In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van de relevante ontwikkelingen in de energiemarkt en de gevolgen daarvan voor de prioriteitstelling van de publieke belangen. Het hoofdstuk sluit af met de gevolgen voor het netbeheer in termen van benodigde investeringen.
Relevante ontwikkelingen energiemarkt
Alhoewel al bij de start van de liberalisering sprake was van de drie uitgangspunten onder het energiebeleid (betaalbaar, betrouwbaar en schoon) hebben deze uitgangspunten niet allemaal even veel aandacht in de huidige reguleringssystematiek gekregen. Het mandaat van de Energiekamer heeft zich bij aanvang vooral gericht op het borgen van de
betaalbaarheid en in het bijzonder op de doelmatigheid van het netbeheer. Hoewel sinds de aanvang van regulering sprake was van aanvullende kwaliteitsbeleid, is dit beleid pas later uitgevoerd (vaststelling van de q-factor), aangevuld (via het toezicht op de Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten) of aangescherpt (compensatieregeling). De Energiekamer constateert echter dat de regulering van doelmatigheid van het netbeheer nog steeds veel aandacht vraagt, en vermoedelijk zal blijven vragen. Dit komt onder meer omdat de risico’s van in beroep gaan tegen reguleringsbesluiten weinig risico’s met zich meebrengt, terwijl de financiële belangen groot zijn.
De afgelopen jaren heeft de energiemarkt zich verder ontwikkeld24, waarbij de
maatschappelijke aandacht voor de betaalbaarheid van de energievoorziening langzaam verschuift naar andere publieke belangen. Deze belangen hebben onder meer betrekking op de beschikbaarheid van energiebronnen, de ontwikkelende structuur van de
energiemarkt, de aandacht voor de broeikasproblematiek en de opkomst van nieuwe energietechnologieën:
• Beschikbaarheid van energiebronnen - de afgelopen jaren is in toenemende mate duidelijk geworden dat de beschikbaarheid van fossiele reserves terugloopt. Niet alleen wordt Nederland in toenemende mate afhankelijk van buitenlandse gasaanvoer, ook de prijzen van energie zijn de afgelopen tijd sterk gestegen. Deze ontwikkeling heeft uiteraard niet alleen gevolgen voor de betaalbaarheid, maar ook voor de betrouwbaarheid (voorzieningszekerheid) en de duurzaamheid (meer duurzame maar ook meer kolengestookte productiecapaciteit) van de
energievoorziening.
• Structuur van de energiemarkt – door de Europees ingezette liberalisering van de energiemarkt is de structuur van de energiemarkt sterk aan het veranderen. Door integratie van de nationale energiemarkten ontstaat een markt die weliswaar efficiënter en flexibeler is, maar die nationale markten ook sterker onderling afhankelijk maakt. Dit heeft gevolgen voor de betaalbaarheid (sterkere koppeling
24 Toekomstige ontwikkelingen van vraag naar en aanbod van energie staan samengevat in: SEO Economisch onderzoek, Van Maatstaf naar Maatwerk. Toekomstvisie reguleringskader
32
van prijzen op de afzonderlijke markten), maar ook voor de voorzieningszekerheid. Ook de ontvlechting van energie- en netwerkbedrijven enerzijds en fusies van energiebedrijven anderzijds heeft gevolgen voor de publieke belangen qua betaalbaarheid en betrouwbaarheid.
• Aandacht voor milieuproblematiek – milieu-aspecten spelen al geruime tijd een belangrijke rol in de energievoorziening. Met de groeiende bewijslast dat de opwarming van de aarde te wijten is aan de uitstoot van CO2, is de druk
toegenomen om energietechnieken met een zo laag mogelijk "carbon footprint" toe te passen. Een en ander heeft ertoe geleid dat het publieke belang schoon de afgelopen jaren sterk in belang is toegenomen (internationale convenanten,
nationale uitstootquota, handel in CO2 certificaten, etc.). Maar de hogere kosten die worden gemaakt om schone energie te kunnen opwekken en te transporteren, zullen tevens gevolgen hebben voor de betaalbaarheid van de energievoorziening. • Ontwikkeling nieuwe technologieën – tot slot heeft de opkomst van nieuwe
technologieën significante gevolgen voor de borging van de publieke belangen. De ontwikkeling van decentrale elektriciteitsproductiesystemen (bijvoorbeeld
kleinschalige warmtekracht, microwarmtekracht, zonne-energie en wind) al dan niet in combinatie met “smart grid” technologieën heeft niet alleen gevolgen voor de duurzaamheid van de energievoorziening (grotere energie-efficiëntie en meer gebruik van duurzame opwekkingstechnieken), maar ook voor de betrouwbaarheid (gedistribueerde opwekking is in principe robuuster voor transportstoringen, daarentegen zijn de meeste warmtekrachtsystemen gasgestookt, waardoor juist de afhankelijkheid van geïmporteerd gas toeneemt).
