In dit hoofdstuk zal nader worden gekeken naar de invloed van subnationale overheden tijdens het beleidsproces dat uiteindelijk heeft geleid tot verordening (EC) 479/2008. De vraag die beantwoord zal worden is: Zijn de subnationale overheden in staat geweest om hun
invloed te doen gelden tijdens het besluitvormingsproces? Het Comité van de Regio‟s (CvdR)
is het orgaan in Europa dat de belangen van de lokale en regionale overheden behartigt en naar voren brengt tijdens het besluitvormingproces. Zoals het CvdR zelf aangeeft op de website is „het CvdR de politieke assemblee die in Brussel als spreekbuis van de lokale en regionale overheden in de Europese Unie fungeert‟. Het CvdR heeft twee doelstellingen: vertegenwoordigers van lokale en regionale overheden bij de totstandkoming van nieuwe Europese wetgeving betrekken en de afstand tussen burgers en bestuursorganen in Brussel te verkleinen.103
De rol die het CvdR speelt in het hele besluitvormingproces is die van raadgever. De EC, het EP en de Raad zijn verplicht om het CvdR te raadplegen „wanneer voorstellen voor beleid of wetgeving terreinen betreffen die van belang zijn voor de regionale of lokale bestuursniveaus‟.104
Het CvdR toetst de betreffende EU-wetgevingsvoorstellen aan drie beginselen: subsidiariteit (de besluiten van de EU moeten zo dicht mogelijk bij de burger genomen worden), nabijheid (alle bestuurslagen dienen „dicht bij de burger‟ te opereren) en samenwerking (dit houdt in samenwerking tussen Europese, nationale, regionale en lokale overheden).105
In casu heeft het CvdR een advies uitgebracht naar aanleiding van de mededeling van de EC over de hervorming van de Europese wijnsector. In dit advies geeft het CvdR duidelijk aan op welke punten het Comité bezwaren dan wel aanvullingen heeft. Om tot een helder
103 Rol van het Comité van de Regio‟s, laatst geraadpleegd via
http://www.cor.europa.eu/pages/PresentationTemplate.aspx?view=folder&id=be53bd69-0089-465e-a173-fc34a8562341&sm=be53bd69-0089-465e-a173-fc34a8562341 op 18 maart 2010.
104
CvdR, laatst geraadpleegd via http://www.cor.europa.eu/pages/PresentationTemplate.aspx?id=1ecf7abe-35e4-4c9e-a9ee-5bd5aa83a173 op 18 maart 2010.
Het Verdrag van Lissabon heeft het CvdR overigens een grotere rol toebedeeld in het hele wetgevingsproces. Zo verplicht het verdrag de EC om de lokale en regionale overheden en hun Europese verenigingen te raadplegen vóórdat het hele proces van start gaat. Het CvdR, als spreekbuis van deze bestuursorganen op Europees niveau, is hier dan ook nauw bij betrokken. In het verdrag is ook vastgesteld dat, naast de raadpleging van het CvdR nadat het EC een wetgevingsvoorstel heeft geformuleerd, voortaan ook een raadpleging van het CvdR door het EP zal moeten plaatsvinden. Hierdoor kan het CvdR sinds kort ook officieel zijn mening geven over aangebrachte wijzigingen in de voorstellen door het EP. Aangezien het Verdrag van Lissabon nog niet in werking was getreden ten tijde van het beslutivormingproces rondom de vernieuwing van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn, is die nieuwe procedure echter in dit onderzoek niet van toepassing.
105
36
antwoord te komen over de invloed van het CvdR, zal een analyse worden gemaakt van de belangrijkste punten waarop het CvdR een afwijkend advies heeft vergeleken met het Commissie-voorstel en zullen deze adviezen vervolgens naast de uiteindelijke tekst van de verordening gelegd worden om te kijken in welke mate en op welke punten deze adviezen in de definitieve tekst van de verordening zijn opgenomen.
