2
Inhoudsopgave
1 Inleiding ... 3
2 Publieke belangen en netbeheer ... 5
3 Toezicht op en regulering van netbeheer... 9
4 Bijdrage toezicht aan borging publieke belangen ... 11
5 Ontwikkeling energiemarkt en netbeheer... 31
6 Regulering en investeringsklimaat voor netbeheer ... 35
3
1 Inleiding
Aanleiding
Eind jaren negentig is de huidige systematiek van de regulering voor het beheer van de elektriciteits- en gasnetten ingevoerd. Sinds de invoering ervan is uitgebreid ervaring opgedaan met de huidige reguleringsystematiek. Sindsdien hebben de energiemarkten zich echter verder ontwikkeld. Recent zijn daarom door belanghebbenden discussies over de toekomst van de reguleringssystematiek gestart.
• De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid gaf onlangs een rapport uit, waarin de relatie tussen beleid en investeringsklimaat rond grootschalige
investeringen in infrastructuur centraal staat1.
• De Commissie Kist adviseerde in opdracht van de Minister van Economische Zaken over de governance van de energiebedrijven naar aanleiding van onder meer de Wet op het Onafhankelijk Netbeheer, vooral in het kader van het publiek aandeelhouderschap2.
• Het Ministerie van Economische Zaken publiceerde onlangs in het Energierapport de visie van de minister op de verdere ontwikkeling van de energiesector3. Daarin staat dat de rol van de reguleringsystematiek nader moet worden beschouwd. • De Algemene Rekenkamer is door de Tweede Kamer gevraagd de effectiviteit van
de door de Energiekamer gehanteerde systematiek van tariefregulering te onderzoeken.
• De Algemene Energie Raad is door het Ministerie van Economische Zaken gevraagd om een advies uit te brengen inzake de toekomstige regulering van de elektriciteits- en gasnetten.
De centrale vraag in deze discussies betreft de vraag in welke mate het huidige
reguleringskader voor het beheer van de elektriciteits- en gasnetten is toegesneden op de toekomst.
Dit paper (en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken) is onder meer bedoeld als uitgangspunt voor de aankomende evaluatie van het reguleringskader. Met dit paper wil de Energiekamer een bijdrage leveren aan de discussie omtrent de toekomst van het
reguleringskader door feiten, theorie en opinies in kaart te brengen. De belangrijkste vragen die de Energiekamer door middel van dit paper wil beantwoorden, luiden:
In welke mate sluit het huidige reguleringskader (nog) goed aan bij de publieke belangen betaalbaar, betrouwbaar en schoon?
1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Infrastructures. Time to invest, juni 2008. 2 Commissie Kist, Publiek aandeelhouderschap energiebedrijven, juni 2008.
4
Hoe kan het reguleringskader worden verbeterd zodat de publieke belangen beter en integraal kunnen worden gewaarborgd?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden wordt in dit paper het speelveld geanalyseerd waarbinnen de energiemarkt door de Energiekamer wordt gereguleerd, de wijze waarop dit speelveld zich heeft ontwikkeld en de mate waarin het huidige reguleringkader aansluit bij de huidige marktsituatie en de maatschappelijke doelstellingen. Daarbij is gebruik gemaakt van feiten en data uit de praktijk, wetenschappelijk onderzoek en opinies en visies van betrokken partijen. De Energiekamer heeft daarbij gebruik gemaakt van de volgende bronnen:
• feitenmateriaal uit de praktijk dat binnen de Energiekamer voorhanden is; • een door SEO Economisch Onderzoek in opdracht van de Energiekamer
uitgevoerd wetenschappelijk literatuuronderzoek naar de effecten van regulering van netbeheer;
5
2 Publieke belangen en netbeheer
Voordat over de effectiviteit van het reguleringskader kan worden gesproken, moet duidelijk zijn wat dat kader precies beoogt. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de te borgen publieke belangen, hoe deze door de overheid worden gedefinieerd en hoe deze vervolgens door de Energiekamer worden geïnterpreteerd in het kader van (de regulering van het) netbeheer bij elektriciteit en gas.
Publieke belangen energievoorziening en netbeheer
Het voornaamste doel van het energiebeleid is om de publieke belangen (betaalbaar, betrouwbaar en schoon) in de energievoorziening te borgen (zie Figuur 1).
Figuur 1: Publieke belangen Nederlandse energievoorziening
Deze publieke belangen zijn al ruim tien jaar de pilaren onder het energiebeleid van de Nederlandse overheid en zijn in het vorig jaar verschenen Energierapport weer bevestigd. De regulering van de Energiekamer is gericht op het beheer van de elektriciteits- en gasnetten. Hierbij gaat het om het creëren van de juiste prikkelstructuur voor
netbeheerders, die ertoe leidt dat het netbeheer optimaal bijdraagt aan het borgen van deze publieke belangen.
6
Betaalbaar De overheid definieert betaalbaarheid van de energievoorziening in termen van statische economische efficiëntie (zo laag mogelijke marginale kosten), dynamische economische efficiëntie (structureel lage kosten op de lange termijn door de best mogelijke inzet van verschillende
energiebronnen), concurrentiekracht (het speelveld waarop bedrijven met elkaar concurreren, moet gelijk zijn voor alle partijen) en koopkracht (groei en stabiliteit voor alle energieconsumenten)4.
De Algemene Energieraad (AER) hanteert bij zijn evaluatie van de betaalbaarheid van de energievoorziening de volgende criteria: het absolute prijs niveau, de prijs vergeleken met die in omringende landen en de prijsvolatiliteit5.
De Energiekamer interpreteert betaalbaarheid in het kader van netbeheer als volgt:
• in geliberaliseerde delen van de markt (met name productie en levering) gaat het erom, om door middel van marktwerking, concurrerende prijzen tot stand te laten komen. In de aanloopfase van de liberalisering van deze delen van de markt heeft de toezichthouder een rol om, daar waar nodig, maatregelen te treffen die de marktwerking verbeteren totdat een goed
functionerende markt is gerealiseerd. Netbeheer heeft hier een marktfaciliterende taak; zij draagt bij aan bevordering van marktwerking door voldoende transportcapaciteit beschikbaar te stellen, marktpartijen onder gelijke condities te behandelen en andere marktstimulerende maatregelen. Deze maatregelen hebben vooral betrekking op het efficiënter laten benutten van bestaande transportcapaciteit, de uitbreiding van binnenlandse en grensoverschrijdende transportcapaciteit en het vergroten van de transparantie van marktinformatie.
• in de monopolistische delen van de markt (transport en distributie) ondervinden netbeheerders geen marktprikkels die de
betaalbaarheid garanderen. Daarom juist moet regulering prikkelen om de kostenefficiëntie (doelmatigheid) van het netbeheer te bevorderen. Dat wil zeggen dat netbeheerders doelmatige kosten om energienetten te onderhouden en aan te leggen mogen terugverdienen, en dat zij hierop een redelijk rendement mogen maken, in lijn met de door hen gelopen risico's.
4 Ministerie van Economische Zaken, Energierapport 2008, juni 2008.
7
Betrouwbaar Wat betreft de betrouwbaarheid van de energievoorziening houdt de overheid rekening met de volgende aspecten6:
• Leveringszekerheid: de mate waarin afnemers onder
voorzienbare omstandigheden feitelijk kunnen rekenen op de levering van energie. Dit betreft de kwaliteit van de netten. • Voorzieningszekerheid: de beschikbaarheid op lange termijn van
elektriciteit en gas. Brandstofdiversificatie maakt hier ook onderdeel van uit. Immers, de Nederlandse aardgasreserves nemen af en Nederland is voor de aanvoer van primaire
energiebronnen dan ook in toenemende mate afhankelijk van het buitenland.
• Crisisbestendigheid: de mate waarin nationale én internationale energiecrises voorkomen kunnen worden – én de mate waarin eventuele gevolgen beheerst kunnen worden
De Energiekamer interpreteert betrouwbaarheid in het kader van netbeheer als transportzekerheid (dat maakt onderdeel uit van de leveringszekerheid zoals hierboven geformuleerd) van de transmissie-, transport- en distributienetten. De transportinfrastructuur (gas en
elektriciteit) vormt een cruciaal onderdeel van de energievoorziening, en moet dus vrijwel altijd beschikbaar zijn. Om transportzekerheid te kunnen borgen is een kwalitatief hoogwaardig net nodig met voldoende capaciteit om aan de vraag aan energietransport te kunnen voldoen. Bovendien moeten alle marktpartijen onbelemmerde en in gelijke mate (non-discriminerend) toegang hebben tot die capaciteit.
De Energiekamer ziet geen speciale (sturende) rol voor netbeheer op het punt van de voorzieningszekerheid. Wel hebben netbeheerders een faciliterende rol, doordat zij marktpartijen onder gelijke voorwaarden toegang moeten verschaffen, dus zonder aanzien des persoons (marktpartij) of wijze van opwekking van energie.