Veranderende prioriteit publieke belangen
Publieke belangen en hun onderlinge waardering vormen een afspiegeling van wat de maatschappij op een zeker moment belangrijk vindt. Waar de nadruk bij de aanvang van de regulering vooral gericht was op de betaalbaarheid, heeft zich de afgelopen tijd een
ommekeer voorgedaan. Daarbij is, als gevolg van onder meer de hiervoor genoemde ontwikkelingen, de nadruk veel meer komen te liggen op schone energie (duurzaamheid) en betrouwbaarheid (zie Figuur 21).
Figuur 21 : Publieke belangen en transitie Schoon Betaalbaar Betrouwbaar Publieke belangen Schoon Betaalbaar Betrouwbaar Publieke belangen • Beschikbaarheid fossiele brandstoffen • Structuur en ordening van de energiemarkt • Aandacht voor milieuproblematiek • Opkomende energie-technologieën Ontwikkelingen
33
In reactie op de bovenstaande marktontwikkelingen en om adequaat in te kunnen spelen op de gevolgen hiervan voor de publieke belangen, heeft de overheid de aanzet gegeven voor een energietransitie. Binnen de energietransitie wordt feitelijk ingezet op een
aanpassing van de (Nederlandse) energiehuishouding, met als doel deze effectief aan te passen aan de zich ontwikkelende nieuwe maatschappelijke realiteit. De inzet van nieuwe technologieën speelt daarbij een belangrijke rol.
Gevolgen energietransitie voor investeringen in netbeheer
Zoals hiervoor reeds is aangegeven zal de energietransitie ook gevolgen hebben voor het netbeheer. De verwachting is dat de komende jaren grote investeringen in de netwerken moeten worden verricht om de energietransitie goed te kunnen ondersteunen en de publieke belangen blijvend te kunnen borgen:
• Betaalbaarheid: De komende jaren zal stevig geïnvesteerd worden in uitbreiding van binnenlandse en grensoverschrijdende transportcapaciteit. Hiermee wordt verdere invulling gegeven aan de totstandkoming van de interne (Noordwest Europese) energiemarkt en wordt aansluitcapaciteit beschikbaar gemaakt om nieuwe productiecapaciteit op het net te kunnen aansluiten. Beide ontwikkelingen dragen bij aan het verbeteren van de marktwerking en daarmee aan de
betaalbaarheid van de energievoorziening.
• Betrouwbaar: Alhoewel er nog geen indicatie is dat de betrouwbaarheid van de huidige netten achteruit gaat, is toch de verwachting van netbeheerders dat de komende jaren op grote schaal investeringen in het (bestaande) netwerk zullen worden verricht. Het gaat hier in eerste instantie om vervangingsinvesteringen. Ook zullen investeringen in nieuwe infrastructuur moeten worden gedaan om de
kwaliteit en de betrouwbaarheid van de netten gedurende en na de energietransitie te kunnen blijven garanderen.
• Schoon: De opkomst van een duurzame energiehuishouding heeft eveneens grote infrastructurele consequenties. Zo moet de capaciteit van netwerken groter zijn om duurzame productiecapaciteit te kunnen accommoderen (de vollasttijd van veel duurzame energiebronnen is namelijk lager dan die van conventionele
productiecapaciteit, waardoor relatief meer transportcapaciteit nodig is). Ook moet de bestaande capaciteit op alternatieve locaties worden vergroot om nieuwe duurzame capaciteit te kunnen aansluiten (bijvoorbeeld stopcontact op zee). Een andere grootschalige investering in (netwerk) infrastructuur voor een 'schonere' energiehuishouding houdt verband met de invoering van ”smart grids” voor o.a. de invoering van grootschalige decentrale opwekking (bijv. micro-WKK). Tot slot zal de komende tijd op grote schaal worden geïnvesteerd in slimme meters, waarmee bewuster energiegebruik (“demand response”) mogelijk wordt.
34
Om de verwachte grootschalige investeringen te kunnen faciliteren, is een adequaat reguleringskader voor investeringen van groot belang. Bij dit kader zullen maatschappelijke aspecten meer in de besluitvorming van investeringen tot uiting moeten komen, hetgeen een rol voor de politiek betekent. Dit om te garanderen dat ook de ‘externe’
maatschappelijke baten van investeringen worden meegewogen bij de bedrijfseconomische beslissing van netbeheerders om te investeren.
35