Het CvdR scheen zich vooral zorgen te maken over de sociale gevolgen van de nieuwe wetgeving voor de wijnsector. Zo had het CvdR het in zijn ´opinie´ ten opzichte van het voorstel tot hervorming van de Commissie voornamelijk over het behoud van de kwaliteit van wijn, aandacht voor plattelandsontwikkeling, promotie van de Europese wijnen, het instellen van een overgangsperiode voor het afschaffen van de marktmaatregelen en het voorkomen van verwarring voor de consumenten door de nieuwe eisen voor etikettering.106 Het CvdR maakte zich zorgen over de werkgelegenheid voor wijnbouwers en over de zekerheid van de inkomens voor wijnboeren. Door de nadruk te leggen op bovengenoemde onderdelen van het voorstel van de EC, hoopte het CvdR de werkgelegenheid en de inkomens te garanderen. Hieronder zullen deze aspecten van het advies van het CvdR aan de EC nader worden besproken.
Kwaliteitsbeleid en geografische aanduidingen
Een woord dat meerdere keren terugkomt in het advies van het CvdR is kwaliteit. Er waren vier punten waarbij het Comité bedenkingen had. Allereerst gaf het CvdR in zijn advies aan bezorgd te zijn om het feit dat bij de herstructurering van de wijnbouwsector het nastreven van de doelstelling betreffende een afname van de productie in sommige gevallen ten koste leek te gaan van het doel aangaande het behoud van kwaliteit van de wijn.107 Het CvdR leek hiermee te doelen op het feit dat een afname van de productie werd nagestreefd, maar dat men daarbij geen rekening leek te houden met de (duurdere) kwaliteitswijnen. Het CvdR had dan ook graag gezien dat bij een afname van de productie rekening zou worden gehouden met het onderscheid tussen tafelwijnen en kwaliteitswijnen en de vraag naar deze laatste categorie wijnen. Kortom, het CvdR stelde zich de vraag of de afname van de productie ook onder kwaliteitswijnen moest plaatsvinden of dat het alleen noodzakelijk was om een afname te genereren onder de goedkopere tafelwijnen.
106 Opinie van het Comité van de Regio‟s van 6 december 2006 over de mededeling van de Commissie „Naar een duurzame Europese wijnsector‟, DEVE-IV-012 (18 December 2006).
107
37
Ten tweede was het CvdR het niet eens met de grondige hervorming van de bestaande regelgeving op het gebied van kwaliteit, in die zin dat de regelgeving ten aanzien van kwaliteit zou worden aangepast om overeen te komen met de internationale regelgeving op dit terrein. Het CvdR accepteerde dat deze hervorming nodig was, maar vond dat deze aanpassing aan internationale regels geen adequate kwaliteitsgerelateerde doelstelling op zich was.108 Het CvdR scheen hiermee te doelen op de aanpassing van de kwaliteitsmaatstaven van Europese wijnen aan de internationale maatstaven, om op deze manier de concurrentiepositie van de Europese wijnen te verbeteren. Het CvdR was bang dat deze internationale kwaliteitsmaatstaven minder zouden zijn dan de maatstaven die werden gehanteerd in Europa en vreesde een achteruitgang van de kwaliteit.
Ten derde hoopte het CvdR dat de Commissie meer zou doen om hoge kwaliteitswijnen te ondersteunen die worden verbouwd op moeilijker te verbouwen gronden. Hierbij moet men denken aan steile hellingen en aan grond in gebieden die buiten de nationale regelgeving voor financiële steun vallen.109 Ten laatste waarschuwde het CvdR dat het toestaan van nieuwe wijnbouwpraktijken zou kunnen leiden tot verwarring onder consumenten doordat de kwaliteit van de huidige praktijken, die zij appreciëren en waarop zij vertrouwen, ondermijnd zou kunnen worden.110 Het CvdR doelde hier waarschijnlijk op het mogelijke toestaan van nieuwe technieken om rosé te maken. Het CvdR was bang dat de consument een lagere kwaliteit voorgeschoteld zou krijgen.