Schoon Tot slot is de duurzaamheid van de (Nederlandse) energievoorziening van
belang. De overheid kijkt daarbij naar de volgende aspecten:
• Duurzaamheidsdoelstellingen kabinet: gezien de eindigheid van fossiele brandstofreserves zet de overheid zwaar in op een energie-efficiënte energiehuishouding en toepassing van hernieuwbare energiebronnen (o.a. wind- en waterkracht). De doelstellingen omvatten: 20% duurzame energie, 20% minder uitstoot en 20% energiebesparing in 20207.
6 Ministerie van Economische Zaken, Energierapport 2008, juni 2008.
8
• Broeikasgasemissies: met het oog op de broeikasproblematiek wil de overheid dat bij niet-hernieuwbare energiebronnen de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen in de gehele keten zo laag
mogelijk is8.
• Overige afvalstoffen: in verband met andere milieu- en
duurzaamheidsdoelstellingen stelt de overheid ook eisen aan de uitstoot van andere verontreinigende stoffen (bijvoorbeeld NOx,
SO2, fijnstof, energieafval) 9
.
• Overige milieuaspecten: er zijn ook doelstellingen ten aanzien van verlies aan biodiversiteit, aantasting van het landschap,
bodemdaling, etc10.
De Energiekamer merkt op dat het bij dit publieke belang dus steeds hoofdzakelijk gaat over de energiebron en de wijze van conversie, niet primair over het netbeheer of de bedrijfsvoering van de netten. Wél stelt schone energie eisen aan de netten en netopbouw, bijvoorbeeld omdat invoeding van de netten dikwijls op andere locaties plaatsvindt dan bij conventionele (fossiele) bronnen: van centrale naar decentrale energie-opwekking. Ook is de bedrijfstijd van duurzame productie doorgaans lager dan van conventionele centrales. In de optiek van de Energiekamer moet netbeheer dan ook de opwekking en transport van schone energie zo veel mogelijk faciliteren.
Andere doelen die dikwijls worden genoemd, zoals marktwerking en innovatie, zijn veelal uit te leggen als 'middelen' om de bovengestelde publieke belangen te borgen. Zo vormt marktwerking strikt genomen geen doel op zich, maar een middel om de doelen van betaalbaar, betrouwbaar en schoon op efficiënte wijze tot stand te brengen.
9
3 Toezicht op en regulering van netbeheer
De Energiekamer is, als onderdeel van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), belast met het toezicht op en de regulering van de energiemarkt. Specifiek is de Energiekamer belast met de uitvoering van en het toezicht op de naleving van de
Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Daartoe hanteert de Energiekamer de missie: "Het zo effectief mogelijk laten functioneren van de energiemarkten en het beschermen van consumenten".
De Energiekamer geeft hier invulling aan door de condities te creëren waaronder de markt effectief en efficiënt kan functioneren, zodat de belangen van de consument optimaal worden geborgd. In dat kader wordt onderscheid gemaakt naar enerzijds de
geliberaliseerde delen van de markt, waar sprake zou moeten zijn van daadwerkelijke marktwerking, en anderzijds de netbeheerders, die monopolist zijn en dus geen marktkrachten ervaren om doelmatiger te werken en een betere dienstverlening te verstrekken (zie Figuur 2).
Figuur 2: Rol Energiekamer
In de geliberaliseerde delen van de energiemarkt (productie en levering) heeft de Energiekamer als rol om in de aanloop van de marktliberalisering marktfaciliterend op te treden, door de juiste voorwaarden te creëren waaronder effectieve marktwerking in deze marktsectoren tot stand kan komen. Wanneer er sprake is van effectieve marktwerking zijn de belangen van de afnemers in principe geborgd door ’de tucht van de markt’. Naast een faciliterende rol (soms direct, maar veelal ook indirect via regulering van de netbeheerders) heeft de Energiekamer hier een toezichthoudende rol, om de mate waarin daadwerkelijk sprake is van effectieve marktwerking doorlopend te evalueren, zodat faciliterende maatregelen kunnen worden genomen.
10
Wat betreft de netbeheerders (transport en distributie) heeft de Energiekamer vooral een permanente rol als 'regulator'. Dit komt doordat het netbeheer een functie vervult die enerzijds essentieel is voor het daadwerkelijk functioneren van de energiemarkt en
anderzijds een monopolistische activiteit betreft, waarbij de netbeheerder geen tucht van de markt ondervindt. Bij gebrek aan 'tucht van de markt' is het daarom de rol van de 'regulator' om de netbeheerders te prikkelen efficiënter te werken en om te zorgen dat de
marktfaciliterende taken worden uitgevoerd. Vanwege hun centrale rol in de
energievoorziening heeft de regulering van netbeheerders daarom ook (indirect) effect op de andere delen van de energieketen. Beide doelstellingen kunnen daarom worden geborgd door middel van regulering van de tarieven en andere
dienstverleningsvoorwaarden van de netbeheerders.
11
4 Bijdrage
toezicht
aan
borging publieke belangen
Om een discussie over de toekomst van het reguleringskader op zo objectief mogelijke gronden te kunnen voeren, is in de volgende paragrafen voor elk van de drie publieke belangen (betaalbaar, betrouwbaar, schoon) in kaart gebracht wat de belangrijkste feitelijke resultaten zijn sinds de invoering van het huidige reguleringskader, wat de belangrijkste bevindingen uit de literatuurstudie zijn over de rol van regulering en wat de opinies van marktpartijen zijn. Voor de feiten is gebruik gemaakt van de data die binnen de
Energiekamer voor handen is. Voor de theoretische en empirische aspecten is onder meer gebruik gemaakt van het literatuuronderzoek uitgevoerd door SEO Economisch
Onderzoek11. Voor de opinies is onder meer geput uit de marktconsultatie uitgevoerd door Roland Berger Strategy Consultants. Iedere paragraaf eindigt met de voorlopige
bevindingen van de Energiekamer.
4.1 Betaalbaarheid
Zoals in het vorige hoofdstuk uiteen is gezet, heeft de regulering van netbeheerders als doel om enerzijds de doelmatigheid van de bedrijfsvoering te bevorderen en anderzijds dat netbeheerders de markt zo goed mogelijk te faciliteren, zodat marktwerking het meest effectief is. Markfacilitatie betreft onder meer zorgen voor een efficiënte benutting van de huidige transportcapaciteit en uitbreiding van deze capaciteit. Regulering en markfacilitatie komen in deze paragraaf aan de orde. Hieronder worden de feiten, bevindingen uit de literatuur, opinies en voorlopige bevindingen van de Energiekamer uiteengezet.
Feiten
De regulering door de Energiekamer heeft een significante bijdrage aan de betaalbaarheid van het netbeheer geleverd. De besparing voor eindgebruikers als gevolg van
tariefregulering bedraagt in 2010 naar verwachting zo’n EUR 6 miljard cumulatief (zie Figuur 3). Deze tariefreductie is berekend door de gereguleerde inkomsten van de
regionale netbeheerders gas en elektriciteit en die van TenneT, die zijn afgeleid uit de door de Energiekamer bepaalde x-factorbesluiten, te vergelijken met een ‘counterfactual’12. De ‘counterfactual’ is hier de situatie waarin sprake zou zijn van ongereguleerde inkomsten van netbeheerders. De Energiekamer veronderstelt dat de tarieven dan jaarlijks met de consumentenprijsindex (cpi) zouden stijgen.
11 SEO Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie reguleringskader
netwerkbedrijven elektriciteit en gas, november 2008.
12 De Energiekamer heeft de wijze van effectberekening aangepast, met als gevolg dat de uitkomsten
12 2008 2010 6,001 4,779 2009 3,710 2,801 2007 2,129 2006 1,514 2005 2004 1,000 590 280 83 TSO-E RNB-G RNB-E 2003 2002 2001
Figuur 3: Cumulatieve tariefreductie netbeheer als gevolg van regulering [m EUR] (Energiekamer)
Daarnaast heeft de Energiekamer de afgelopen jaren de nodige aandacht besteed aan marktfacilitatie, om de marktwerking in met name de groothandelsmarkt te verbeteren. Dit zou moeten leiden tot lagere marktprijzen. De Energiekamer publiceert jaarlijks de Monitor Energiemarkten, waarin de werking van de groothandelsmarkten voor gas en elektriciteit wordt getoetst. Deze monitor toont aan dat de werking van de groothandelsmarkten de afgelopen jaren aanzienlijk is verbeterd. Vooral de transactievolumes en liquiditeit op de groothandelsmarkten zijn de afgelopen jaren sterk gestegen (zie Figuur 4). Zo groeide de handel op de APX (“day ahead” markt) jaarlijks met ongeveer 8% en steeg de handel op de Endex (“futures” markt) met gemiddeld 60% per jaar. Het handelsvolume op het TTF is jaarlijks zelfs met ongeveer 100% gegroeid.
