De Europese wijnbouw op de helling
Een onderzoek naar de hervorming van de Europese wijnbouwsector
en de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008
Document: Masterscriptie IB/IO Rijksuniversiteit Groningen
Naam: Caroline Richelle
2 Inhoudsopgave
Inleiding...p.3
Hoofdstuk 1 De Europese Commissie als politiek entrepreneur...p.9
Hoofdstuk 2 Het Europees Parlement als invloedrijk consultant...p.18
Hoofdstuk 3 De Raad als behartiger van nationale belangen...p.28
Hoofdstuk 4 Regionale invloed: het Comité van de Regio‟s...p.35
Hoofdstuk 5 Transnationale belangengroepen...p.44
Conclusie...p.52
Literatuurlijst...p.56
3 Inleiding
Begin jaren negentig kwam men in Europa tot de conclusie dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) niet alleen tot de gewenste resultaten had geleid maar ook negatieve neveneffecten met zich had meegebracht. Er werd dan ook begonnen aan de hervorming van het Europees landbouwbeleid; eerst algemene hervormingen en later hervormingen van de verschillende gemeenschappelijke marktordeningen die in regulering van specifieke terreinen voorzagen. Begin 2006 consulteerde de Europese Commissie (EC) de verschillende actoren actief in de Europese wijnbouwsector. Dit vormde het begin van een lang proces dat uiteindelijk zou resulteren in de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 die zou voorzien in de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn.
In juni 2006 presenteerde de EC een mededeling over de hervorming van de wijnbouwsector. De titel van deze mededeling „Naar een duurzame Europese wijnsector‟1 verwees naar de belangrijkste doelstelling die werd beoogd: „een duurzame en concurrerende Europese wijnsector creëren, waarin de begrotingsmiddelen zo kosteneffectief mogelijk worden gebruikt.2 Belangrijkste aanleiding hiertoe was de hoogte van het totale bedrag dat aan subsidies werd besteed. Van het totale bedrag beschikbaar voor wijn (1,3 miljard euro) werd jaarlijks een half miljard euro aan subsidies uitgegeven die leidden tot de destillatie van overbodige wijn en andere bijproducten tot industriële alcohol.3 De enorme overproductie begon een probleem te worden en de EC wist dat er iets moest gebeuren om deze overproductie terug te dringen, anders zou de overschotproductie in 2010/2011 kunnen oplopen naar vijftien procent van de totale productie (zo‟n 27 miljoen hectoliter wijn).4
Zoals vaak bij de totstandkoming van nieuwe Europese regelgeving, waar veel verschillende actoren bij betrokken zijn, was de mededeling van de EC slechts het begin van een lang proces van politieke besluitvorming, waarin iedereen de eigen belangen wilde verdedigen. Een deel van de voorstellen die de Commissie deed in haar mededeling veroorzaakte opschudding onder de wijnboeren, de regio‟s waar wijn wordt verbouwd, de
1 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement ‘Naar een duurzame Europese
wijnsector’, COM (2006) 319 definitief.
2 Mededeling Eerste kamer inzake hervorming Europese wijnsector, laatst geraadpleegd via
http://europapoort.eerstekamer.nl/cgi-bin/as.cgi/0345000/c/start/file=/9345000/1/j9vvgy6i0ydh7th/vgbwr4k8ocw2/f=/vhd9ijuc2yx4.doc op 4 maart 2010.
3 „In vino Veritas‟, The Economist (14 juni 2007). 4
4
wijproducerende lidstaten en binnen het Europees Parlement (EP). Er kon dan ook op felle kritiek worden gerekend.
Zo viel het voorstel tot een verbod op de toevoeging van suiker aan de wijn, iets dat wordt gedaan door de noordelijker gelegen wijnproducerende lidstaten om in een slecht jaar het alcoholpercentage op te hogen, niet in goede aarde bij de noordelijke en oostelijke wijnproducenten en viel het voorstel tot de afschaffing van de steun voor het toevoegen van most, iets dat wordt gedaan in de zuidelijk gelegen wijnproducerende landen waar de toevoeging van suiker is verboden, niet in de smaak bij de zuidelijke wijnproducenten.5 Ook de voorgestelde maatregelen op het gebied van de liberalisering van aanplantrechten zorgde voor onrust onder de wijnboeren. Zij waren bang dat boeren hierdoor zouden worden aangemoedigd weg te trekken van moeilijk bebouwbare grond als steile hellingen naar gebieden waar het makkelijker is om wijn te verbouwen. Op deze manier zou de productie van kwaliteitswijnen die worden verbouwd op moeilijk bebouwbare grond in gevaar komen.6 Zo was men in Luxemburg bijvoorbeeld bang dat wijnboeren weg zouden trekken van de beroemde maar zeer steile hellingen van de Moezel, waar het een zeer intensief arbeidsproces is om wijn te verbouwen, ondanks dat de hellingen waardevollere wijn voortbrengen en ondanks de hellingpremies die de wijnboeren ontvangen om de extra kosten die zij maken om op de steile hellingen te verbouwen, te compenseren.7
Verder gaf een voorgestelde rooiregeling reden tot ophef. Deze rooiregeling zou ervoor moeten zorgen dat een deel van de Europese wijnbouwgrond verplicht braak zou worden gelegd opdat de wijnproductie zou afnemen. Tevens zou deze regeling ertoe moeten leiden dat niet-succesvolle wijnproducenten ervoor zouden kiezen om tegen een aantrekkelijke vergoeding de markt te verlaten. Een aantal parlementsleden liet weten dat ze vreesden dat de rooiregeling de sociaal-economische situatie in de armere Europese regio‟s waar wijn wordt verbouwd, voornamelijk in Zuid-Europa, ernstig zou schaden door verplichte rooiing en massale uittreding. De regeling zou ook de overbrenging van productiemiddelen naar derde landen kunnen bevorderen.8 Dit wil zeggen dat de productie van wijn verplaatst
5Mededeling Eerste kamer inzake hervorming Europese wijnsector.
6 Emily Smith, Presidency faces battle to reform wine sector, European Voice (5 juli 2007). 7 In vino veritas.
8
5
van Europese wijnbouwgronden naar gebieden buiten Europa. Ook het plan om nieuwe mengtechnieken van wijn in de toekomst toe te staan zorgde voor opschudding. Vooral het voorstel om het mengen van rode en witte wijn tot rosé toe te staan deed veel stof opwaaien onder roséproducenten die traditionele technieken gebruiken.9 Meer over de verschillende aspecten van het voorstel van de EC in het volgende hoofdstuk.