Een ander punt waarop het CvdR zijn bezorgdheid uitsprak, betrof de onderverdeling van wijnen in soorten zonder geografische aanduiding en soorten met een dergelijke aanduiding. De EC gaf in haar voorstel aan voor de etikettering van flessen wijn het onderscheid tussen deze twee soorten weg te willen halen; in de toekomst zou ook op de etiketten van de flessen wijn zonder geografische aanduiding het druivenras en het oogstjaar worden aangegeven. Het CvdR was tegen deze nieuwe vorm van etikettering omdat het onduidelijkheden zou kunnen opleveren voor consumenten wat betreft de werkelijke origine van de wijnsoort. Sommige druivenrassen zouden volgens het CvdR namelijk een integraal onderdeel zijn van een bepaalde beschermde geografische aanduiding (BGA) of een beschermde oorsprongsbenaming (BOB).111 De EC hoopte juist dat de wijnproducenten op
108 Opinie van het Comité van de Regio‟s, punt 1.5.16. 109 Ibidem, punt 2.8.
110 Ibidem, punt 1.2.11. 111
38
deze manier beter zouden kunnen concurreren met de „nieuwe wereld-wijnen‟.112 De vraag die hier gesteld kan worden bij het standpunt van het CvdR is of het CvdR op dit punt daadwerkelijk bezorgd was om de consument of dat het slechts een argument was dat gebruikt werd om ongewenste concurrentie ten opzichte van de BGA‟s en BOB‟s te voorkomen.
In de uiteindelijke tekst van de verordening valt te lezen dat als de mogelijkheid zou bestaan dat er bij consumenten verwarring ontstaat over de oorsprong van de wijn, vanwege bovengenoemde druivenrassen die een integraal onderdeel zijn van een BGA of BOB, lidstaten in dat geval een lijst mogen opstellen van druivensoorten die zijn uitgesloten van vermelding op de etiketten van wijnen zonder geografische aanduiding. Zij moeten hierbij wel objectieve criteria ten aanzien van eerlijke concurrentie in de gaten houden.113 De zorg van het CvdR lijkt hiermee weggenomen.
Wat betreft de nieuwe wijnbouwpraktijken die toegestaan zouden kunnen worden,valt in de verordening te lezen dat het versnijden van wijnen uit derde landen met wijnen uit de EU en het versnijden van wijnen uit derde landen, niet zal worden toegestaan in de EU.114 Hierbij valt op dat het versnijden van wijnen uit EU-landen niet vermeld is. Dit zou betekenen dat het versnijden van die wijnen wel is toegestaan. Maar gezien de grote mate van protest (zie het vorige hoofdstuk) is het niet waarschijnlijk dat producenten uit EU-landen deze techniek van versnijden zullen gaan gebruiken. Over een ander kwaliteitsargument aangedragen door het CvdR, namelijk de extra steun van de Commissie voor moeilijk te verbouwen wijngronden (bijvoorbeeld steile hellingen en gebieden die buiten de nationale regelgeving voor financiële steun vallen), valt niets terug te vinden in de verordening.115
Wat betreft de eerste twee bedenkingen die het CvdR heeft ten opzichte van het kwaliteitsbeleid van de EU, lijken deze bedenkingen ongegrond te zijn. Wanneer de uiteindelijke tekst van de verordening wordt nagelezen, kan niet anders dan tot de conclusie worden gekomen dat het behoud van kwaliteit wel degelijk een belangrijk punt is. Zoals hierboven genoemd, heeft de EU bijvoorbeeld het versnijden van bepaalde wijnen niet toegestaan, waarmee zij aangeeft de huidige kwaliteit van wijn te willen behouden en niet slechts klakkeloos het kwaliteitsbeleid aan te passen aan de internationale regels waardoor er een risico zou kunnen optreden voor het kwaliteitsbehoud. Ditzelfde geldt voor een overmatige focus op een afname van de wijnproductie. Er staan in de verordening zowel
112 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 113 Verordening (EC) 479/2008.
114 Ibidem. 115
39
artikelen die betrekking hebben op en zouden moeten leiden tot een afname van de productie, maar dat neemt niet weg dat er ook artikelen staan over het behoud van kwaliteit. Bij de ene maatregel ligt de nadruk misschien iets meer op de afname van de productie, terwijl bij de andere maatregel het zwaartepunt juist ligt bij het behoud van kwaliteit; het ene hoeft het andere niet uit te sluiten en de ene doelstelling hoeft niet ten koste te gaan van de andere doelstelling.