Figuur 4: Ontwikkeling transactievolumes handelsplaatsen (Energiekamer)
Ook wat betreft de ontwikkeling van de internationale marktwerking zijn positieve resultaten behaald. Zo zijn de marktprijzen voor energie in aangrenzende groothandelsmarkten de afgelopen jaren sterk geconvergeerd. In onderstaande figuur valt te zien dat de gasprijzen op de Nederlandse en Engelse markt tussen 2005 en 2007 in toenemende mate
gecorreleerd raakten (zie Figuur 5). Ontwikkeling handel op APX en Endex
13
Figuur 5: Convergentie internationale gasprijzen NBP en TTF (Energiekamer)
Maatregelen, waaronder de koppeling van de Nederlandse, Belgische en Franse spotmarkten, hebben ook sterk bijgedragen aan het verbeteren van de internationale marktwerking. Zo is de benuttingsgraad van de interconnectiecapaciteit tussen deze markten sterk verbeterd, waardoor de elektriciteitspijzen op de spotmarkten sterk zijn geconvergeerd (zie Figuur 6).
Figuur 6: Convergentie spotmarktprijzen elektriciteit als gevolg van marktkoppeling (Energiekamer)
Verwacht mag worden dat verbeterde marktwerking leidt tot convergentie en lagere prijzen, hetgeen positief zou bijdragen aan een betaalbare energievoorziening. Echter, op het vlak van effectieve (internationale) marktwerking valt nog veel te verbeteren. Dit valt onder meer op te maken uit het feit dat, bij prijsverschillen, de beschikbare interconnectiecapaciteit voor elektriciteit niet volledig gebruikt is. De benutting van de interconnectiecapaciteit op de Nederlandse-Duitse grenslijn kan en moet dus nog aanzienlijk verbeteren (zie Figuur 7).
Convergentie markprijzen NL-BE-FR
14
Figuur 7: Benuttingsgraad interconnectiecapaciteit E op de NL-DE grens (Energiekamer)
Ook de internationale marktwerking op de gasmarkt valt nog veel te verbeteren. Dit blijkt onder meer uit het feit dat de benuttingsgraad van de Duitse interconnectiepunten in geval van prijsverschillen veel beter zou kunnen zijn (zie Figuur 8).
Figuur 8: Benuttingsgraad interconnectiecapaciteit G op de NL-DE grens in 2007 (Energiekamer)
Een ander aspect dat direct betrekking heeft op de marktwerking van de
energie-voorziening is de concurrentie-intensiteit onder elektriciteitsproducenten. Als wordt gekeken naar hun winstgevendheid, dan blijkt dat deze zowel in 2006 als in 2007 hoog is geweest. Zo blijkt uit de dekkingsgraad (verhouding tussen winst en investeringskosten) dat elektriciteitsproducenten hun investeringen ruimschoots terugverdienen (zie de frequentieverdeling in Figuur 9). Bij een dekkingsgraad van 1 is de winst gelijk aan de investeringskosten van een centrale. Uit de figuur blijkt dat alle grote producenten hun investeringskosten meer dan terugverdienen: de dekkingsgraad is namelijk aanzienlijk hoger dan 1. Dit is een indicatie dat de mededinging op de productiemarkt nog aanzienlijk kan verbeteren.
TTF goedkoper
ä åTTF duurder
15
Figuur 9: Dekkingsgraad elektriciteitsproducenten (Energiekamer)
Op basis van bovenstaande feiten uit de praktijk komt de Energiekamer tot de voorlopige bevinding dat de werking van de groothandelsmarkten nog aanzienlijk verbeterd kan worden.
Bevindingen uit de literatuur
Uit de literatuurstudie zijn de volgende bevindingen met betrekking tot regulering van het netbeheer als meest relevant in het kader van de betaalbaarheid naar voren gekomen:
• In de literatuur wordt geconstateerd dat ex-post regulering sterke prikkels geeft voor een efficiënte bedrijfsvoering en daarmee de betaalbaarheid van
energietransport. Wel moet daarbij de kanttekening worden geplaatst dat, indien er geen sprake is van aanvullend kwaliteitsbeleid, sterke sturing op efficiëntie
aanleiding kan zijn voor verwaarlozing van kwaliteit. 1314
• Ondanks de significante besparingen die zijn gerealiseerd door regulering van netbeheer, bestaat bij het publiek de indruk dat transport van gas en elektriciteit duurder is geworden15. Dit komt onder meer door de gestegen (exogene) kosten en de veranderende rol van infrastructuur, waardoor omvangrijke investeringen in het net nodig zijn.
• Ook blijkt uit de literatuur dat fusies van netbeheerders negatieve gevolgen hebben voor de effectiviteit van het huidige reguleringskader dat is vastgelegd in de energiewetten16: het systeem van maatstafconcurrentie. Grotere netbeheerders hebben immers een groter aandeel in de maatstaf, waardoor ze in hoge mate hun eigen doelmatigheidskorting bepalen. Hierdoor wordt de doelmatigheidsprikkel afgezwakt.
13 Pollitt, M. (2005). The role of efficiency estimates in regulatory price reviews: Ofgem's approach to
benchmarking electricity networks, Utilities Policy 13(4): 279-288.
14 Jamasb, T., M. Pollitt, et al. (2008). Productivity and efficiency of US gas transmission companies:
A European regulatory perspective, Energy Policy 36(9): 3398-3412.
15 SEO Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie reguleringskader
netwerkbedrijven elektriciteit en gas, november 2008.
16 Pollitt, M. (2005). The role of efficiency estimates in regulatory price reviews: Ofgem's approach to
benchmarking electricity networks, Utilities Policy 13(4): 279-288.
Dekkingsgraad 2006 [# producenten]
0 1 2 3 4 0 1 2 3 4
16
• Een belangrijke constatering is dat de nationale blik van toezichthouders verhindert dat internationale effecten worden meegewogen bij het nemen van investerings-beslissingen. Dit heeft sub-optimale investeringen in het (internationale) netwerk tot gevolg, hetgeen weer hogere (inefficiënte) kosten tot gevolg heeft17.
Opinies
Diverse marktpartijen geven aan dat de nadruk in het huidige reguleringskader momenteel te veel ligt op de doelmatigheid (lees kostenefficiëntie) van het netbeheer. Hierdoor zouden netbeheerders onvoldoende zekerheid hebben dat investeringen in nieuwe
netinfra-structuur ook daadwerkelijk terugverdiend worden, waardoor hun investeringsbereidheid afneemt. Nieuwe (wenselijke) infrastructuur komt hierdoor te langzaam of niet tot stand, wat weer tot gevolg heeft dat de marktwerking in de groothandelsmarkt zich minder snel
ontwikkelt dan wenselijk is. Om de betaalbaarheid van de energiemarkt te bevorderen zijn de meeste marktpartijen dan ook van mening dat een ruimhartiger beleid inzake
goedkeuring van investeringen meer oplevert dan het huidige (strikte) toezicht op de efficiëntie van kosten en investeringen. Het ‘meeste vet’ zou immers al van de botten gereguleerd zijn.
Dat laat onverlet dat een groot aantal marktpartijen van mening is dat de primaire
verantwoordelijkheid van de Energiekamer ligt op het vlak van de betaalbaarheid en in het bijzonder de doelmatigheid van het netbeheer. De door netbeheerders behaalde
rendementen tonen aan dat het continueren van deze rol van groot belang is. Aangezien de overheid tevens aandeelhouder is van netbeheerders wordt daarbij tevens gewezen op het belang van een onafhankelijk orgaan om op doelmatigheid toe te zien.
Als wordt gekeken naar de mening van marktpartijen met betrekking tot de marktwerking op de groothandelsmarkten, blijkt dat velen van hen vinden dat de transparantie op de groothandelsmarkt nog behoorlijk kan verbeteren (zie
Figuur 10).
Figuur 10: Mening handelaren transparantie interconnectiecapaciteit elektriciteit (Energiekamer)
17 Moselle, B. (2008). Regional integration of power markets in the EU, Energy Economics Policy
Seminar. NMa, The Hague.
13% 43% Berekeningsmethode capaciteit 9% 26% Beschikbare capaciteit 17% Veel te laag Te laag Berekeningsmethode dagveiling 30% Genomineerde capaciteit 9% 43% 4%
Werkelijk gebruikte capaciteit
Resultaten veilingen
17
Op de gasmarkt worden vooral de toetredingsdrempels tot de groothandelsmarkt en gasopslag door “shippers” nog steeds als belemmerend ervaren (zie Figuur 11).
Figuur 11: Perceptie van shippers op toetredingsdrempels gasmarkt (Energiekamer)
Voorlopige bevindingen Energiekamer
Regulering van de netbeheerders heeft tot op heden een significante bijdrage geleverd aan de betaalbaarheid van de energievoorziening in het algemeen en aan de betaalbaarheid van de transportdienst in het bijzonder. De marktwerking kan echter nog aanzienlijk verbeteren indien de marktfaciliterende taken voortvarend worden uitgevoerd.