In januari 2007 kwam rapporteur Katerina Batzeli op eigen initiatief met een rapport dat in februari van dat jaar door een grote meerderheid in het Europees Parlement werd aangenomen.10 Het EP heeft overigens in deze kwestie slechts een consultatieve rol; het mag dan ook komen met voorstellen tot amendementen en advies geven, maar de Raad is in principe niet gebonden hier gehoor aan te geven. De leden van het EP verdedigden in hun rapport een meer prudente aanpak van de hervormingen dan de EC voorzag en benadrukten dat de hervormingen niet te snel doorgevoerd moesten worden. Ze wezen op de gevaren van een snelle en ingrijpende hervorming omdat die tot gevolg zou kunnen hebben dat de diversiteit onder de Europese wijnen aanzienlijk zou verminderen en dat het aantal wijnproducenten zou afnemen zodat de productie van wijn geconcentreerd zou worden bij enkele producenten in een paar regio‟s.11
April 2007 bracht een bijeenkomst van de Assemblée van de Europese wijnregio‟s in Stuttgart. In mei van dat jaar was er ook nog een bijeenkomst tussen COPA-COCEGA en de Commissie. In juli bracht de Europese Commissie het voorstel tot nieuwe wetgeving ten aanzien van de gemeenschappelijke marktordening op het gebied van wijn naar buiten. Eind 2007 werd het voorstel uiteindelijk goedgekeurd onder Portugees voorzitterschap van de EU en de nieuwe wetgeving trad op 1 augustus 2008 in werking. De nieuwe wetgeving op het gebied van de gebruikte technieken bij de productie van wijn, geografische aanduiding en etikettering zou pas op 1 augustus 2009 in werking treden.12
9‘Roséproducenten tegen EU-voorstel voor ‘gemengde’ rosé’, laatst geraadpleegd via www.europa-nu.nl op 4 maart 2010.
10 N. Chambon, Wine and Europe: A new model for the old World?, Notre Europe, Policy Brief, nr. 8 (juni 2007).
11 Ibidem. 12
Ibidem.
„Nieuwe regelgeving etikettering van wijn(en)‟, Publicatie Europese Commissie van 25 maart 2009, laatst geraadpleegd via www.europa-nu.nl op 4 maart 2010.
6
Neo-functionalisme en intergouvernementalisme
De tegenstellingen tussen de Commissie, de verschillende lidstaten, het Europees Parlement, de Europese wijnboeren vertegenwoordigd door de Europese boerenorganisatie COPA-COCEGA, de wijnproducerende regio‟s en wijnboeren van buiten de EU over de noodzakelijke hervorming van de wijnsector hebben ertoe geleid dat het proces dat aan de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 vooraf is gegaan lange tijd in beslag genomen heeft. Het feit dat er consultatie van zowel belangengroepen als regionale overheden heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de totstandkoming van de verordening, is een interessant gegeven en het hierna volgende onderzoek zal zich dan ook richten op deze ontwikkeling. Daartoe zal een analyse worden gemaakt van de uitgegeven mededelingen, adviezen, bezwaren, rapporten en beleidsstukken door de betrokken actoren.
Om tot een gestructureerde analyse te komen zal gebruik worden gemaakt van componenten van de theorieën van het meergelaagd bestuur, het neo-functionalisme en het intergouvernementalisme. De eerste theorie, die van het meergelaagd bestuur, waarvan Gary Marks en Liesbet Hooghe de bekendste auteurs zijn, legt de nadruk op beleidsnetwerken en beleidsgemeenschappen van publieke en private actoren op bepaalde gebieden, die in een EU met supranationale en subnationale actoren de traditionele dominantie en controle van nationale regeringen aantasten.13
Het concept van een meergelaagd bestuur bevat een verticale en een horizontale dimensie. „Meergelaagd‟ benadrukt de grotere afhankelijkheid tussen regeringen op verschillende niveaus (centraal, regionaal, lokaal) en „bestuur‟ geeft een vervlechting tussen statelijke en niet-statelijke actoren op verschillende territoriale niveaus aan.14 Het verticale aspect beschrijft een grote verschuiving van macht van nationale regeringen naar de Europese arena (supranationale actoren) en naar subnationale en regionale overheden. Het horizontale aspect ziet vooral het belang van netwerken. Transnationale en transgouvernementele netwerken kunnen variëren van relatief gesloten beleidsnetwerken van publieke en private actoren tot meer open en poreuze netwerken voor een bepaald onderwerp. Deze openheid en transparantie van de netwerken bepaalt de relatieve invloed van deze actoren alsmede de inhoud van het EU-beleid. Er komen steeds meer informele netwerken die, vooral in de eerste
7
fase waarin de Commissie in overleg met verschillende publieke en private actoren voorstellen optekent, het beleid van de EU substantieel bepalen.15
De tweede theorie, het neo-functionalisme, kent drie kerntheses: de „spillover‟ (= zijwaartse werking) these, de these van de elitesocialisering en de supranationale belangengroep these. De eerste these van zijwaartse werking houdt in dat samenwerking in een sector/op een gebied tot functionele druk leidt voor samenwerking op andere gerelateerde gebieden.16 In dit geval leidde de samenwerking (en hervorming) op landbouwgebied in het algemeen tot de samenwerking in (en hervorming van) de wijnbouwsector in het bijzonder. De these van de elitesocialisering houdt in dat neofunctionalisten veronderstellen dat ambtenaren en politici die deelnemen aan het supranationale beleidsproces in de loop der tijd de neiging hebben om supranationale loyaliteiten en preferenties te ontwikkelen. Zo verwachten neo-functionalisten dat ambtenaren van de Europese Commissie een Europese kijk hebben op het oplossen van problemen en dat hun loyaliteit niet langer bij een nationale entiteit (= hun staat) ligt maar eerder op supranationaal bestuursniveau (= de Europese instellingen).17
De supranationale belangengroepthese houdt in dat neofunctionalisten verwachten dat ook belangengroepen meer „Europees‟ worden en dat zij voortaan hun belangen formuleren met het oog op de supranationale instellingen. Neo-functionalisten geloven ook dat deze supranationale belangengroepen druk zullen leggen op de nationale overheden van de lidstaten waar zij resideren, om het Europese integratieproces te versnellen.18 De toenemende invloed van supranationale elites en supranationale belangengroepen staat haaks op de theorie van het intergouvernementalisme, waar de sleutelveronderstelling is dat staten de belangrijkste actoren zijn op het terrein van Europese integratie. Soevereniteit berust bij deze (lid)staten en het zijn de regeringen van deze staten die besluiten dat het soms in het belang van de staat kan zijn om een deel van hun soeveriniteit af te staan aan of te delen met de Europese instellingen.19
Om tot een conclusie te komen over de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 en over de rol die de verschillende actoren in het beleidsproces hebben gespeeld, zal getracht
15
Helen Wallace e.a., Policy-Making in the European Union, p.39-40.
