In deze monografie schetsen de auteurs de ontwikkelingen ná 2015 in rechtspraak, literatuur en regelgeving. In het bijzonder geldt dit voor de elkaar in sneltreintempo opvolgende regelingen met betrekking tot de schadeafhandeling. Een en ander wordt in chronologische volgorde besproken, in een breder perspectief geplaatst en van commentaar voorzien. De inhoud van de monografie kan als volgt in hoofdlijn worden weergegeven.
In hoofdstuk 2 bespreekt Roggenkamp het juridische kader achter de gaswinning in Gro-ningen. Zij gaat met name in op de gevolgen voor dit kader van de aardbevingen na 2012.
Om de huidige ontwikkelingen te begrijpen, wordt begonnen met een overzicht van de ontwikkeling van het juridische kader en de betrokken organisaties. Speciale aandacht wordt besteed aan de betekenis van de recente Wet minimalisering gaswinning Groningenveld op het bestaande reguleringskader. Zoals zal blijken, is het reguleringskader het resultaat van een moeizaam tot stand gekomen balans tussen belangen die samenhangen met de gegunde winningsactiviteiten, de leveringszekerheid en de belangen van de bewoners in het vergunningengebied. Een en ander wordt gecompliceerd doordat de Staat zowel optreedt als wetgever en hoeder van het algemeen belang maar daarnaast ook als Staatsparticipant medeverantwoordelijk is voor de gaswinning en tevens een aanzienlijk belang heeft bij de aardgasbaten die voortvloeien uit de gaswinning.
In hoofdstuk 3 bespreken Hesselman en Brouwer het recht op veiligheid van de Groningers zoals dit voortvloeit uit art. 2 en 8 EVRM in het licht van de meest rechte ontwikkelingen.
Hieraan voorafgaand analyseren zij de meest recente wijzigingen in de Mijnbouwwet, waaronder de toevoeging van bijzondere regels voor het Groningenveld en de bijbehorende ministeriële regeling met operationele strategie. Hoewel in de aangepaste Mijnbouwwet veiligheid een centralere plaats inneemt en inzichten over veiligheid steeds veranderen, zijn schrijvers van mening dat hieraan nog altijd onvoldoende recht wordt gedaan. Dit is vooral het gevolg van de gehanteerde 10-5-norm. Die heeft slechts tot doel het (recht op) leven van de inwoners van het gebied veilig te stellen. Veiligheid is echter een veel meer omvattend begrip dan dit.
Bij de bespreking van art. 8 EVRM staan zij stil bij de rol van risiconormen die bepalen wanneer er sprake is van een disproportionele last voor individuele personen. Ook beste-den zij aandacht aan de bijzondere betekenis van het recht op leven als ‘fundamenteel’
mensenrecht dat in tegenstelling tot veel andere mensenrechten een absoluut karakter toekomt en derhalve geen enkele inperking toelaat, niet op grond van het algemeen belang noch op basis van rechten van anderen. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat er een hoge beschermplicht op de overheid rust ten aanzien van alle EVRM-rechten als het gaat om gevaarlijke industriële activiteiten in bewoond gebied.
Wanneer dit mensenrechtelijke kader wordt gelegd op de Groningse situatie dan blijkt dat de focus in de huidige besluitvorming te eenzijdig ligt op bescherming van het recht op leven en de versterking van woningen en andere panden. Te zeer ook focust men op schadevergoeding van materiele schade zonder rekening te houden met wat de voorts-lepende problemen van de winning in individuele ‘huishoudens’ veroorzaakt buiten het
4
Hoofdstuk 1 / Inleiding 1.2
levensgevaar dat dreigt. Het zou een verbetering zijn indien vergelijkbare ‘objectieve’
risiconormen zouden worden ontwikkeld voor immateriële schadeclaims wegens chronische inbreuk op andere fundamentele rechten.
De bijdrage wordt afgesloten met de conclusie dat mensenrechten niet alleen (nog) sterker en completer onderdeel moeten uitmaken van juridische procedures rondom de instemmingsbesluiten, maar ook dat ze prominenter deel moeten uitmaken van het publieke debat. Het gaat om een wezenlijke afweging van belangen van de Nederlandse samenleving als geheel en die van de Groningers als deel van dit collectief.
In hoofdstuk 4 gaan Oldenhuis en Koerts in op het uitgangspunt van de wetgever dat de aan de gaswinning gerelateerde aardbevingsschade ruimhartig dient te worden vergoed.
Zowel bij de totstandkoming van de wettelijke grondslag voor aansprakelijkheid van de exploitant (art. 6:177 lid 1, aanhef en onderdeel b BW) als van het wettelijk bewijsvermoeden met betrekking tot het vereiste causaal verband (art. 6:177a BW) is immers uitdrukkelijk overwogen dat gedupeerden hun schade op eenvoudige en ruimhartige wijze vergoed zouden moeten krijgen. Bij het tweeledige causaal verband van art. 6:177 lid 1, aanhef en onderdeel b BW alsook bij het bepalen van de omvang van de schade (art. 6:98 BW) dient de burgerlijke rechter een multi-factorale benadering te hanteren. Het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW dient ruim te worden opgevat en benadert een daadwerkelijke omkering van de bewijslast. Voorts verdient de mogelijke toepassing van art. 6:184 BW (kosten ter voorkoming van schade) meer aandacht. Ten slotte moet het de burgerlijke rechter zijn, die in een laagdrempelige en eenvoudige procedure de verzoeken om schadevergoeding dient te beoordelen: anders dan de bestuursrechter is hij tot het toepassen van de aan de orde zijnde privaatrechtelijke normen bij uitstek geëquipeerd.