De (toekomstige) betaalbaarheid wordt in hoge mate bepaald door de investeringen die de landelijke en regionale netbeheerders de komende jaren zullen verrichten. De verwachting, afgaande op de investeringsprogramma's van onder meer de landelijke netbeheerders, is dat deze investeringen aanzienlijk zullen zijn. Aan de ene kant moet worden voorkomen dat er niet nuttige investeringen worden gedaan of dat op anderszins ondoelmatige wijze wordt gehandeld. Dit leidt immers tot onnodig hoge netwerkkosten, welke geheel voor rekening van de afnemer komen. Aan de andere kant moet ook worden voorkomen dat er te weinig in de netten wordt geïnvesteerd. Voor effectieve marktfacilitatie is voldoende
transportcapaciteit (zowel nationaal als internationaal) immers cruciaal. Het ideale reguleringskader is dan ook in staat netbeheerders te prikkelen om een goede balans te treffen tussen deze twee uitersten.
Lage drempel Gemiddelde drempel Hoge drempel
Administratieve procedures
Algemene voorwaarden en condities
Schaarste van opslagcapaciteit
2007 gemiddelde 67% interval
Schaarste van transportcapaciteit Schaarste van kwaliteits-conversiecapaciteit Schaarste van flexibiliteit
T oet re d ing tot gr ooth and els m ar kt T o etre din g to t ga s o ps la g
Lage drempel Gemiddelde drempel Hoge drempel
Administratieve procedures
Algemene voorwaarden en condities
Schaarste van opslagcapaciteit
2007 gemiddelde 67% interval
Schaarste van transportcapaciteit Schaarste van kwaliteits-conversiecapaciteit Schaarste van flexibiliteit
18
4.2 Betrouwbaarheid
In het vorige hoofdstuk was aangegeven dat met betrouwbaarheid in het kader van de regulering van het netbeheer doorgaans transportzekerheid wordt bedoeld. Om de
transportzekerheid van het net te borgen, moet sprake zijn van een kwalitatief hoogwaardig net met voldoende capaciteit om aan de vraag aan energietransport te kunnen voldoen, waarbij alle marktpartijen op laagdrempelige en gelijke wijze (non-discriminerend) toegang hebben tot die capaciteit. Hieronder worden de feiten, bevindingen uit de literatuur, opinies en voorlopige bevindingen van de Energiekamer uiteengezet.
Feiten
De kwaliteit van het Nederlandse elektriciteitsnet is de afgelopen jaren constant gebleven, en in vergelijking met andere EU-landen nog altijd hoog (zie
Figuur 12). Het relatieve verschil met andere landen neemt weliswaar af, maar dit komt vooral door de inspanningen die in andere landen wordt geleverd om de kwaliteit daar te verbeteren.
Figuur 12: Ontwikkeling kwaliteit Nederlands elektriciteitsnet (Energiekamer, CEER)
Ook als wordt gekeken naar de betrouwbaarheid van het gasnet dan valt op dat, op grond van de beschikbare storingsdata, deze zeer hoog is. Storingen van de gastoevoer in Nederland duren gemiddeld korter dan een minuut. Daarbij is wel sprake van enige variatie, afhankelijk van de regionale gasnetbeheerder (zie Figuur 13).
Uitval elektriciteitsnet in NL [minuten/jaar] Internationale vergelijking kwaliteit
2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nederland 0 1,000 200 400 600 800 Minuten uitval per klant per jaar`
19
Figuur 13: Storingsduur gastoevoer in 2007 (Energiekamer)
Samengevat kan worden gesteld dat de huidige betrouwbaarheid van de elektriciteits- en gasnetten nog even hoog is als die bij aanvang van de (doelmatigheids-)regulering door de Energiekamer. In het verleden behaalde resultaten zijn echter geen garantie voor de toekomstige kwaliteit. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste bestaat er een ‘time lag’ tussen het (niet) doen van investeringen en het meten van een (lagere) hogere kwaliteit. Ten tweede bestaan er veelal ‘investeringsloops’ van circa 10 tot 15 jaar. De Energiekamer vindt het van groot belang om zo goed mogelijk inzicht proberen te krijgen in de mate waarin de toekomstige kwaliteit is geborgd. Het probleem hierbij is dat empirische data geen inzicht bieden in de toekomstige netkwaliteit. Daarom zal de Energiekamer in het vervolg van deze paragraaf bekijken of de reguleringssystematiek voldoende voorwaarden schept om investeringen ten behoeve van de netkwaliteit te laten plaatsvinden. De
Energiekamer stelt hierbij twee vragen centraal, te weten:
1. Hebben de netbeheerders voldoende middelen tot hun beschikking om, indien nodig, tot noodzakelijke en doelmatige investeringen over te gaan?
2. Zorgt het reguleringskader voor voldoende prikkels voor netbeheerders om met de beschikbare middelen ook daadwerkelijk investeringen te realiseren?
Hebben netbeheerders voldoende middelen?
In 2007 heeft de Energiekamer de door energiebedrijven behaalde rendementen
onderzocht. Uit dit onderzoek blijkt dat de onderzochte energiebedrijven in 2004 en 2005 op hun gereguleerde activiteiten EUR 393 miljoen meer rendement hadden behaald dan de Energiekamer redelijk acht, wat neerkomt op circa EUR 15 per aansluiting per jaar. Hieruit blijkt dus niet dat de winst van netbeheerders in het verleden onvoldoende zou zijn geweest om (noodzakelijke) investeringen te kunnen verrichten.
In 2008 heeft de Energiekamer de ‘financierbaarheid’ van regionale netbeheerders tot en met 2010 onderzocht. Daarbij is onderzocht of netbeheerders over voldoende financiële middelen beschikken om de verwachte kosten van hun wettelijke taken uit te voeren, d.w.z. om te voldoen aan verplichtingen en in staat zijn de geplande investeringen te financieren. Uit dit onderzoek blijkt dat vrijwel alle netbeheerders over voldoende middelen lijken te beschikken om de verwachte kosten (inclusief de geplande investeringen) uit de
20
gereguleerde inkomsten te kunnen betalen. Bij één netbeheerder is geconstateerd dat er te sterk met vreemd vermogen is gefinancierd, en bij een andere netbeheerder dat er te veel geïnvesteerd is in verhouding tot de financiële draagkracht.
Kortom, de Energiekamer concludeert dat netbeheerders in ieder geval tot en met 2010 voldoende middelen lijken te hebben om (noodzakelijke) investeringen te realiseren. Hebben netbeheerders voldoende prikkels?
Om te bekijken of netbeheerders voldoende prikkels hebben voor het doen van investeringen, heeft de Energiekamer allereerst bekeken hoe de investeringen zich verhouden tot de afschrijvingen van netbeheerders. Om de waarde van het net op pijl te houden zou gemiddeld evenveel moeten worden geïnvesteerd in het netwerk als afgeschreven. De Energiekamer constateert echter dat de investeringen door regionale netbeheerders reeds enige jaren achterblijven bij de afschrijvingen in de
netwerkinfrastructuur (zie Figuur 14).
Figuur 14: Verhouding investeringen en afschrijvingen van regionale netbeheerders (Energiekamer)
De mate waarin de investeringen achterblijven ten opzichte van de afschrijvingen verschilt per regionale netbeheerder, maar bedraagt gemiddeld jaarlijks tussen de 2 en 4% van de boekwaarde voor zowel de elektriciteits- als de gasnetten (zie Figuur 15).
Figuur 15: Investeringen en afschrijvingen van regionale netbeheerders (Energiekamer)
-5 0 5 10 2002 2003 2004 2005 2006 -4 -2 0 2 4 2006 2005
Verschil investeringen & afschrijvingen Regionaal netbeheerder Elektriciteit
Verschil investeringen & afschrijvingen Regionaal netbeheerder Gas
21
Als wordt gekeken naar de (vervangings)investeringen van de landelijk netbeheerder elektriciteit (TenneT) dan valt op dat de investeringen in hoogspanningsnet (HS) de afgelopen jaren juist significant hoger zijn geweest dan de afschrijvingen, terwijl voor het extra hoogspanningsnet (EHS) de investeringen juist weer achter bleven bij de
afschrijvingen. Voor de landelijk netbeheerder gas (GTS) kan worden opgemerkt dat de investeringen tot en met 2006 achter liepen bij de afschrijvingen, maar dat de investeringen in 2007 significant hoger lagen dan de afschrijvingen (zie Figuur 16).
Figuur 16: Verhouding investeringen en afschrijvingen van TenneT en GTS (Energiekamer)
Op basis van deze gegevens constateert de Energiekamer dat de investeringen
achterblijven ten opzichte van de afschrijvingen. Er is echter nog geen eenduidig beeld van de achterliggende oorzaak. Eén van de mogelijke oorzaken zou kunnen zijn dat de
netbeheerders binnen het huidige reguleringskader niet voldoende geprikkeld worden om daadwerkelijk de noodzakelijke investeringen te verrichten.