16 Michelle Cini, European Union Politics, Second Edition (New York 2007), p. 86-91. 17 Ibidem.
18 Ibidem, p. 92. 19
8
worden een antwoord te vinden op de volgende probleemstelling: In hoeverre kan de
totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 inzake de hervorming van de Europese wijnsector worden verklaard vanuit het perspectief van het meergelaagd bestuur, het neo-functionalisme en het intergouvernementalisme, ten aanzien van de toenemende invloed van supranationale actoren, transnationale netwerken en subnationale overheden?
Hiertoe zullen eerst een aantal deelvragen worden beantwoord. De eerste deelvraag zal zich richten op de rol van de Europese Commissie: Heeft de Europese Commissie de rol van
politiek entrepreneur op zich genomen? De tweede deelvraag zal zich toespitsen op het
Europees Parlement: Heeft het EP, ondanks zijn enkel consultatieve rol in deze, invloed gehad
op de uiteindelijke tekst van verordening (EC)479/2008? De derde deelvraag zal zich
bezighouden met de Europese Raad: Heeft de Raad de nationale belangen van de
afzonderlijke lidstaten weten te behartigen? De vierde deelvraag behelst de rol van de
subnationale overheden: Zijn de subnationale overheden in staat geweest om hun invloed te
doen gelden tijdens het besluitvormingsproces? De vijfde en laatste deelvraag zal
onderzoeken wat de rol van de belangengroepen is geweest: Hebben transnationale
belangengroepen invloed gehad op de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008?
9
Hoofdstuk 1 De Europese Commissie als politiek entrepreneur
In dit hoofdstuk zal eerst worden gekeken naar de hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in het algemeen en vervolgens naar de hervormingen van de wijnsector in het bijzonder. Daarna zal er een analyse plaatsvinden van de uitgegeven beleidsstukken door de Commissie met het doel een antwoord te vinden op de vraag: Heeft de Europese
Commissie de rol van politiek entrepreneur op zich genomen? Gemeenschappelijk landbouwbeleid
De gevolgen van de Tweede Wereldoorlog waren in Europa op het gebied van landbouw en voedselvoorziening nog tot ver in de jaren vijftig merkbaar. Ruim een decennium lang hadden de toen nog zes lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap (EEG), te kampen gehad met voedseltekorten. Omdat ze ervan overtuigd waren dat ze het voedseltekort het best gezamenlijk konden oplossen, waren ze bereid om een groot deel van hun onafhankelijkheid op dit gebied op te geven. Dit leidde tot het ontstaan van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).20 Het GLB is opgebouwd uit twee pijlers: de eerste pijler behelst de marktordeningen en de tweede pijler omvat de plattelandsontwikkeling.21 De doelstellingen van dit landbouwbeleid werden vastgelegd in artikel 33 van het Verdrag van Rome:
- de productiviteit van de landbouw doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;
- de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard verzekeren; - de markten stabiliseren;
- de voedselvoorziening veiligstellen;
- aan de consumenten redelijke prijzen verzekeren.22
Het streven naar het bereiken van deze doelen bracht echter ook andere gevolgen met zich mee. Zo leidde het GLB tot grote overschotten, gegarandeerde hoge prijzen en dumping van producten in derde wereldlanden. De internationale druk om het GLB te hervormen werd steeds groter. Dit bracht de Eurocommissaris van landbouw, MacSharry, ertoe om begin jaren negentig hervormingen door te voeren. Het GLB zou worden omgevormd van een beleid van
20
Ministerie van Landbouw, Europa, Hervormingen, laatst geraadpleegd via
http://www.minlnv.nl/portal/page?_pageid=116,1640994&_dad=portal&_schema=PORTAL&p_document_id=1 10465&p_node_id=2015049&p_mode=BROWSE op 16 maart 2010.
21 Ibidem. 22
10
prijzen en marktoriëntatie tot een beleid dat voornamelijk op het behoud van het inkomen van de landbouwers gericht is; van ondersteuning van de landbouwprijzen werd overgegaan op directe steun voor de boeren.23 Kortom, de EC zocht naar nieuwe manieren om de inkomens van boeren te kunnen garanderen, zonder dat daarvoor de prijzen en de productie kunstmatig hoog gehouden moesten worden.
Op de Europese Raad van Berlijn van 24 en 25 maart 1999 werd besloten om in navolging van de MacSharry-hervorming (1992) verdere stappen te nemen om het landbouwbeleid te hervormen. Belangrijkste doelstelling van deze hervorming bleef de overgang van maatregelen op het gebied van ondersteuning van boeren via de landbouwprijzen naar een systeem van meer directe steun waardoor de prijzen niet artificieel hoger hoefden te worden gehouden dan de geldende marktprijs. Daarnaast zag men graag een meer samenhangend landbouw- en plattelandsontwikkelingsbeleid, dat zich niet alleen zou richten op de inkomenssteun aan boeren, maar ook zou voorzien in de eerbiediging van het milieu, het welzijn van dieren en het behoud van het rurale landschap.24
Bovengenoemde hervormingen hebben geleid tot een beter evenwicht tussen vraag en aanbod van producten als boter, rundvlees en graan, waardoor de boter-, rundvlees- en graanbergen tot het verleden behoren, maar verdere hervorming van het GLB was nog altijd nodig om te zorgen dat andere bergen en plassen, zoals de wijnplas, ook tot het verleden zouden behoren. Op deze manier kon het GLB tevens worden aangepast aan de eisen die de moderne samenleving stelt aan de manier waarop het voedsel wordt geproduceerd en meegaan met de verdergaande liberalisatie van de wereldhandel in landbouwproducten.25
In 2003 werd dan ook besloten tot een verregaande landbouwhervorming die de tot dan toe grootste verschuiving in de EU-steun aan boeren vertegenwoordigde. Na deze hervorming zouden de vijf belangrijkste elementen van het GLB zijn:
- De ontkoppeling van de steun aan de productie. De subsidie zou voortaan niet meer worden uitgekeerd aan de agrariër op basis van zijn productie, maar zou bestaan uit directe steun aan de agrariër;
23
Grondslagen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), laatst geraadpleegd via http://www.epp-ed.eu/Activities/PoliticalThemes/agriculture_nl.asp op 16 maart 2010.
24 Ibidem.
Ministerie van Landbouw, Europa, Hervormingen.