Promotie en de rooiregeling
Het CvdR gaf aan graag te zien dat er een voorstel zou worden ontworpen dat als doelstelling zou hebben de aanwezigheid van Europese wijnen op de wereldmarkt, en daarmee ook de Europese wijnproductie, op de korte en lange termijn te stimuleren.116 Het CvdR uitte ook kritiek op het feit dat in het voorstel van de Commissie vooral wordt gesproken over het herstellen van de marktbalans door het aanmoedigen van rooien van wijngaarden, zonder de mogelijkheid te bekijken of men de marketing van Europese wijnen kan opvoeren, om daarmee de marktbalans te herstellen.117 Kortom, het CvdR vond dat er te weinig aandacht werd besteed aan promotie van Europese wijnen op de wereldmarkt en dat er meer gekeken werd naar het herstellen van de marktbalans aan de aanbodkant dan via de vraagkant.
In de verordening valt te zien dat er slechts één artikel118 wordt gewijd aan de promotie van Europese wijnen op de markten van derde landen, terwijl er een heel hoofdstuk119, met een tiental artikelen, wordt gewijd aan de rooiregelingen en de uitvoering daarvan. Hiermee lijkt de rooiregeling een belangrijker onderdeel te zijn van de verordening dan de promotie van Europese wijnen op de wereldmarkt. In die zin lijkt het CvdR dan ook gelijk te hebben wat betreft de bedenkingen bij de manier waarop men het evenwicht op de markt wil herstellen; vooral door een afname van het aanbod en niet door een toename van de vraag. In het artikel dat de promotie van wijnen op de wereldmarkt behandelt, staat dat de Gemeenschapscontributie voor promotionele activiteiten niet zal uitkomen boven de vijftig procent van het hiervoor uit te geven budget.120 Dit leert dat er wel een artikel over promotie van Europese wijnen op markten van derde landen is opgenomen in de verordening én dat er
116
Opinie van het Comité van de Regio‟s, punt 2.10. 117 Ibidem, punt 1.5.4.
118 Verordening (EC) 479/2008. 119 Ibidem.
120
40
een budget is dat hieraan gespendeerd zal worden. Een deel van dit budget zal dus bestaan uit contributie van de EU, de rest zal voor rekening van de lidstaten komen.
Nationale enveloppen
In het Commissievoorstel valt te lezen dat in de nieuwe beoogde regelgeving op het gebied van wijnbouw, „elke wijnproducerende lidstaat de beschikking zou krijgen over een volgens objectieve criteria berekend totaalbudget waarmee hij volgens zijn eigen voorkeur maatregelen uit een bepaald menu zou kunnen financieren‟.121
Verderop staat dat de lidstaten dit bedrag zouden mogen besteden voor maatregelen in het kader van crisisbeheer. Dit betreft maatregelen als een verzekering tegen natuurrampen of het bieden van basisdekking tegen inkomenscrises.122
Het CvdR gaf in zijn advies aan dat het de introductie van de zogenoemde „nationale enveloppe‟ accepteerde mits dit niet zou leiden tot een hernationalisering van het wijnbeleid. Het stond erop dat er een lijst zou komen met maatregelen waar het budget van de nationale enveloppe aan mocht worden gespendeerd en verzocht om de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel opdat de regio‟s deze fondsen kunnen beheren.123
Het CvdR gaf hiermee aan geen hernationalisering te willen en stond erop dat op EU-niveau een lijst zou worden gemaakt met maatregelen waaraan het geld uit de nationale enveloppe besteed mocht worden, opdat de Europese Instellingen controle zouden kunnen houden over de uitgaven. Aan de andere kant zou het CvdR graag zien dat de regio‟s deze fondsen zouden gaan beheren. Het CvdR was tegen het beheer van de maatregelen op nationaal niveau en verdedigde het belang van de regionale overheden door aan te dringen op het beheer van de fondsen door de regio‟s.
De uiteindelijke tekst van de verordening toont dat ondanks dat de nationale overheden meer vrijheid krijgen in de keuze van specifieke maatregelen waar ze het geld aan willen uitgeven, de EC overzicht blijft houden. De lidstaten zouden in 2008 een steunplan voor vijf jaar inleveren, dat vervolgens door de Commissie zou worden bekeken. De EC zou kijken of het plan voldeed aan de voorgeschreven eisen. Mocht dit niet zo zijn, dan zou het plan niet in werking treden.124 Tevens staat in de verordening dat het steunplan eerst door de betreffende instanties en autoriteiten op het „territoriale niveau‟ moet worden bekeken voordat
121 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 122 Ibidem.