Bevindingen uit de literatuur
Uit de literatuurstudie zijn de volgende bevindingen als meest relevant in het kader van de betrouwbaarheid van regulering naar voren gekomen:
• Uit de literatuur blijkt dat investeren in kwaliteit van netwerkinfrastructuur een kostenpost vormt, waarop veelal bezuinigd wordt ten gunste van het korte termijn rendement18.
• Uit de literatuur blijkt ook dat enkel doelmatigheidsregulering zonder aanvullend kwaliteitsbeleid tot een slechtere kwaliteit leidt, en dat aanvullend kwaliteitsbeleid juist positieve effecten heeft op de kwaliteit van de netten. Hierbij wordt tevens gewaarschuwd dat prikkels en waarborgen voor kwaliteit in samenhang bezien moeten worden om effectief te kunnen zijn19.
18 Jamasb, T. and M. Pollitt (2007). Incentive regulation of electricity distribution networks: Lessons of
experience from Britain, Energy Policy 35(12): 6163-6187.
19 SEO Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie reguleringskader
netwerkbedrijven elektriciteit en gas, november 2008.
22
• Ook wordt er in de literatuur op gewezen dat het binnen het systeem van maatstafconcurrentie onaantrekkelijk is om de eerste netbeheerder te zijn die kostenverhogende vervangingsinvesteringen doet20.
• Verder wordt ook gewezen op de grote vertraging tussen (niet) investeren en het uiteindelijke effect op de netwerkkwaliteit, waardoor managers minder geneigd zijn maatregelen te nemen ten behoeve van de kwaliteit op de lange termijn.
• Tot slot biedt de literatuur geen uitsluitsel over de oorzaak van het achterblijven van investeringen bij afschrijvingen.
Opinies
Over het algemeen gesproken zijn marktpartijen van mening dat de beschikbaarheid van voldoende (transport)infrastructuur belangrijker is voor een betaalbare en betrouwbare energievoorziening dan een sterke sturing op doelmatigheid. Gezien het relatief lage aandeel van de transportkosten in het totale energietarief zou er daarom in hun optiek altijd voldoende capaciteit moeten zijn om aan de transportvraag te kunnen voldoen. Om de noodzakelijke infrastructuur vlot en efficiënt te realiseren, moeten vooral de
investeringsonzekerheden worden weggenomen. Daarbij worden niet de vervangingsinvesteringen als grootste knelpunt gezien, maar juist de
uitbreidingsinvesteringen en 'innovatieve' investeringen (i.e. “smart grid”, stopcontact op zee, etc.).
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) had eerder dit jaar ook al geconcludeerd dat bij de introductie van marktwerking in de verschillende netwerksectoren “vooral is gekoerst op vergroting van de efficiëntie en vergroting van de keuzevrijheid van consumenten”. Met deze oriëntatie op “kortetermijnwaarden” is winst behaald, maar dat zou ten koste zijn gegaan van “langetermijnwaarden”, zoals innovatie, onderhoud, beschikbaarheid en duurzaamheid. Deze oriëntatie zou ook zijn terug te vinden in de huidige reguleringsystematiek van ex-post benadering. Daardoor zou de Energiekamer namelijk te veel oog hebben voor korte termijn tariefimplicaties en te weinig oog voor het creëren van een investeringsklimaat dat in staat is om de publieke belangen (betrouw-baarheid, maar zeker ook betaalbaarheid en schoon) op de lange termijn te borgen. Ook landelijke netbeheerders geven aan dat de grootste problematiek wat hen betreft verband houdt met het investeringsklimaat binnen het huidige energiebeleid en
reguleringskader. Vooral de onzekerheid omtrent de goedkeuring van tariefsverhogingen voor aanmerkelijke investeringen is in dat kader van belang, aangezien deze tot uitstel of zelfs afstel van deze investeringen kan leiden. Als er vooraf onvoldoende zekerheid bestaat over het (ex-post) goedkeuren van tariefsverhogingen, dan worden de risico’s van het doen van deze investeringen door de netbeheerders immers als te groot ervaren (zie Figuur 17).
20 Meulmeester, P. (2008). Lange termijn investeringen in elektriciteitsnetwerken niet gegarandeerd,
23
Figuur 17: Onzekerheid terugverdienen van aanmerkelijke investeringen
Volgens de regionale netbeheerders kent ook het systeem van maatstafconcurrentie een specifiek probleem in relatie tot het investeringsklimaat, doordat deze tot een afwachtende houding bij het doen van investeringen zou leiden. Het huidige reguleringsysteem voor de regionale netbeheerders zou namelijk "dilemma" bevatten, waardoor netbeheerders niet als eerste overgaan tot het doen van de noodzakelijke investeringen (zie
Figuur 18).
Figuur 18: Dilemma investeringen onder maatstafregulering
Het doen van investeringen leidt immers tot hogere kosten, waardoor de productiviteit van de netbeheerder die als eerste investeert afneemt ten opzichte van de productiviteit van de andere netbeheerders. Dit heeft weer tot gevolg dat de gereguleerde inkomsten van de desbetreffende netbeheerder niet voldoende zijn om zijn kosten terug te verdienen. De facto zou dit inhouden dat investeren resulteert in een negatieve financiële prikkel via de maatstaf. Pas als alle netbeheerders deze investeringen (tegelijkertijd) doorvoeren, neemt de maatstaf in zijn geheel toe en worden de kosten van de investeringen (op termijn) via de tarieven gedekt. Deze problematiek zou niet alleen leiden tot uitstel van
(vervangings)investeringen, maar zou ook tot een negatieve prikkel leiden voor het innovatievermogen. Start project Start aanbesteding Start bouw-werkzaamheden Ingebruik-name Risico TSO "krijgen we alle kosten vergoed?" Gemaakte kosten (TSO) Tariefs-verhoging (besluit EK) Investeringen in kwaliteit en R&D Kosten basis Relatieve efficiëntie in maatstaf X-factor Het reguleringskader
24
Voorlopige bevindingen Energiekamer
Uit de beschikbare historische data blijkt niet dat lange-termijn waarden negatief zouden zijn beïnvloed door de sturing op betaalbaarheid in de afgelopen periode. Zoals blijkt uit kwaliteitsdata van de netten is de betrouwbaarheid nog altijd even hoog als bij aanvang van de regulering door de Energiekamer. De sturing op betaalbaarheid heeft tot dusverre dan ook geen negatieve gevolgen gehad voor de kwaliteit van het netbeheer.
Empirische data over de toekomstige kwaliteit van de netten is niet voorhanden. De Energiekamer heeft vervolgens gekeken naar de vraag of de netbeheerders voldoende middelen hebben, alsmede prikkels ondervinden om deze middelen daadwerkelijk in te zetten. Uit de beschikbare feiten maakt de Energiekamer op dat de netbeheerders voldoende winsten hebben behaald en tot en met 2010 voldoende middelen lijken te hebben om hun verwachte kosten (inclusief hun geplande investeringen) terug te verdienen. Een punt van aandacht is wel dat de neiging bestaat dat netbeheerders de gemaakte winsten (ook als deze het gevolg zijn van 'achterblijvende' investeringen) als dividend aan de aandeelhouders uitkeren, terwijl deze mogelijk nodig zijn om toekomstige investeringen te kunnen financieren. Om te bekijken of de prikkels adequaat zijn, heeft de Energiekamer de verhouding tussen investeringen en afschrijven bekeken. De
investeringen blijken achter te blijven bij de afschrijvingen. Op dit moment kunnen hieruit nog geen conclusies worden getrokken. Het is immers niet bekend wat de oorzaak is van achterblijvende investeringen (mogelijke oorzaken zijn historische “goldplating”,
investeringsgolven, etc.). Daardoor is er ook geen eenduidig antwoord op de vraag of het 'achterblijven' van investeringen de kwaliteit van het netbeheer in de toekomst in gevaar brengt.
De stelling dat de huidige reguleringssystematiek in combinatie met het kwaliteitsbeleid niet in staat zou zijn om de betrouwbaarheid van de netten op de lange termijn te waarborgen kan de Energiekamer niet onderschrijven. Feitelijke data om dit punt te onderbouwen ontbreekt en uit de literatuur blijkt enkel dat doelmatigheidsregulering zonder aanvullend beleid tot een slechtere kwaliteit leidt, terwijl aanvullend kwaliteitsbeleid juist positieve effecten heeft op de kwaliteit van de netten. In Nederland is dan ook (mede hierom)
gekozen voor aanvullend beleid via onder meer normstelling (n-1/n-2 richtlijnen), regulering van kwaliteitsresultaat (compensatieregeling en q-factor) en toezicht op
kwaliteits-processen (o.a. Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten en Kwaliteitsbewakingssystemen). Dat neemt niet weg dat de vraag gesteld kan worden hoe effectief dit aanvullende beleid is, en of het risico op verwaarlozing van kwaliteit bij sturing op doelmatigheid voldoende tegengegaan wordt.