25
11
- Boeren die in aanmerking wilden komen voor deze directe steun zouden aan een aantal eisen moeten voldoen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, gezondheid van dieren en planten en dierenwelzijn;
- Een versterking van het beleid inzake de plattelandsontwikkeling, de tweede pijler van het GLB;
- Een herziening van het marktbeleid van het GLB, met name ten aanzien van interventie, opslag en exportsubsidies.
- De introductie van een financieel disciplinemechanisme dat ervoor moest zorgen dat het budget niet zou worden overschreden.26
Deze hervorming zou in feite voorzien in directe steun aan boeren, zou meer aandacht besteden aan milieuzaken en dierenwelzijn, zou meer geld besteden aan en meer nadruk leggen op plattelandsontwikkeling in plaats van de overmatige aandacht voor productie en prijzen die voorheen gold, zou zich minder richten op maatregelen als interventie op de markt, opslag van overtollige wijn en het toekennen van exportsubisidies en zou ervoor zorgen dat men binnen het vooraf vestgestelde budget zou blijven.
Wijnsector
De bovengenoemde hervormingen waren algemeen en moesten ervoor zorgen dat het GLB gemoderniseerd werd en dat er een oplossing zou komen voor de gerezen problemen op landbouwgebied. De verschillende gemeenschappelijke marktordeningen die voorzagen in regulering van specifieke terreinen zoals zuivel, rundvlees, suiker en wijn moesten echter eveneens worden herzien. Begin deze eeuw werd dan ook gestart met de hervorming van verschillende Europese gemeenschappelijke marktordeningen, waaronder die van de wijnsector. Zowel de algemene landbouwhervormingen als het veranderende landschap van de mondiale wijnmarkt, waren aanleiding om de Europese wijnsector nader te bekijken. Vooral de veranderende preferenties en een andere samenstelling van de wijnconsumenten – nieuwe consumenten in landen buiten Europa (bijvoorbeeld China en India), maar daarentegen een teruglopende wijnconsumptie in Europa – en de openstelling van de markt voor wijnen geproduceerd in nieuwe wijnlanden als Zuid-Afrika en Australië droegen eraan
26
12
bij dat een begin werd gemaakt met de herziening van de gemeenschappelijke marktordening van de Europese wijnsector.27
Deze sector is zeer belangrijk voor Europa en Europa is een belangrijke speler op de wereldmarkt; Europese wijnproducenten zijn goed voor zestig procent van de totale wijnproductie en –consumptie. De Europese wijngaarden beslaan een gebied van 3,6 miljoen hectare en dat is vijfenveertig procent van alle wijngaarden ter wereld. De wijnproductie strekt zich uit over een groot gebied binnen de EU. Frankrijk, Italië en Spanje zijn de drie grootste wijnproducenten ter wereld. In het noorden produceren Duitsland en Luxemburg een aanzienlijke hoeveelheid wijn en Portugal en Griekenland nemen eveneens een groot deel voor hun rekening. In het oosten gelden Hongarije en Roemenië als grote wijnproducenten.28
De producten, gehanteerde methoden en reputaties zijn niet dezelfde in de verschillende wijnproducerende regio‟s en dat zorgt voor een grote diversiteit onder de geproduceerde wijnen; een diversiteit die uniek is in de wereld. Dit maakt ook dat de handel in de verschillende Europese wijnen anders reageert op schommelingen op de wereldmarkt: grote namen en prestigieuze wijnsoorten zijn niet zozeer onderhevig aan schommelingen op de markt, terwijl andere wijnsoorten meer blootgesteld zijn aan veranderingen in de wijnconsumptie.29
Vanaf de jaren negentig kreeg de Europese wijnmarkt te maken met een destabiliserende structurele crisis. Dit kwam tot uiting in een daling van de consumptie met een grote overproductie tot gevolg en een stijging van de import uit derde landen. Dit alles zorgde ervoor dat het zogeheten „wijnmeer‟ toenam. In 1999 werd er een poging gedaan om de wijnmarkt te hervormen, maar dit plan behaalde niet de gewenste resultaten. Daarom werd besloten tot een nieuwe hervorming en in 2006 werd het hervormingsproces in gang gezet.30 De Europese Commissie besloot in februari 2006 eerst de belanghebbende actoren werkzaam in deze sector te consulteren en kwam vervolgens met een voorstel met daarin vier opties voor vernieuwing van de wijnsector: het behoud van de status quo, integratie van de wijnmarktverordening in de algemene GLB-regelgeving, een volledige deregulering en een grondige hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn. De Commissie sprak duidelijk haar voorkeur uit voor de laatste optie.31
27
N. Chambon, Wine and Europe: A new model for the old World?. 28 Ibidem.
29 Ibidem. 30 Ibidem. 31
13
De Commissie wilde de wijnsector hervormen, behoud van de status quo was dan ook geen optie. Een volledige deregulering van de wijnsector werd door de EC eveneens onwenselijk geacht, aangezien de EC vreesde dat een totale deregulering van de wijnbouwsector zou leiden tot ingrijpende veranderingen in de regio‟s waar wijn werd verbouwd en tevens een aanzienlijke daling van de inkomens zou genereren. Voor een eventuele integratie van de hervorming van de wijnmarktverordening in de hervorming van het GLB - wat zou neerkomen op een hervorming van de wijnsector parallel aan de hervorming die net was doorgevoerd voor het algehele GLB - leek de Commissie wat meer te voelen, maar zij voorzag problemen met de ontkoppeling van de steun aan de productie.32
Voorheen werd, net zoals bij veel andere sectoren in de landbouw, subsidie gekoppeld aan de productie die een boer voortbracht. Om gesubsidieerde overproductie in de toekomst te voorkomen, zou subsidie voortaan worden losgekoppeld van de productie en zou daarvoor in de plaats een bedrag worden uitgekeerd al naar gelang de grootte van het boerenbedrijf en de hoeveelheid grond waarop geproduceerd kon worden. Voor vele andere landbouwproducten zou een vast bedrag per hectare worden uitgekeerd, een bedrag dat om en nabij de 380 euro per hectare zou uitkomen. De EC voorzag echter problemen met deze ontkoppelde steun voor wijnproducenten, omdat het zeer moeilijk zou zijn om vast te stellen wat het uit te keren bedrag per hectare zou moeten zijn, aangezien de opbrengst per hectare voor alle wijnbouwers anders is. De EC vreesde dat het een systeem zou worden dat niet billijk zou zijn ten opzichte van de wijnproducenten.33
Voor suiker geldt bijvoorbeeld een vaste prijs en het voortgebrachte product is in principe gelijk, dat wil zeggen zonder noemenswaardige verschillen. Voor wijn gaat dit niet op, want wijn is geen homogeen product en er zijn wel degelijk duidelijke verschillen te ontdekken in bijvoorbeeld kwaliteit en druivensoort. Kort gezegd, de ene rode wijn is de andere niet en zelfs de ene wijn afkomstig van de pinot noir is de andere niet, ook al is die wijn voortgebracht uit dezelfde druivensoort. De ene wijnproducent krijgt dan ook een grotere opbrengst uit zijn productie dan de andere. Voor sommige wijnboeren, met name de boeren die duurdere wijnen verbouwen, zou een bedrag van 380 euro te laag zijn en zij zouden dan ook worden benadeeld in een systeem van ontkoppelde steun met een vast bedrag per hectare.
