eigendom, leveringszekerheid en schadepreventie
Prof. mr. M.M. Roggenkamp 2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk bespreekt het reguleringskader dat relevant is voor de gaswinning in Gro-ningen. Het regime ten aanzien van de gaswinning in Groningen kan echter niet los gezien worden van afspraken die zijn gemaakt ten aanzien van de afzet van het gewonnen aardgas.
Het oorspronkelijke streven naar een maximale productie en afzet van het Groningengas is sinds de aardbeving in Huizinge in 2012 ingrijpend veranderd met als huidig streven dat de winning van het Groningenveld in 2030 zou moeten worden beëindigd. De Nederlandse overheid wordt daarom geconfronteerd met een groot aantal uiteenlopende belangen.
De Nederlandse overheid speelt een rol als wetgever en hoeder van het algemeen belang maar is daarnaast als Staatsparticipant medeverantwoordelijk voor de gaswinning en heeft tevens een aanzienlijk belang bij de aardgasbaten die voortvloeien uit de gaswinning.
Veel van de huidige dilemma’s zijn terug te voeren op afspraken die ten tijde van de ontdekking van het Groningenveld zijn gemaakt. Hierna wordt daarom eerst een kort overzicht geboden van de ontwikkeling van het wettelijk kader ten aanzien van de winning en afzet van aardgas in Nederland. Vervolgens zal meer specifiek worden ingegaan op het reguleringskader dat relevant is voor de gaswinning in Groningen. Hoewel verschillende toezichthoudende en regulerende instanties bij de gaswinning zijn betrokken, behandelt dit hoofdstuk vooral het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en de Technische commissie bodembeweging (Tcbb). Terwijl de invloed van de eerste sterkt toeneemt, lijkt die van de ander juist verbazingwekkend genoeg af te nemen. Daarna volgt een conclusie met een analyse van het proces van heroverweging die momenteel plaatsvindt ten aanzien van de aardgaswinning in Groningen.
8
Hoofdstuk 2 / Regulering van de aardgaswinning 2.2
2.2 Ontwikkeling van het wettelijk kader ten behoeve van de winning en afzet van aardgas in Nederland
De winning en afzet van aardgas wordt momenteel vooral bepaald door de Mijnbouw-wet (Stb. 2002, 542) en de GasMijnbouw-wet (Stb. 2000, 305). Beide Mijnbouw-wetten zijn echter pas in dit millennium tot stand gekomen als gevolg van een proces van Europese marktliberalisatie en de noodzaak tot implementatie in Nederland van Richtlijn 98/30/EG inzake de interne gasmarkt (naderhand vervangen door Richtlijn 2003/55/EG en Richtlijn 2009/73/EG) en de Koolwaterstoffenrichtlijn (Richtlijn 94/22/EG). Voordien was er in Nederland geen wet die de gasafzet reguleerde en werd de winning van aardgas op land bepaald door de Loi concernant les Mines, les Minières et les Carrières van 21 april 1810 (Bulletin des Lois 1810, 285) ofwel de Mijnwet 1810, die ten tijde van de Franse bezetting in Nederland werd ingevoerd en op 1 december 1813, toen Nederland zijn onafhankelijkheid herkreeg,
‘voorlopig van toepassing [werd] verklaard totdat deze vervangen zou worden door een nieuwe Nederlandse Mijnwet’ (Stb. 1813, 3). Uiteindelijk heeft deze wet bijna tweehonderd jaar als basis gediend voor de winning van ondergrondse delfstoffen in Nederland. Pas in 2003 is deze wet vervangen en samen met diverse andere wetten, waaronder de Mijnwet 1903 en de Mijnwet Continentaal Plat, opgegaan in de huidige Mijnbouwwet en het daarbij behorende Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling (zie overheid.nl).
Het ontbreken van een Gaswet en een moderne Mijn(bouw)wet zijn bepalend geweest bij de besluitvorming rondom de ontwikkeling van het gasveld (Groningenveld) dat in 1959 bij Slochteren is ontdekt. Omdat de tijd ontbrak voor het opstellen van nieuwe wetgeving heeft de toenmalige Minister van Economische Zaken J.W. De Pous in 1963 een aantal uitgangspunten ten aanzien van de winning en afzet van het Groningengas neergelegd in de ‘Nota inzake het aardgas’ (De Pous, Nota inzake het aardgas 1962). Ten aanzien van de winning werd besloten dat de ‘tijdelijke’ Mijnwet 1810 als basis zou moeten dienen voor de verlening van een concessie aan de Nederlandse Aardolie Maatschappij, ofwel NAM (50% Shell, 50% Exxon) om het Groningenveld te ontwikkelen. De situatie rondom de afzet van het aardgas was minder evident. Diverse soorten gas, zoals hoogovengas en cokesovengas, werden lokaal geproduceerd. Aardgas speelde destijds vrijwel geen rol van betekenis omdat de winning ervan zich in Nederland beperkte tot een paar kleinere velden nabij Schoonebeek (concessie 1948), Tubbergen (concessie 1953), Rijswijk (concessie 1955) en Rossum de Lutte (concessie 1961). Tevens was van belang dat steenkool destijds de belangrijkste nationale energiebron was en verwacht werd dat kernenergie op korte termijn bepalend zou zijn voor de Nederlandse – en Europese – energievoorziening.