25
te financieren. Echter, indien de andere netbeheerders op termijn volgen, worden ook hun kosten meegeteld in de maatstaf. Als gevolg hiervan zal de netbeheerder die als eerste investeerde na verloop van tijd inkomsten krijgen die hoger zijn dan zijn kosten.
Ten tweede is de Energiekamer van mening dat maatschappelijke aspecten (waaronder de betrouwbaarheid van de netten in de toekomst en de baten van investeringen van
bovenliggende netbeheerders voor onderliggende netbeheerders) meer in de
besluitvorming van investeringen tot uiting moeten komen. Dit betekent een rol voor de politiek. Het is wenselijk dat de ‘externe’ maatschappelijke baten van investeringen worden meegewogen bij de bedrijfseconomische beslissing van netbeheerders om te investeren. De rol voor de politiek ten aanzien van uitbreidingsinvesteringen is voorzien in het wetsvoorstel ter verbetering van de elektriciteits- en gaswet, dat de Tweede Kamer
binnenkort met de Minister bespreekt. Een mogelijk gevolg hiervan is dat de risico’s zouden kunnen verschuiven van de netbeheerders naar de afnemers.
26
4.3 Schoon
Zoals in het vorige hoofdstuk al was aangegeven, heeft het publieke belang ‘schoon’ vooral betrekking op de energiebron en de wijze van conversie, maar niet primair op het
netbeheer of de wijze waarop de bedrijfsvoering van de netten plaatsvindt. Schone energie stelt echter wel eisen aan de netten en netopbouw, in die zin dat deze de opwekking en transport van schone energie zo veel mogelijk dienen te faciliteren. Hieronder worden de beschikbare feiten, bevindingen uit de literatuur, opinies en voorlopige bevindingen van de Energiekamer uiteengezet.
Feiten
De Energiekamer constateert dat er weinig feitenmateriaal beschikbaar is. Daarom zal, in tegenstelling tot bij de bespreking van de andere publieke belangen, hier meer aandacht worden besteed aan de structuur van de markt. De kernvraag hierbij is hoe de vraag naar en het aanbod van transportcapaciteit voor schone energie zich de komende tijd ontwikkelt, en welke consequenties dit heeft voor de huidige netten en het reguleringskader. Deze aspecten komen hieronder aan de orde.
De totale elektriciteitsproductie in Nederland is sinds 1998 met gemiddeld 1,2% per jaar toegenomen. Het aandeel decentrale opwekking daarbinnen is gedurende die periode met om en nabij de 33% vrijwel constant gebleven (zie Figuur 19).
Figuur 19: Aandeel decentrale elektriciteitsproductie binnen totale opwekking (CBS)
Als specifiek wordt gekeken naar het opgestelde warmtekrachtvermogen (WKK-vermogen) bij tuinders en het aandeel van de duurzame productie, dan blijkt dat deze sterk groeien. Vooral het aandeel van windenergie binnen de duurzame productie is daarbij de afgelopen paar jaar sterk toegenomen (zie Figuur 20). De ontwikkeling van decentrale opwekking (en in het bijzonder duurzame energie) vormt een belangrijke pijler onder het beleid voor de energietransitie en wordt daarom door de overheid sterk gestimuleerd.
’00 ’99 ’98 ’06 ’07 0 100 105 ’04 90 95 ’05 ’03 ’02 ’01 mld kWh 34% ’01 67% 33% ’02 68% 32% ’03 69% 31% ’04 69% 31% ’05 68% 66% ’06 67% 68% 32% ’98 63% 37% ’99 63% 37% ’00 33% ’07 Centraal Decentraal 32%
27
Figuur 20: Ontwikkeling WKK-vermogen en duurzame productie (CBS)
Voor de toekomstige ontwikkeling van vraag naar en aanbod van elektriciteit zijn diverse scenario´s opgesteld, onder meer door TenneT en de Algemene Energie Raad21. Er kan een aantal overkoepelende conclusies getrokken worden. Zo zal het elektriciteitsverbruik groeien. Ook zal het grootschalige productievermogen uitgebreid worden. Dit betekent dat het transportnet waarschijnlijk versterkt en uitgebreid moet worden. Tot slot bestaat onzekerheid over de mix van centraal en decentraal opgesteld productievermogen, en daarmee over de omvang van de noodzakelijke versterking van de distributienetten. Deze ontwikkelingen gelden min of meer in vergelijkbare mate voor gas.
De sterke groei in decentrale opwekking heeft echter op dit moment al consequenties voor het netbeheer. De netbeheerders moeten deze nieuwe productiecapaciteit ingevolge de aansluitplicht uit de Elektriciteitswet 1998 immers aansluiten, waarvoor veelal aanzienlijke investeringen moeten worden verricht. De vraag is of het huidige reguleringskader deze ontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de netten faciliteert.
De netbeheerders kunnen hun kosten terugverdienen via de transporttarieven, die met behulp van de reguleringsmethode van de Energiekamer worden bepaald. De inkomsten van netbeheerders worden echter vastgesteld op basis van de afname van het net en niet op basis van invoeding. Hierdoor krijgen regionale netbeheerders met relatief veel
invoeding (van decentrale opwekkingscapaciteit) te weinig kosten gecompenseerd, terwijl netbeheerders met weinig invoeding veel krijgen gecompenseerd. Dit kan tot gevolg hebben dat netbeheerders met veel decentrale opwekkingscapaciteit onvoldoende financiële middelen krijgen om de verzwaring van hun netten op een doelmatige wijze te financieren, terwijl netbeheerders met weinig decentrale opwekkingscapaciteit juist een meer dan redelijk rendement kunnen behalen. Deze systematiek heeft tot gevolg dat netbeheerders niet worden gestimuleerd om (pro-actief) tot investeren over te gaan. Aangezien er sprake is van aansluitplicht, vinden er desalniettemin investeringen in netverzwaringen plaats. Dat dit kan leiden tot financiële problemen, heeft de Energiekamer vorig jaar al kunnen constateren in het onderzoek naar de financierbaarheid van de netbeheerders tot en met 2010. Hieruit bleek dat één regionale netbeheerder op grote
21 Zie voor een overzicht: SEO Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie
reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas, november 2008.
0 2 4 6 8 ’07 ’06 ’05 Windenergie Waterkracht ’03 ’04 ’90’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’98’99 ’01 Biomassa ’00 Zonne-energie ’97 ’02 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05 ’06 ’07 % totaal elektriciteitsverbruik
Opgesteld WKK vermogen bij tuinders Aandeel duurzame productie
28
schaal heeft moeten investeren om (verplichte) aansluitingen voor decentrale opwekkers te realiseren (zie Figuur 15).
Een hieraan gerelateerd aspect heeft betrekking op het feit dat decentrale opwekkers binnen de bestaande reguleringssystematiek (indirect) worden gesubsidieerd, doordat zij zijn vrijgesteld van betaling van een deel van de transportkosten. Het gevolg is dat decentrale opwekkers hierdoor niet alle kosten dragen die zij veroorzaken, en dus dat de overige afnemers van de netbeheerders de risico´s van investeringen dragen. Deze situatie is pregnant, omdat de investeringshorizon van decentrale opwekkers aanzienlijk korter is dan die van netbeheerders (ongeveer 10 jaar versus 50 jaar). Hierdoor kan de situatie ontstaan dat investeringen in netwerkactiva ten behoeve van aansluiting van decentrale opwekking na verloop van tijd “stranded assets” worden. Met als gevolg dat de
productiviteit van de netbeheerder verder omlaag gaat en zijn gereguleerde inkomsten mogelijk niet toereikend zijn om zijn kosten te dekken. Dit risico is trouwens ook aanwezig bij opwekking via grootschalige productie-eenheden, zij het in mindere mate doordat de levensduur van de op dit niveau aangesloten productiecapaciteit aanzienlijk langer is.
Bevindingen uit de literatuur
In de literatuur is over de relatie tussen schoon (duurzaam) en regulering tot op heden weinig gepubliceerd. Twee bevindingen zijn echter relevant voor deze discussie:
• Ten eerste dat in het huidige reguleringskader regionale netbeheerders de kosten voor aansluiting en transport van producenten (waaronder DCO’s) niet volledig vergoed krijgen. De literatuur bevestigt dat dit een knelpunt vormt in de
ontwikkeling van decentrale opwekking, doordat netbeheerders terughoudend zullen zijn met het verrichten van additionele investeringen om de extra capaciteit aan te sluiten22.