De Commissie zag echter wel een eerlijk systeem in een grondige hervorming van de wijnsector. In deze variant zou er een nieuwe specifieke marktordening voor wijn komen
32 Mededeling Eerste kamer inzake hervorming Europese wijnsector. 33
14
waarin het beschikbare budget veel efficiënter zou worden ingezet; het geld zou niet langer worden gebruikt voor productiestimulerende maatregelen maar voor maatregelen die de sector economisch gezond(er) zouden kunnen maken, zoals het loskoppelen van de subsidie aan de productie en meer investeren in het milieu. Daarnaast zou er eenvoudigere en meer transparante regelgeving moeten komen ten aanzien van de indeling in tafelwijnen en kwaliteitswijnen en rondom etikettering, de toegestane oenologische praktijken en op het gebied van geografische aanduidingen. Op deze manier zou belemmerende wetgeving (kunnen) worden weggenomen, waardoor de Europese sector beter zou aansluiten bij de door de Internationale Wijn Organisatie erkende normen. Dit zou de positie van Europese wijnen op de internationale markt aanzienlijk kunnen verbeteren.34
Dit voorstel van de Commissie dat voorzag in nieuwe regelgeving ten aanzien van een aantal belangrijke onderdelen van de wijnsector, deed echter nogal wat stof opwaaien. In het pakket van maatregelen dat de EC voorstelde zaten enkele voorstellen die tegenstand opriepen, zoals reeds kort beschreven in de inleiding. Een eventueel verbod op de toevoeging van suiker aan de wijn viel bijvoorbeeld niet in goede aarde bij de noordelijke en oostelijke wijnproducenten, waar toevoeging van suiker een traditionele techniek is die gebruikt wordt om in een slecht jaar het alcoholgehalte in wijn te verhogen. Deze techniek is overigens goedkoper dan de toevoeging van most, een veelgebruikte techniek in de zuidelijke landen omdat het toevoegen van suiker daar verboden is. Om dit verschil in kostprijs te compenseren was er juist een steunregeling voor het verrijken met most ingevoerd, maar nu werd in het voorstel van de EC geopperd om deze steun af te schaffen. Om concurrentieverstoringen te voorkomen zou dan eveneens verrijking met suiker in de gehele EU moeten worden verboden.35
Ook de voorgestelde maatregelen op het gebied van de liberalisering van aanplantrechten zorgde voor onrust onder de wijnboeren. Een Franse diplomaat verwoordde het als volgt: “we zijn niet tegen de hervorming van de wijnsector, maar we zijn tegen dit voorstel. Vooral de liberalisering van de aanplantrechten steunen we niet. Dit kan boeren aanmoedigen om te verkassen naar gebieden waar het ‟t makkelijkst is om wijn te verbouwen, dat wil zeggen vlakke gebieden, en weg te trekken van moeilijk te bewerken wijngaarden die bijvoorbeeld op een heuvel liggen en waar sommige van de meest bekende wijnen worden
34 Mededeling Eerste Kamer inzake hervorming Europese wijnsector. 35
15
geproduceerd.”36 Men vreesde dus dat ondanks de hellingpremies die bestonden om wijnboeren te compenseren voor de extra inspanning die het kostte om wijn te verbouwen op moeilijk bebouwbare grond als steile hellingen en ondanks de hogere opbrengst die zij vaak kregen voor de (kwaliteits)wijn die zij daar verbouwden, de boeren zouden wegtrekken naar vlakkere gebieden waar zij makkelijker zouden kunnen verbouwen. Zoals de Franse diplomaat het hierboven verwoordde, was men bang dat de kwaliteit van wijnen hierdoor zou afnemen en dat enkele van de meest bekende wijnen mogelijkerwijs het risico zouden lopen om te verdwijnen.
Verder gaf een voorgestelde rooiregeling reden tot ophef. Deze rooiregeling zou ervoor moeten zorgen dat een deel van de Europese wijnbouwgrond verplicht gerooid zou worden zodat de wijnproductie zou afnemen en dat niet-succesvolle wijnproducenten ervoor zouden kiezen om tegen een vergoeding de markt te verlaten. Op deze manier zouden de kosten die de EU moet maken om de overtollige wijn te destilleren of op te slaan, kunnen worden verminderd. Het voorstel voorzag in het rooien van vierhonderdduizend hectare wijnbouwgrond binnen vijf jaar.37 In het ontwerpadvies van het EP inzake de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn38 gaven twee leden van het Europees Parlement Gerardo Galeote en Jean Marie Beaupuy aan van mening te zijn dat een rooiregeling, zoals de Commissie in haar mededeling van 22 juni 2006 aan de orde stelde, de sociaal-economische situatie in de Europese regio's ernstig zou schaden en niet zou aansluiten bij de in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vermelde doelstelling van economische en sociale coherentie. Galeote voegde daar aan toe dat de regeling in zijn ogen overbrenging van de productiemiddelen naar derde landen zou bevorderen, iets dat de Europese wijnmarkt niet ten goede zou komen.
De bovengenoemde gevolgen van de hervorming zoals voorgesteld door de EC, schade toegebracht aan de sociaal-economische situatie in de Europese regio‟s waar wijn wordt verbouwd en verplaatsing van de productie naar derde landen, zouden voortvloeien uit de aantrekkingskracht om massaal uit te treden waardoor de economische alsmede de sociale activiteiten in hele regio‟s zouden afnemen danwel verdwijnen. Door een afname van de Europese productie vanwege braaklegging van grond en uittreding van wijnproducenten, zou dit vrijgekomen deel van de productie kunnen worden overgenomen door producenten van
36 Emily Smith, „Presidency faces battle to reform wine sector‟.
37 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement.