123 Opinie van het Comité van de Regio‟s, punt 2.14. 124
41
het kan worden ingediend bij de Commissie.125 Op deze manier krijgen de lokale en regionale autoriteiten inspraak in hoe het budget voor de steun zal worden verdeeld over de verschillende maatregelen én houdt de Commissie het overzicht over de nationale steun voor de wijnsector.
Plattelandsontwikkeling en sociaal beleid
In het advies van het CvdR gaf het Comité aan het niet eens te zijn met de manier waarop de Commissie de plattelandsontwikkeling benadert in haar voorstel. Volgens het CvdR bestond het voorstel voornamelijk uit stimulansen om te stoppen met het verbouwen van wijn. Het voorstel betrof vooral economische maatregelen, en richtte zich in te kleine mate op het behoud van wijnproductie als een onderdeel van de ontwikkeling in achterliggende plattelandsgebieden.126
Het CvdR was eveneens van mening dat het voorstel voornamelijk was gericht op economische maatregelen en in mindere mate op zaken als cultuur, plattelandsontwikkeling, landschap en een goed gebruik van de beschikbare grond. Volgens het CvdR is de Europese agrarische sector een fragiele sector en zou de hervorming van de wijnsector dan ook een meer sociale visie moeten hebben, in plaats van slechts een economische. Het voorstel was naar het idee van het CvdR te veel gebaseerd op het vrije markt-principe, met de voorgestelde maatregelen die voornamelijk zijn gericht op het rooien van landbouwgrond en de liberalisering van de aanplantrechten. Het CvdR was bang dat dit alleen maar zou leiden tot de uittreding van boeren uit deze sector.127 Kortom, het CvdR vreesde dat het voorstel zich vooral richtte op het uitkopen van oudere wijnboeren en wijnboeren die minder succesvol waren, opdat de wijnproductie omlaag zou gaan. Het CvdR was bang dat hierbij geen rekening zou worden gehouden met de ontwikkeling van bepaalde regio‟s, waar bijvoorbeeld veel oudere boeren wonen. Als die allemaal uit zouden treden, zou er van de wijnbouw in een dergelijke regio weinig overblijven. Daarmee zou ook de sociaal-economische ontwikkeling van zo‟n regio in gevaar komen.
Uit het voorstel van de Commissie blijkt echter dat men geld bestemd voor steun door marktmaatregelen wil overhevelen naar het budget voor plattelandsontwikkeling.128 Wanneer de verordening er echter op wordt nageslagen, blijkt dat de tekst voornamelijk bestaat uit
125 Verordening (EC) 479/2008.
126 Opinie van het Comité van de Regio‟s, punt 1.5.12. 127 Ibidem, punt 2.7.
128
42
artikelen op het gebied van economische maatregelen. Zo worden er drie hoofdstukken129 besteed aan aanplantrechten en rooiregelingen. Daarnaast betreffen de nationale steunmaatregelen, zoals hierboven reeds beschreven, vooral maatregelen om de productie naar beneden te krijgen. Dit neemt echter niet weg dat ook de steunmaatregelen in het kader van de nationale enveloppen zijn bedoeld om crisismaatregelen te treffen voor wijnboeren die zijn getroffen door een crisis. Op deze manier probeert de verordening boeren in een moeilijke positie juist te ondersteunen. In die zin lijkt het argument van het CvdR ten aanzien van de uittreding van boeren, te worden afgezwakt.
Conclusie
Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het CvdR in zijn advies een aantal zaken heeft aangekaart die in de ogen van het Comité aangepast zouden moeten worden in de uiteindelijke tekst van de verordening. Te beginnen met het kwaliteitsbeleid. Het CvdR had hier meerdere punten van kritiek. De eerste twee punten van kritiek bleken na controle van de verordening geen stand te kunnen houden, aangezien het kwaliteitsbeleid wel degelijk een belangrijk onderdeel van de verordening uitmaakt. Het punt betreffende de extra steun voor boeren die wijn verbouwen in moeilijk te verbouwen gebieden, heeft geen gehoor gekregen in