• Uit onderzoek is gebleken dat een groter aandeel lokale productie een efficiënt alternatief vormt voor netverzwaring. Uit simulaties blijkt dat de netbelasting met 30% tot 50% kan afnemen door een intelligente aansturing van decentrale
opwekkers23. Een “smart grid” lijkt daarbij een voorwaarde om deze ontwikkeling te faciliteren.
22 Scheepers, M. J. J., D. Bauknecht, J. Jansen, J. de Joode, T. Gomez, D. Pudjianto, S. Ropenus, G.
Strbac (2007). Regulatory improvements for effective integration of distributed networks into electricity
distribution networks: Summary of the DG-GRID project results. Petten, ECN
23 Hommelberg, M. P. F., B. Roosien, et al. (2007). Aggregatie van micro-wkk's in een virtuele
centrale: first trial smart power system. Petten en Groningen, ECN en Gasunie Engineering &
29
Opinies
Over het algemeen zijn marktpartijen van mening dat borging van het publiek belang schoon geen (sturende) taak zou moeten zijn van de Energiekamer. De Energiekamer zou vooral een faciliterende rol moeten hebben, door toe te zien op een gelijk speelveld en eventuele drempels dan wel indirecte subsidies, waardoor sommige productiecapaciteit wordt bevoordeeld boven andere, weg te nemen.
Netbeheerders geven voorts aan dat indirecte subsidie van (centrale en decentrale)
opwekking via de transporttarieven een knelpunt is. De netbeheerder draait immers op voor de kosten, doordat niet alle gemaakte kosten in de kostenbasis voor de gereguleerde inkomsten worden meegerekend. Netbeheerders zullen dan ook vanzelfsprekend niet pro-actief handelen om nieuwe capaciteit aan te sluiten. Daarbij komt dat in sommige regio's beduidend meer capaciteit wordt bijgebouwd dan in andere regio's. Hierdoor ontstaat een onevenredige lastenverdeling tussen netbeheerders. Voor zover de hogere kosten hiervan worden doorbelast aan de afnemer, betekent dit dat regionaal de rekening wordt betaald om de landelijke doelstelling voor duurzaamheid te realiseren. Om ook de voor de energietransitie noodzakelijke investeringen in de netten (denk bijvoorbeeld aan stopcontact op zee en “smart grids”) effectief en efficiënt te kunnen realiseren, is op dat punt een aanpassing van het reguleringskader nodig.
Tot slot zijn marktpartijen van mening dat het reguleringskader geen verkapte stimulerings-maatregelen zou moeten bevatten, maar juist een gelijk speelveld zou moeten bieden aan alle elektriciteitsproducenten. Stimulering van schoon moet plaatsvinden vanuit één bron: subsidies op duurzaamheid. Zo wordt de meeste transparantie geboden ten aanzien van de 'werkelijke' kosten van duurzaam en bestaat de minste kans op perverse prikkels.
Voorlopige bevindingen Energiekamer
Vooralsnog gaat de Energiekamer er van uit geen sturende rol te hebben bij het realiseren van de doelstellingen in het kader van het publieke belang ‘schoon’. Wel is het zo dat de Energiekamer een bijdrage kan leveren door die belemmeringen weg te nemen die het verrichten van aan schoon gerelateerde investeringen in het netbeheer in de weg staan. Het huidige knelpunt in de vergoedingen aan netbeheerders voor aangesloten decentrale opwekkers is zo'n belemmering dat snel een oplossing behoeft.
Het is onduidelijk hoeveel in het netwerk moet worden geïnvesteerd om schone energie goed te kunnen faciliteren. Te meer daar juist innovatieve ontwikkelingen als “smart grids” zouden moeten worden gestimuleerd. Hierdoor kan immers niet alleen een sterke bijdrage worden geleverd aan het realiseren van de belangen inzake ‘schoon’, maar kan ook de betaalbaarheid van het netbeheer worden verbeterd, doordat anders noodzakelijke capaciteitsuitbreidingen dan kunnen worden uit- of afgesteld. Beter inzicht in de
30
31
5 Ontwikkeling energiemarkt en netbeheer
In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van de relevante ontwikkelingen in de energiemarkt en de gevolgen daarvan voor de prioriteitstelling van de publieke belangen. Het hoofdstuk sluit af met de gevolgen voor het netbeheer in termen van benodigde investeringen.
Relevante ontwikkelingen energiemarkt
Alhoewel al bij de start van de liberalisering sprake was van de drie uitgangspunten onder het energiebeleid (betaalbaar, betrouwbaar en schoon) hebben deze uitgangspunten niet allemaal even veel aandacht in de huidige reguleringssystematiek gekregen. Het mandaat van de Energiekamer heeft zich bij aanvang vooral gericht op het borgen van de
betaalbaarheid en in het bijzonder op de doelmatigheid van het netbeheer. Hoewel sinds de aanvang van regulering sprake was van aanvullende kwaliteitsbeleid, is dit beleid pas later uitgevoerd (vaststelling van de q-factor), aangevuld (via het toezicht op de Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten) of aangescherpt (compensatieregeling). De Energiekamer constateert echter dat de regulering van doelmatigheid van het netbeheer nog steeds veel aandacht vraagt, en vermoedelijk zal blijven vragen. Dit komt onder meer omdat de risico’s van in beroep gaan tegen reguleringsbesluiten weinig risico’s met zich meebrengt, terwijl de financiële belangen groot zijn.
De afgelopen jaren heeft de energiemarkt zich verder ontwikkeld24, waarbij de
maatschappelijke aandacht voor de betaalbaarheid van de energievoorziening langzaam verschuift naar andere publieke belangen. Deze belangen hebben onder meer betrekking op de beschikbaarheid van energiebronnen, de ontwikkelende structuur van de
energiemarkt, de aandacht voor de broeikasproblematiek en de opkomst van nieuwe energietechnologieën:
• Beschikbaarheid van energiebronnen - de afgelopen jaren is in toenemende mate duidelijk geworden dat de beschikbaarheid van fossiele reserves terugloopt. Niet alleen wordt Nederland in toenemende mate afhankelijk van buitenlandse gasaanvoer, ook de prijzen van energie zijn de afgelopen tijd sterk gestegen. Deze ontwikkeling heeft uiteraard niet alleen gevolgen voor de betaalbaarheid, maar ook voor de betrouwbaarheid (voorzieningszekerheid) en de duurzaamheid (meer duurzame maar ook meer kolengestookte productiecapaciteit) van de
energievoorziening.
• Structuur van de energiemarkt – door de Europees ingezette liberalisering van de energiemarkt is de structuur van de energiemarkt sterk aan het veranderen. Door integratie van de nationale energiemarkten ontstaat een markt die weliswaar efficiënter en flexibeler is, maar die nationale markten ook sterker onderling afhankelijk maakt. Dit heeft gevolgen voor de betaalbaarheid (sterkere koppeling
24 Toekomstige ontwikkelingen van vraag naar en aanbod van energie staan samengevat in: SEO
Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie reguleringskader
32
van prijzen op de afzonderlijke markten), maar ook voor de voorzieningszekerheid. Ook de ontvlechting van energie- en netwerkbedrijven enerzijds en fusies van energiebedrijven anderzijds heeft gevolgen voor de publieke belangen qua betaalbaarheid en betrouwbaarheid.
• Aandacht voor milieuproblematiek – milieu-aspecten spelen al geruime tijd een belangrijke rol in de energievoorziening. Met de groeiende bewijslast dat de opwarming van de aarde te wijten is aan de uitstoot van CO2, is de druk
toegenomen om energietechnieken met een zo laag mogelijk "carbon footprint" toe te passen. Een en ander heeft ertoe geleid dat het publieke belang schoon de afgelopen jaren sterk in belang is toegenomen (internationale convenanten,
nationale uitstootquota, handel in CO2 certificaten, etc.). Maar de hogere kosten die
worden gemaakt om schone energie te kunnen opwekken en te transporteren, zullen tevens gevolgen hebben voor de betaalbaarheid van de energievoorziening. • Ontwikkeling nieuwe technologieën – tot slot heeft de opkomst van nieuwe
technologieën significante gevolgen voor de borging van de publieke belangen. De ontwikkeling van decentrale elektriciteitsproductiesystemen (bijvoorbeeld
kleinschalige warmtekracht, microwarmtekracht, zonne-energie en wind) al dan niet in combinatie met “smart grid” technologieën heeft niet alleen gevolgen voor de duurzaamheid van de energievoorziening (grotere energie-efficiëntie en meer gebruik van duurzame opwekkingstechnieken), maar ook voor de betrouwbaarheid (gedistribueerde opwekking is in principe robuuster voor transportstoringen, daarentegen zijn de meeste warmtekrachtsystemen gasgestookt, waardoor juist de afhankelijkheid van geïmporteerd gas toeneemt).