16
buiten Europa. Het zou eveneens aantrekkelijker worden voor Europese wijnboeren om land op te kopen buiten Europa en de productie, die nu niet meer plaats kan vinden in Europa, daar voort te zetten. In beide gevallen, of producenten van buiten Europa nu het gat opvullen of dat Europese producenten wijn buiten Europa gaan verbouwen, verplaatst de productie zich van Europa naar derde landen en neemt het aandeel van Europese wijnen op de wereldmarkt af. Ook het plan om nieuwe productietechnieken van wijn in de toekomst toe te staan zorgde voor opschudding. De meest omstreden techniek behelst het mengen van rode en witte wijn. Rode en witte wijn zouden mogen worden vermengd en dit mengsel zou dan vervolgens op de Europese markt mogen worden verkocht als rosé. Momenteel heerst er een verbod op dit zogenoemde „versnijden‟ van rode en witte wijn tot rosé. In Frankrijk maakt men rosé traditiegetrouw door uitgeperste rode druiven in de week te zetten met witte druiven. Wijnboeren in bijvoorbeeld Australië en Zuid-Afrika maken echter goedkopere rosé door witte en rode wijnen met elkaar te mengen. Vooral de Fransen zijn fel tegen het plan van de EU om dit mengen toe te staan, zo sprak zevenentachtig procent van de ondervraagde Fransen zich uit tegen dit plan.39 Ook Franse, Spaanse, Italiaanse en Zwitserse roséproducenten lieten weten het absoluut niet eens te zijn met dit voorstel.40
Conclusie
De voorstellen van de EC zorgden dus voor enige resistentie onder de belanghebbende actoren, maar de EC heeft het initiatief genomen tot hervorming van een sector waarvan iedereen wist dat er iets aan moest gebeuren maar niemand wist hoe een adequate oplossing te vinden die door de meeste belanghebbenden zou worden geaccepteerd. De EC heeft daarnaast alle betrokken partijen de mogelijkheid gegeven om zijn mening naar voren te brengen, zij het in de fase voorafgaand aan het voorstel, de consultatieronde, danwel in de periode na het uitbrengen van het voorstel. Vanaf het begin van de jaren negentig is de EC de instelling geweest die heeft initiatief tot hervorming heeft genomen; de MacSharry-hervormingen in 1992, de Agenda 2000-hervormingen in 2000 en de algemene landbouwhervormingen in 2003. In 2004 werd door de EC reeds een begin gemaakt met de hervorming van de Europese wijnbouwsector, er werd namelijk verzocht om een extern evaluatierapport dat in november 2004 werd uitgebracht.
39 „Fransen massaal tegen ‘gemengde’ rosé’, laatst geraadpleegd via www.europa-nu.nl op 17 maart 2010. 40
17
Na een voorzichtige eerste stap, werd een jaar later, op 16 februari 2006, begonnen met een uitgebreide consultatieronde van alle belanghebbende actoren. Op 22 juni van dat jaar kwam de EC met een mededeling „Naar een duurzame Europese wijnsector‟ waarin de opties voor hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn werden opgesomd. Na discussie in de Raad, kwamen in december 2006 het Europees Ecnomisch en Sociaal Comité (EESC) en het Comité van de Regio‟s (CvdR) met hun rapporten naar aanleiding van de mededeling van de EC. Op 15 februari nam het EP een eigen rapport aan en de EC heeft de conclusies uit dit rapport meegenomen in de uiteindelijke formulering van verordening (EC) 479/2008.41
De vraag die aan het begin van het hoofdstuk werd gesteld, was: Heeft de Europese
Commissie de rol van politiek entrepreneur op zich genomen? Gekeken naar de procedure die
is voorafgegaan aan de totstandkoming van de betreffende verordening, kan geconcludeerd worden dat de EC deze rol met verve op zich heeft genomen. Zij heeft gereageerd op geluiden van zowel binnen als buiten Europa om de wijnbouwsector te hervormen en heeft actie ondernomen om tot adequate oplossingen te komen voor de gesignaleerde problemen. De EC heeft alle betrokken actoren de kans gegeven om zijn mening te uiten en kritiek te leveren, waarna zij heeft getracht een middenweg te vinden tussen alle belangen van alle betrokken actoren en die heeft geformuleerd in verordening (EC) 479/2008.
18
Hoofdstuk 2 Het Europees Parlement als invloedrijk consultant
Zoals in het voorgaande reeds vermeld, heeft het EP in deze slechts een consultatieve rol. Dit betekent dat het EP de Commissie en de Raad mag adviseren, maar dat deze instanties niet gedwongen zijn om dit advies op te volgen. De vraag die in dit hoofdstuk beantwoord zal worden is in hoeverre het EP, ondanks zijn beperkte rol als adviesgever, invloed heeft weten uit te oefenen op de totstandkoming van de uiteindelijke tekst van verordening (EC) 479/2008.
De EC kwam eind juni 2006 met haar mededeling over de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening Wijn. Met deze mededeling gaf de EC de aanzet tot een proces dat zou leiden tot de uiteindelijke totstandkoming van verordening (EC) 479/2008. In deze mededeling valt te lezen dat er zowel een informeel als een formeel consultatieproces is geweest naar aanleiding van de publicatie van deze mededeling. Gedurende de informele consultatieronde heeft de EC verschillende belanghebbenden gehoord. Tijdens de formele procedure kregen de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) en het Comité van de Regio‟s de mogelijkheid om de gepubliceerde mededeling te analyseren en naar aanleiding daarvan een rapport uit te brengen.42
In deze laatste, formele procedure kreeg, zoals gebruikelijk is binnen de Europese regelgevingsprocedure, ook het EP de mogelijkheid om zijn positie naar voren te brengen. Het Parlement greep deze mogelijkheid met beide handen aan en kwam op eigen initiatief van Katerina Batzeli, toenmalig lid van het EP, in januari 2007 met een rapport over deze mededeling.43 In februari werd dit rapport met een grote meerderheid aangenomen in het EP en in verordening (EC) 479/2008 valt te lezen dat er in de uiteindelijke tekst van deze verordening rekening is gehouden met de aanbevelingen en conclusies van het Parlement.44 Maar heeft het EP, ondanks zijn enkel consultatieve rol in deze, invloed gehad op de uiteindelijke tekst van verordening (EC)479/2008?