Mede vanwege de enorme omvang van het voorkomen (reservoir) werd derhalve een snelle ontwikkeling van het Groningengasveld noodzakelijk geacht. Opdat de winning van het aardgas zou moeten leiden tot maximale inkomsten van zowel de Staat als van de gasproducent en verwacht werd dat de interesse in het gewonnen aardgas slechts van korte duur zou zijn, werd besloten om het aardgas niet alleen in Nederland af te zetten maar ook naar het buitenland te exporteren (De Pous, Nota inzake het aardgas 1962, p. 8 en 10). Dienovereenkomstig worden sindsdien vrijwel alle Nederlandse huishoudens (rond de eeuwwisseling circa 98%) en veel grootverbruikers voorzien van Groningengas en zijn langjarige exportcontracten afgesloten met importeurs in België, Frankrijk en Duitsland.
9
Het reguleringskader voor de gaswinning op land 2.3.1
Deze contracten en de aanleg van de noodzakelijke gastransportleidingen vormen in feite de basis van de huidige Europese gasmarkt.
Sinds de ontdekking van het Groningenveld zijn in Nederland nog veel andere aardgasvelden ontdekt (Jaarverslag Delfstoffen en aardwarmte in Nederland 2017). In verhouding tot het Groningenveld zijn deze velden niet alleen veel kleiner van omvang maar bevatten ook een andere gaskwaliteit, namelijk hoogcalorisch gas in tegenstelling tot het laagcalorische Groningengas. Toch is de ontwikkeling van de kleine velden op land tot aan de inwerking-treding van de Mijnbouwwet in 2003 grotendeels gebaseerd op dezelfde uitgangspunten als toegepast op de ontwikkeling van het Groningenveld. De keuzes die de overheid ten tijde van de ontdekking van het Groningenveld heeft gemaakt, bepalen bovendien nog steeds voor een belangrijk deel het huidige winningskader. De Mijnbouwwet heeft namelijk geen terugwerkende kracht ten aanzien van de belangrijkste uitgangspunten die de winning van het Groningenveld betreffen.
In de volgende paragraaf zal meer specifiek worden ingegaan op de wijze waarop de Mijnbouwwet en de Gaswet invloed hebben op de ontwikkeling van het Groningenveld.
Een belangrijk aspect hierbij vormt het beleid dat sinds de aardbeving in Zeerijp in 2018 is ingezet om de exploitatie van het Groningenveld vanaf 2030 te beëindigen (Kamerstukken II 2017/18, 33529, 457, p. 7) en de daartoe strekkende Wet minimalisering gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371).
2.3 Het reguleringskader voor de gaswinning op land
De ontwikkeling van deze gasvelden is, zoals eerder aangegeven, gebaseerd op een stuk historische wetgeving, namelijk de Mijnwet 1810 en aanvullende wetgeving zoals de Mijnwet 1903 en de Wet Opsporing Delfstoffen 1967. Terwijl de Mijnwet 1903 vooral de basis heeft gevormd voor de invoering van noodzakelijke veiligheidswetgeving, heeft de Wet Opsporing Delfstoffen geleid tot de invoering van een opsporingsvergunning waardoor exploratieactiviteiten (dat wil zeggen: exploratieboringen) werden gereguleerd in gebieden waarvoor nog geen concessie was verleend. In 2003 is deze sterk versnipperde wetgeving ingetrokken en vervangen door de Mijnbouwwet. Omdat de Mijnbouwwet geen (volledige) terugwerkende kracht heeft, zijn onderdelen van het oude regime in stand gebleven.
