van mogelijke alternatieven moeten grondig tegen elkaar worden afgewogen. Essentieel daarbij is de afweging tussen effectiviteit (zeker zijn over investeringen) en efficiëntie (niet eindigen met nieuwe “bakstenen” of te dure netten). Ook de problemen die
39
gepaard gaan met een transitie (bijvoorbeeld van ex-post naar ex-ante) moet vooraf zeer zorgvuldig worden onderzocht. Tot slot moet worden gewezen op de risico's van het stapelen van uiteenlopende prikkels en regelingen. Een dergelijke aanpak kan immers al snel resulteren in onbedoelde bijwerkingen, waardoor de effectiviteit van de regulering uiteindelijk ondermijnd wordt.
Ook de investeringskwestie bij regionale netbeheerders verdient nader onderzoek. De Energiekamer zal nader onderzoeken wat de oorzaak is van het feit dat de investeringen lager zijn dan de afschrijvingen. Indien de oorzaak in het reguleringskader gelegen is, dan lijkt een aanpassing van dit kader wenselijk.
40
7 Voorlopige bevindingen
De bedoeling van dit paper was om te inventariseren in welke mate het huidige
reguleringskader (nog) goed aansluit bij de publieke belangen betaalbaar, betrouwbaar en schoon. Hieronder volgen de voorlopige bevindingen van de Energiekamer.
Betaalbaar
Regulering van netbeheer heeft in de afgelopen tien jaar veel resultaat opgeleverd. De directe resultaten, in de vorm van (cumulatieve) besparingen voor de consument, zullen in 2010 ongeveer EUR 6 miljard bedragen. Ook zijn er indirecte resultaten geboekt, in het bijzonder op het vlak van verbeterde marktwerking. Maar op dat terrein valt ook nog veel winst te boeken. Effectievere marktwerking, gefaciliteerd door netbeheerders, kan een aanzienlijke bijdrage leveren aan het belang ‘betaalbaar’, omdat dit tot lagere marktprijzen leidt. Het is hierbij cruciaal dat de markt over (meer dan) voldoende transportcapaciteit beschikt, zowel nationaal als op de grenspunten. Extra transportcapaciteit komt alleen tot stand als er sprake is van een goed investeringsklimaat.
Betrouwbaar
Historische data wijzen uit dat de kwaliteit van de netten de afgelopen tien jaar stabiel is geweest. Gezien de tijd die het duurt voordat een investeringsbeslissing daadwerkelijk gevolgen heeft voor de kwaliteit van het net, vormt dit uiteraard geen garantie voor de toekomst. Empirische data, maar ook theoretische verhandelingen, bieden op dit moment echter weinig zicht op de toekomstige kwaliteit en betrouwbaarheid van de netten. Veel marktpartijen zijn van mening dat het huidige reguleringsysteem netbeheerders onvoldoende prikkelt om de noodzakelijke en/of gewenste investeringen te verrichten. Behalve investeringen die bijdragen aan een betere marktwerking, zou dit ook
investeringen die de kwaliteit van de netten garanderen en investeringen ter facilitering van de opwekking van schone energie. hinderen. Een beter investeringsklimaat is wenselijk, maar een radicale aanpassing van de huidige reguleringsmethodiek is voorbarig. De Energiekamer is van mening dat meer onderzoek nodig is om antwoord te kunnen geven op de vraag of de huidige reguleringsmethodiek voldoende prikkelt tot noodzakelijke investeringen. Hierbij dient ook aan de orde te komen waarom de investeringen
achterblijven bij de afschrijvingen. Voordat eventuele aanpassingen, die overigens zouden kunnen verschillen voor regionale en landelijke netbeheerders, worden doorgevoerd dienen alternatieven goed bestudeerd te worden.
Schoon
Het reguleringssysteem van de Energiekamer, zoals vastgelegd in de energiewetten, heeft zich de afgelopen tien jaar niet specifiek gericht op het belang ‘schoon’. De vraag is of, gezien de toenemende aandacht voor een ‘schone’ energievoorziening, de netten en het netbeheer hierin niet een rol zouden moeten spelen? De Energiekamer vindt dat het reguleringskader en het netbeheer hierin vooral faciliterend moeten zijn. Dat kan door
41
drempels voor duurzame energieopwekking en transport van duurzame energie weg te nemen. Aangezien de transitie naar een meer duurzame opwekking (aanzienlijke) investeringen in de netten vergt, is een goed investeringsklimaat wederom een vereiste.
Aanpak Energiekamer
Dit paper probeert tevens de vraag te beantwoorden hoe het reguleringskader kan worden verbeterd opdat de publieke belangen beter en integraal zijn gewaarborgd. Duidelijk is dat er de komende jaren grote investeringen nodig zijn om de publieke belangen ook in de toekomst te borgen. De Energiekamer constateert dat aanpassing van het reguleringskader een bijdrage lijkt te kunnen leveren aan bevordering van het investeringsklimaat:
• 'Vermaatschappelijking' van besluitvorming bij grootschalige investeringen; Maatschappelijke aspecten (waaronder betrouwbaarheid) zullen meer in de
besluitvorming voor investeringen tot uiting moeten komen, hetgeen een rol voor de politiek betekent. Dit om te garanderen dat ook de ‘externe’ maatschappelijke baten van investeringen worden meegewogen bij de bedrijfseconomische beslissing van netbeheerders om te investeren. De Minister van Economische Zaken deelt deze visie. De rol voor de politiek ten aanzien van uitbreidingsinvesteringen is voorzien in het wetsvoorstel ter verbetering van de elektriciteits- en gaswet, dat de Tweede Kamer binnenkort met de Minister bespreekt.
• Tijdigheid investeringen binnen systeem van maatstafconcurrentie; vanwege de systematiek van maatstafconcurrentie zijn netbeheerders niet geneigd om als eerste in nieuwe (noodzakelijke) infrastructuur te investeren. Hierdoor wordt namelijk hun kostenbasis verhoogd, waardoor zij gedurende een bepaalde periode minder inkomsten ontvangen dan de kosten die zij maken.
• Inpassing duurzame productie binnen het systeem van maatstafconcurrentie; binnen de huidige systematiek wordt duurzame productie (indirect) gesubsidieerd doordat zij is ten dele is vrijgesteld van de transporttarieven. Doordat netbeheerders hierdoor ook niet worden vergoed voor de gemaakte kosten, ontstaat
terughoudendheid bij het verrichten van de noodzakelijke investeringen.
Om met name de effectiviteit van het reguleringskader voor investeringen te vergroten, acht de Energiekamer vervolgonderzoek nodig. De Energiekamer wil hier aan bijdragen via:
• Publicatie van dit paper, waarin relevante feiten, bevindingen uit de literatuur en opinies van belanghebbenden aan de orde komen
• Onderzoek naar indicatoren die inzicht kunnen geven in de toekomstige kwaliteit van de netten en naar de effectiviteit van het aanvullende kwaliteitsbeleid • Feitenonderzoek naar de oorzaken van achterblijvende investeringen; zijn er
voldoende investeringsprikkels?
• Onderzoek naar de manier waarop duurzame producenten (DCO) ingepast kunnen worden in regulering
• Samen met EZ bezien hoe de aanpassing van het wettelijk kader (de ex-ante nut&noodzaak-toets) verder uitgewerkt moet worden