Het EP-rapport
In de mededeling van de Commissie, geeft de EC de mogelijkheden aan die er zijn voor een hervorming van de Europese wijnsector. De EC geeft voozichtig aan naar welke opties haar voorkeur zou uitgaan, of althans van welke hervormingen zij het meeste profijt voorziet voor
42 Verordening (EC) 479/2008.
43 „Rapport over de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn ‟ (2006/2109 (INI)), Comité Landbouw en Plattelandsontwikkeling, Rapporteur Katerina Batzeli (29 januari 2007). 44
19
alle betrokken actoren. De Commissie geeft echter niet onomwonden haar plannen aan.45 Om die reden is het dan ook niet mogelijk om een uitgebreide analyse te maken van de plannen van de Commissie en de veranderingen van die plannen naar aanleiding van het rapport van het EP. Wat wel mogelijk is, is een analyse van het EP-rapport en de mate waarin de voorstellen van het Parlement terugkomen in de uiteindelijke versie van de verordening. In het navolgende zal laatstgenoemde analyse dan ook plaatshebben, om op deze manier de invloed van het EP op deze wettekst nader te bekijken.
Een kanttekening die hierbij gemaakt moet worden betreft het EP-rapport dat gebruikt zal worden. Het hierboven besproken rapport dat onder rapporteur Katerina Batzeli naar buiten is gebracht, bevat de voorstellen van het Comité der Landbouw en Rurale Ontwikkeling van het Parlement. Dit is echter niet het uiteindelijke rapport dat het Parlement naar de Commissie en de Raad heeft gezonden. De andere Parlementsleden hebben eerst de mogelijkheid gekregen tot het indienen van amendementen, om vervolgens over te gaan naar de stemming over deze amendementen en het uitbrengen van het uiteindelijke rapport van het Europees Parlement.46 Deze amendementen bevatten echter geen grote veranderingen van het rapport van Katerina Batzeli, de hoofdlijnen zijn gelijk gebleven, maar de belangrijkste reden om dit rapport te analyseren en te vergelijken met de definitieve versie van (EC) 479/2008 is dat de EC in de betreffende verordening melding maakt van het rapport van Katerina Batzeli en aangeeft dat er rekening is gehouden met de conclusies van dit rapport.47
Uit achtergrondgesprekken met personen werkzaam bij het secretariaat van het Parlement, bleek dat het EP-rapport het voorstel van de Commissie aanzienlijk afzwakt. Vooral op het gebied van aanplantrechten, destillatie, etikettering en het toevoegen van suiker. In het navolgende zullen deze vier punten besproken worden en zal geanalyseerd worden welke veranderingen het EP in de uiteindelijke wettekst doorgevoerd heeft weten te krijgen.
In het voorstel van de Commissie wordt aangegeven dat er vier verschillende mogelijkheden bestonden om de gemeenschappelijke marktordening voor wijn te vernieuwen. In het vorige hoofdstuk over de Commissie zijn deze uitgebreid beschreven, maar hier zullen ze nogmaals kort worden aangestipt. De eerste optie hield het behoud van de status quo in, met eventueel enkele aanpassingen. De tweede mogelijkheid was een hervorming naar het
45 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 46
Zie bijvoorbeeld enkele amendementen in de volgende documenten:
Amendementen 1-20 op het ontwerpadvies van Iratxe García Pérez, Hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn (2006/2109 (INI)) (21 december 2009).
Voting list Final Version Report Giuseppe Castiglioni (A6-0447/2007), zie Annex I. 47
20
model gehanteerd bij de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. De derde optie bestond uit een totale deregulering van de wijnmarkt. De vierde mogelijkheid behelsde een grondige hervorming van de ordening van de wijnmarkt. De EC gaf in haar voorstel aan, te opteren voor de laatste mogelijkheid.48
Binnen deze mogelijkheid bestonden er twee varianten: de eerste variant bestond uit één stap en de tweede variant bestond uit een grondige hervorming in twee stappen. De eerste variant hield in dat men het stelsel van beperkingen van de aanplantrechten en de bestaande rooiregeling per 1 augustus 2010 zou laten verstrijken, hetzij onmiddellijk af te schaffen. Bij de variant met twee fases, zou eerst het marktevenwicht worden hersteld en vervolgens de concurrentiepositie worden verbeterd.49 Voor een uitgebreide bespreking van de beide varianten, de rooiregeling en de aanplantrechten zie onder ´aanplantrechten en rooiregelingen´, verderop in dit hoofdstuk. In een artikel gepubliceerd door het EP op 4 juli 2007 valt te lezen dat de toenmalige Commissaris van Landbouw, Mariann Fischer-Boel, uiteindelijk heeft gekozen voor een hervorming in twee stappen „zoals voorgesteld door het Europees Parlement‟.50
Dit zou erop kunnen wijzen dat het Parlement in deze zijn invloed heeft weten te doen gelden, doordat het EP het beleid van de Commissie in een bepaalde richting heeft weten te sturen, maar voordat er over de invloed van het EP (verdere) conclusies kunnen worden getrokken, zal hieronder eerst nader onderzoek worden gedaan.
Aanplantrechten en Rooiregelingen
Zoals hierboven reeds vermeld spreekt de EC in haar mededeling van twee varianten. In de eerste variant zou men het stelsel van beperkingen van de aanplantrechten per 1 augustus 2010 laten verstrijken of direct afschaffen en tegelijkertijd zou de bestaande rooiregeling worden afgeschaft.51 Het stelsel van beperkte aanplantrechten was bedoeld om ervoor te zorgen dat er niet onbeperkt zou worden aangeplant, waardoor de productie zou kunnen toenemen. Ook de bestaande rooiregeling was bedoeld om de productie naar beneden te laten gaan door boeren te stimuleren land de rooien, zodat daar geen wijn op zou worden verbouwd.
48 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 49 Ibidem.
50
´Wine:MEPs give lukewarm welcome to Commission’s proposed reform‟, laatst geraadpleegd via
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=NL&type=IM-PRESS&reference=20070702IPR08713 op 18 maart 2010.
21
In deze variant ging men er vanuit dat de regels ten aanzien van de geografische aanduiding, ter compensatie van het afschaffen van de beperkingen op de aanplantrechten, het aantal bebouwbare hectares zou beperken.52 Om gebruik te mogen maken van een bepaalde geografische aanduiding voor wijn, moet een wijnbouwer voldoen aan een aantal eisen. Bekende geografische aanduidingen als bourgogne, bordeaux en champagne mogen bijvoorbeeld alleen worden gebruikt wanneer de wijnbouwer in de betreffende regio verbouwt. Op deze manier wordt het aantal bebouwbare hectares dan ook beperkt, er is immers maar een beperkt aantal hectares grond in die regio‟s waar wijn kan worden verbouwd.