2.3.1 Concessies en vergunningen
De Mijnwet 1810 ging uit van een classificatie van delfstoffen naar gelang het belang voor de soeverein (Roggenkamp, Oil and Gas: Netherlands Law and Practice 1991; Taverne, De Nederlandse Mijnwetgeving in Historisch Perspectief 2006). De ‘mines’ vormden de belangrijkste categorie en de ontwikkeling daarvan was voorbehouden aan de Kroon die hiervoor een concessie kon verlenen. Omdat ten tijde van Napoleon bitumina wel, maar koolwaterstoffen zoals aardgas en aardolie nog niet bekend waren en als zodanig niet gekwalificeerd als ‘mines’ in de Mijnwet 1810, heeft de Nederlandse vergunningverlener (oorspronkelijk de Kroon en later de Minister van Economische Zaken) gebruik moeten maken van een truc door de concessies te verlenen voor de winning van ‘bitumina zoals aardolie en/of aardgas’ (zie o.a. concessie Schoonebeek van 1948).
10
Hoofdstuk 2 / Regulering van de aardgaswinning 2.3.2
De Mijnbouwwet maakt aan alle onduidelijkheid een einde door delfstoffen te definiëren als de ‘in de ondergrond aanwezige mineralen of substanties van organische oorsprong, in een aldaar langs natuurlijke weg ontstane concentratie of afzetting, in vaste, vloeibare of gasvormige toestand, met uitzondering van brongas, kalksteen, grind, zand, klei, schelpen en mengsels daarvan’ (art. 1 onderdeel a Mijnbouwwet). De opsporing, winning en opslag van delfstoffen beneden de honderd meter van de aardoppervlakte is afhankelijk van een (exclusieve) vergunning die slechts voor bepaalde tijd kan worden verleend en op basis van voorwaarden die vooraf bekend zijn. Het vóór 2003 geldende concessiestelsel wijkt hier enigszins van af doordat een belangrijk deel van de voorwaarden niet vooraf bekend was maar door partijen (dat wil zeggen: overheid en mijnbouwmaatschappij) in de concessie zijn overeengekomen. Evenals bij de huidige opsporings- en winningsvergunning verleende de overheid bij de verlening van de concessie een persoon (een natuurlijk of rechtspersoon) een exclusief recht op de winning van een bepaalde delfstof. Van groot belang is dat in Nederland tot 1988 concessies eeuwigdurend zijn verleend (Roggenkamp, Oil and Gas:
Netherlands Law and Practice 1991).
Tevens is van belang dat bij de concessieverlening de eigendom van de delfstoffen in situ overgaat op de concessionaris (art. 19 Mijnwet 1810). Als gevolg hiervan is de concessi-onaris eeuwigdurend eigenaar van de (onontgonnen) delfstoffen in de ondergrond. De Mijnbouwwet heeft hierin verandering gebracht door te bepalen dat de Staat eigenaar is van de ondergrondse delfstoffen en de eigendom van de delfstoffen pas overgaat op de vergunninghouder op het moment van de winning. Deze bepaling geldt echter niet voor de concessies verleend vóór 2003. In het kader van het overgangsrecht worden concessies voortaan wel als winningsvergunningen bestempeld maar blijven de voorwaarden in stand waaronder de concessies zijn verleend (art. 143 Mijnbouwwet). Zonder deze overgangs-bepaling was sprake geweest van onteigening.
Vanwege het ontbreken van een specifiek wettelijk kader hebben de concessies vanaf het begin van de aardgaswinning een bepaling gehad met betrekking tot de afzet van het aardgas. De concessies verleend voor 1959 (= ontdekking Groningenveld) bevatten allen de voorwaarde dat het door de concessionaris gewonnen aardgas, voor zover dat niet voor eigen gebruik werd aangewend, tegen een redelijke prijs moet worden verkocht aan en overgenomen door de Staat der Nederlanden, dat wil zeggen het Staatsgasbedrijf (Roggenkamp, SEW 2006, p. 456-466). Toepassing van deze clausule in de concessie voor de exploitatie van het Groningenveld lag niet voor de hand vanwege de omvang van het gasveld en de eerdergenoemde onzekerheid ten aanzien van de afzetmogelijkheden voor het Groningengas (Zie tevens De Pous, Nota inzake het aardgas 1962, p. 2 en 3).
2.3.2 Concessie Groningen
Een alternatief regime voor de afzet van het aardgas uit het Groningenveld (‘Groningengas’) is gepresenteerd in de eerdergenoemde Nota De Pous. Uitgangspunt is dat (i) zowel de Staat als de producent (maximaal) profijt zou moeten hebben van de winning van het Groningengas en (ii) de Staat betrokken zou moeten zijn bij zowel de winning als de afzet van het aardgas. De winning en de afzet van het Groningengas zou bovendien gecoördineerd moeten plaatsvinden omdat uit de opgedane ervaringen inmiddels was gebleken dat