In hoofdstuk 5 legt Vermaak de totstandkomingsgeschiedenis van art. 6:177a BW onder een vergrootglas. Zij bespreekt voorts hoe – zowel vóór de inwerkingtreding van deze bepaling als er na – de rechtsfiguur van het bewijsvermoeden in de dagelijks praktijk wordt gehanteerd. In het bijzonder gaat zij daarbij in op het op 22 januari 2019 verschenen rapport van het door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) ingeschakelde Panel van deskundigen over de vraag hoe de TCMG zou moeten omgaan met het vaststellen van de causaliteit en daarmee de reikwijdte van het bewijsvermoeden. Laten we onze zegeningen tellen maar blijven streven naar een stevige technische onderbouwing van besluiten over schade als gevolg van bodembeweging, aldus Vermaak.
Vervolgens staat in hoofdstuk 6 de problematiek van de waardedaling centraal. Gozoglu gaat in deze bijdrage in op een van de vormen van schade in Groningen: de schade die voortvloeit uit waardedaling van woningen. Het Hof Arnhem-Leeuwarden oordeelde dat woningeigenaren aanspraak kunnen maken op schadevergoeding vanwege de waardever-mindering van hun woningen ten gevolge van de gaswinning, nog voordat een woning wordt verkocht.
Gozoglu zet uiteen dat er momenteel twee buitengerechtelijke regelingen bestaan voor de waardedaling van gebouwen, zij het bij verschillende instanties. De oorzaak van de
5
De inhoud in vogelvlucht 1.2
waardedaling is bepalend voor het te volgen schadeafhandelingstraject. De bedoeling is om één loket te realiseren voor alle vormen van bevingsschade.
Op 19 juli 2019 heeft de Hoge Raad (prejudiciële beslissing) echter geoordeeld dat het begroten van schade in de zin van waardevermindering van een woning als gevolg van het risico van toekomstige bodembeweging in het Groningenveld op dit moment in het algemeen nog niet mogelijk is. De omvang van de schade kan pas begroot worden op het moment dat sprake is van een geofysisch voldoende stabiele toestand. Afgewacht moet worden wanneer hiervan sprake is en hoe dit in het (buiten)gerechtelijke traject vorm moet worden gegeven.
In hoofdstuk 7 analyseren Couwenberg en Woerdman de aansprakelijkheid voor aard-bevingsschade vanuit rechtseconomisch perspectief. Zij betogen dat voor een correcte internalisering van de aardbevingskosten de maximale variant van schadecompensatie nodig is. Gedupeerden hadden, aldus de auteurs, immers niet de mogelijkheid om scha-debeperkende maatregelen te nemen. Ten eerste betekent dit, aldus de auteurs, dat alle relevante toekomstige aardbevingskosten moeten worden vergoed. Ten tweede ontstaat hierdoor een economisch correcte prikkel voor bij de winning en exploitatie betrokken partijen om de totale maatschappelijke kosten in ogenschouw te nemen. Ten derde geeft deze vorm van compensatie aan burgers het belangrijke signaal af dat zij hun belangen gerespecteerd weten.
In hoofdstuk 8 schetst Bröring een overzicht van instanties die zich bezighouden met de afwikkeling van de mijnbouwschade, althans de door de overheid ondernomen pogingen om tot een afwikkeling te komen, hun context en functie. In deze bijdrage gaat het over het bestuur en de organisatie (de ‘governance’) rond de mijnbouwschadeproblematiek.
Het bevat enkele kerncijfers over gaswinning en mijnbouwschade. Vervolgens wordt een reeks bij de problematiek betrokken instanties beschreven. De kern van het hoofdstuk betreft de ontwikkeling van een privaat-publiek besturingsmodel (‘governance’) naar publieke regie (‘government’).
In hoofdstuk 9 analyseert Bröring de publiekrechtelijke route van afhandeling van schade waarvoor de wetgever begin 2018 heeft gekozen. In dit hoofdstuk wordt diepgaand ingegaan op de schadeafhandeling door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen en later het Instituut Mijnbouwschade Groningen. Voorts is er aandacht voor de publiekrechtelijke aanpak van de versterkingsproblematiek en voor het bieden van perspectief aan de regio.
In hoofdstuk 10 blikt Wissink zowel terug als vooruit op de problematiek van de aard-gaswinning in het Groningenveld. Naar zijn mening vergt het beantwoorden van de tot nu toe gerezen en in de toekomst nog te rijzen vragen niet alleen inzicht in het aanspra-kelijkheids- en schadevergoedingsrecht, maar ook in de mogelijke keuzes, oplossingen en de repercussies daarvan. Hij vraagt zich om die reden voorzichtig af of de door de wetgever naar voren geschoven bestuursrechter wel de exclusieve taak zou moeten krijgen om de antwoorden te formuleren. Het is immers bij uitstek de verantwoordelijkheid en deskundigheid van de Hoge Raad om leiding te geven aan de rechtsontwikkeling in het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht.
6
Hoofdstuk 1 / Inleiding