Veranderende prioriteit publieke belangen
Publieke belangen en hun onderlinge waardering vormen een afspiegeling van wat de maatschappij op een zeker moment belangrijk vindt. Waar de nadruk bij de aanvang van de regulering vooral gericht was op de betaalbaarheid, heeft zich de afgelopen tijd een
ommekeer voorgedaan. Daarbij is, als gevolg van onder meer de hiervoor genoemde ontwikkelingen, de nadruk veel meer komen te liggen op schone energie (duurzaamheid) en betrouwbaarheid (zie Figuur 21).
33
In reactie op de bovenstaande marktontwikkelingen en om adequaat in te kunnen spelen op de gevolgen hiervan voor de publieke belangen, heeft de overheid de aanzet gegeven voor een energietransitie. Binnen de energietransitie wordt feitelijk ingezet op een
aanpassing van de (Nederlandse) energiehuishouding, met als doel deze effectief aan te passen aan de zich ontwikkelende nieuwe maatschappelijke realiteit. De inzet van nieuwe technologieën speelt daarbij een belangrijke rol.
Gevolgen energietransitie voor investeringen in netbeheer
Zoals hiervoor reeds is aangegeven zal de energietransitie ook gevolgen hebben voor het netbeheer. De verwachting is dat de komende jaren grote investeringen in de netwerken moeten worden verricht om de energietransitie goed te kunnen ondersteunen en de publieke belangen blijvend te kunnen borgen:
• Betaalbaarheid: De komende jaren zal stevig geïnvesteerd worden in uitbreiding van binnenlandse en grensoverschrijdende transportcapaciteit. Hiermee wordt verdere invulling gegeven aan de totstandkoming van de interne (Noordwest Europese) energiemarkt en wordt aansluitcapaciteit beschikbaar gemaakt om nieuwe productiecapaciteit op het net te kunnen aansluiten. Beide ontwikkelingen dragen bij aan het verbeteren van de marktwerking en daarmee aan de
betaalbaarheid van de energievoorziening.
• Betrouwbaar: Alhoewel er nog geen indicatie is dat de betrouwbaarheid van de huidige netten achteruit gaat, is toch de verwachting van netbeheerders dat de komende jaren op grote schaal investeringen in het (bestaande) netwerk zullen worden verricht. Het gaat hier in eerste instantie om vervangingsinvesteringen. Ook zullen investeringen in nieuwe infrastructuur moeten worden gedaan om de
kwaliteit en de betrouwbaarheid van de netten gedurende en na de energietransitie te kunnen blijven garanderen.
• Schoon: De opkomst van een duurzame energiehuishouding heeft eveneens grote infrastructurele consequenties. Zo moet de capaciteit van netwerken groter zijn om duurzame productiecapaciteit te kunnen accommoderen (de vollasttijd van veel duurzame energiebronnen is namelijk lager dan die van conventionele
34
Om de verwachte grootschalige investeringen te kunnen faciliteren, is een adequaat reguleringskader voor investeringen van groot belang. Bij dit kader zullen maatschappelijke aspecten meer in de besluitvorming van investeringen tot uiting moeten komen, hetgeen een rol voor de politiek betekent. Dit om te garanderen dat ook de ‘externe’
35
6 Regulering en investeringsklimaat voor netbeheer
In de vorige hoofdstukken is uiteengezet dat binnen het huidige reguleringskader de investeringsproblematiek bij netbeheerders het grootste aandachtspunt vormt. Bij regionale netbeheerders heeft eerder investeren dan de rest tot gevolg dat de desbetreffende netbeheerder gedurende een bepaalde periode zijn kosten niet volledig vergoed krijgt. Landelijke netbeheerders krijgen pas zekerheid over de terugverdienmogelijkheden van hun grootschalige investeringen nadat deze investeringen zijn gerealiseerd.Ook is geconcludeerd dat de omvang van de benodigde investeringen, onder meer als gevolg van de energietransitie, de komende jaren verder zal toenemen. Tegen deze achtergrond is de afgelopen tijd een publieke discussie ontstaan of de huidige
reguleringssystematiek wel in staat is de netbeheerders te prikkelen om de wenselijke infrastructuurinvesteringen tijdig en in voldoende mate tot stand te brengen. De
Energiekamer lijkt dit een zinvolle discussie. Daarbij moet men echter wel alert zijn dat de voordelen van de bestaande systematiek niet teniet wordt gedaan.
Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de hoofdvarianten: ex-post en ex-ante regulering. Onder ex-post regulering verstaat de Energiekamer in dit verband dat pas achteraf, dat wil zeggen nádat een investering is gerealiseerd, beoordeeld wordt of sprake is van een noodzakelijke en doelmatige investering. Ex-ante regulering houdt hier in dat voordat een netbeheerder tot een investering overgaat, beoordeeld wordt of sprake is van een noodzakelijke en doelmatige investering.
Ex-post regulering als uitgangspunt
In de wetgeving is indertijd expliciet gekozen voor ex-post regulering om een aantal redenen. Ten eerste zou, doordat sturing op resultaten plaatsvindt, sprake zijn van een vorm van "light handed regulation". Daardoor kon de administratieve last voor de netbeheerder worden beperkt en de omvang van de toezichthouder minimaal blijven. Daarnaast biedt ex-post regulering in theorie de sterkste prikkels om doelmatig netbeheer te stimuleren. Om het (theoretische) risico op verminderde aandacht voor kwaliteit weg te nemen (gevolg van de sterke nadruk op kostenefficiëntie), is in aanvulling op de ex-post doelmatigheidsregulering (via de x-factor) kwaliteitsregulering (q-factor) en –toezicht (Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten) ingevoerd
Huidige reguleringssystematiek voor investeringen
Wat betreft investeringen is het uitgangspunt in de huidige ex-post reguleringsfilosofie dat (zowel landelijke als regionale) netbeheerders beslissen waar, wanneer en voor hoeveel wordt geïnvesteerd. Deze verantwoordelijkheid is expliciet bij de netbeheerders
36
investeringen ter uitbreiding van het net. Indien dergelijke investeringen gedurende een reguleringsperiode worden gerealiseerd, vindt vergoeding plaats via de tariefbesluiten van de resterende jaren van die reguleringsperiode. Bij het startjaar van de eerstvolgende reguleringsperiode vindt bijtelling bij de activawaarde plaats. Nadrukkelijk is gezegd dat de Energiekamer ingevolge de energiewetten de bevoegdheid heeft om aanmerkelijke investeringen pas te beoordelen nádat deze investeringen zijn gerealiseerd.
In het algemeen stuurt de Energiekamer op de uitkomsten door achteraf (dat wil zeggen: nadat investeringen zijn gedaan) de prestaties van de netbeheerders te "benchmarken" en op basis daarvan een korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vast te stellen. Doordat hun prestaties pas achteraf worden vergeleken, bestaat een intrinsieke onzekerheid bij de netbeheerders over de toekomstige tariefinkomsten. Immers, de Energiekamer zou tot de conclusie kunnen komen dat een investering niet doelmatig is uitgevoerd, met als gevolg dat de netbeheerder slechts een deel van de gemaakte kosten vergoed krijgt. Deze intrinsieke onzekerheid is echter cruciaal om netbeheerders te prikkelen om doelmatig te investeren en alleen te investeren indien daar werkelijk vraag naar transportcapaciteit tegenover staat. Om netbeheerders te vergoeden voor de onzekerheid die zij als gevolg van deze systematiek lopen, krijgen zij een hogere
kapitaalkostenvergoeding dan zij zouden krijgen voor risicovrije investeringen. Tegenover de onzekerheden staat dus een passende vergoeding.
Ervaringen met de huidige reguleringssystematiek voor investeringen
In het kader van een betaalbare, betrouwbare en schone energievoorziening zullen de komende jaren omvangrijke investeringen in de netten moeten worden gedaan. De vraag is of, gezien de onzekerheid waarmee de ex-post reguleringfilosofie gepaard gaat,
netbeheerders wel voldoende geprikkeld zijn om adequaat in te spelen op deze toename in investeringsbehoeften.
Allereerst merkt de Energiekamer op dat de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet de
bevoegdheid van de Energiekamer bevat om tarieven vast te stellen. Uit deze bevoegdheid leidt de Energiekamer af dat zij bevoegd is om de voorstellen voor aanmerkelijke
investeringen (zoals bijvoorbeeld bedoeld in artikel 41b, lid 2 van de Elektriciteitswet 1998) te beoordelen. Het expliciteren van deze bevoegdheid in een nieuw wettelijk kader zou tot een stevige verankering van de rol van de Energiekamer leiden.
Op basis van de feiten en bevindingen uit de literatuur constateert de Energiekamer een aantal zaken, die ook in voorgaande hoofdstukken aan de orde is geweest. Introductie van doelmatigheidsregulering draagt daadwerkelijk bij aan het bevorderen van de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Regulering van doelmatigheid alleen draagt het risico met zich mee dat netbeheerders op (investeringen ten behoeve van de) kwaliteit
beknibbelen. Aanvullend kwaliteitsbeleid werkt effectief. In Nederland is sprake van