Bij de variant in één stap geeft de EC aan dat als de huidige rooiregeling afgeschaft zou worden, elke hectare wijngaard die door de wijnbouwer vrijwillig gerooid wordt, in de toekomst onderdeel kan gaan uitmaken van het subsidiabele oppervlak in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.53 Hiermee wordt bedoeld dat aangezien de wijnbouwer geen aanspraak meer kan maken op een vergoeding voor het braakleggen van een deel van zijn land in het kader van een rooiregeling, maar dat de boer gecompenseerd zou worden voor land dat hij vrijwillig braaklegt, in het kader van een de bedrijfstoeslagregeling. Bij deze subsidieregeling zouden boeren een vast bedrag per bedrijf uitgekeerd krijgen, dat wordt gebaseerd op een aantal kenmerken van dat bedrijf. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de grootte van het bedrijf, het aantal hectares dat braakligt en de milieuvriendelijkheid van het bedrijf.
Voor de variant in twee stappen geldt dat eerst het marktevenwicht zou worden hersteld, wat een tijdelijke reactivering van de rooiregeling zou inhouden en een verlenging van het stelsel van beperkingen van de aanplantrechten tot 2013.54 Met het herstellen van het marktevenwicht wordt bedoeld dat vraag en aanbod beter op elkaar worden afgestemd, wat in feite een terugdringing van de productie inhoudt. De EC onderstreept in haar mededeling dat op deze manier de minst concurrerende producenten gestimuleerd zouden worden hun aanplantrechten te verkopen en producenten met een goede concurrentiepositie niet langer belemmerd zouden worden door de kosten van aanplantrechten en zo hun concurrentiepositie verder zouden kunnen verbeteren.55 Kortom, wijnbouwers waarvan de bedrijven minder goed lopen, worden aangespoord hun aanplantrechten te verkopen aan andere wijnbouwers. Op
52 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 53 Ibidem.
54 Ibidem. 55
22
deze manier kunnen die succesvolle wijnbouwers hun bedrijven uitbreiden, waardoor ze op de (middel)lange termijn hun vaste kosten kunnen drukken en hun concurrentiepositie kunnen verbeteren. De reactivering van de rooiregeling zou moeten leiden tot het onttrekken van bebouwbare grond aan de wijnbouw, waardoor er minder wijn zal worden verbouwd en de totale wijnproductie afneemt.
In het verslag van het EP geven de parlementsleden aan dat de voorgestelde rooiregeling als maatregel om de wijnproductie te reduceren in de plaats komt van een inperking van de productie door een strakke regulering van vraag en aanbod.56 Hiermee doelt het EP op maatregelen die directe invloed hebben op de vraag en het aanbod; bijvoorbeeld het stimuleren van de vraag door middel van de promotie van wijn of een prijsverlaging en het beperken van de productie door bijvoorbeeld het weg laten vallen van prijssubsidies of het instellen van productiequota. Het EP benadrukt te vrezen dat de rooiregeling de competitiviteit van de wijnsector niet ten goede zal komen en stelt daarom voor om naast de rooiregeling die permanente rooiing tot gevolg heeft, een rooiregeling voor tijdelijke rooi op te zetten. Op deze manier zouden wijnboeren tijdelijk kunnen rooien en financiële vergoeding hiervoor kunnen ontvangen, om na een aantal jaar te besluiten of ze door willen gaan met het verbouwen van wijn of om te stoppen met de productie en hun land te verkopen.57
Wat betreft de aanplantingsrechten, raadt het EP aan om een duidelijke regeling op dit gebied te treffen om te zorgen dat de controle over de aanplantrechten behouden blijft. Dit houdt voor het EP onder andere in dat een beoogd aanplantniveau vooraf vastgesteld moet worden en dat nieuwe aanplantrechten vooral naar nieuwe, jonge wijnproducenten en producenten van kwaliteitswijnen moeten gaan.58 Het EP probeert op deze manier te voorkomen dat liberalisering van de aanplantrechten eveneens een controleverlies over de aanplanting voor de Europese Instellingen betekent. Uit achtergrondgesprekken met personen werkzaam bij het secretariaat van het Parlement blijkt dat het EP de liberalisering van aanplantrechten vanaf 2013 dan ook afwijst.
In de uiteindelijke verordening59 valt te lezen dat de liberalisering van de aanplantrechten zal worden uitgesteld tot 31 december 2015, tot die tijd zal het aanplanten
56 P6_TA(2007)0049, Resolutie van het Europees Parlement ten aanzien van de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn (2006/2109(INI)) (15 februari 2007), laatst geraadpleegd via
23
verboden worden. Lidstaten mogen in sommige gevallen een verbod aanhouden tot en met 31 december 2018. De rooiregeling zal gelden tot het eind van het jaar 2010/2011. Over een tijdelijke rooiregeling is niets terug te vinden in de verordening.
Destillatie
Het voorstel van de Commissie gaf aan dat bij een grondige hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn, enkele steunmaatregelen direct zouden worden afgeschaft. Dit zou onder andere gelden voor de steunmaatregelen voor distillatie, zowel betreffende de vrijwillige destillatie als de crisidestillatie. Zo staat in het voorstel dat „de crisisdestillatiemaatregel zou worden afgeschaft of worden vervangen door een alternatief vangmechanisme waarvoor het nationale totaalbedrag zou worden gebruikt‟.60 Crisisdestillatie werd ingevoerd als noodmaatregel voor boeren, maar al snel werd crisidestillatie een veel gebruikt middel, ook wanneer er geen sprake van crisis was, en groeide hiermee uit tot een van de meest gecontesteerde onderdelen van het Europees wijnbeleid. Er ging immers veel subsidiegeld naar het destilleren van overtollige wijn. De EC stelde dan ook voor om een alternatief vangmechanisme op te zetten, zodat voor een crisis andere maatregelen zouden gelden die boeren moesten ondersteunen. De EC dacht daarbij aan een verzekering tegen natuurrampen en een basisdekking tegen inkomenscrises61, waardoor er voor boeren in tijden van crisis meer mogelijkheden waren dan op destillatie teruggrijpen.
Het EP-rapport meldde dat deze instelling zich uitsprak tegen het voorstel van de EC om alle steun voor destillatie direct af te schaffen. Het EP wilde graag dat de EC in een overgangsperiode zou voorzien, die wijnproducenten de mogelijkheid zou geven om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Het EP gaf aan te willen dat de bestaande destillatiemogelijkheden teruggebracht zouden worden tot twee destillatiemaatregelen: verplichte destillatie, dienend als vangnet, en vrijwillige destillatie van wijnalcohol die gebruikt zou kunnen worden in likeuren en sherry.62
In de uiteindelijke tekst van de verordening staat dat steun tot 31 juli 2012 mag worden toegezegd, zowel voor vrijwillige als verplichte destillatie door wijnproducenten die een overschot moeten tegengaan en tegelijkertijd de continuïteit van de wijnproductie moeten garanderen.63
60 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 61 Ibidem.
62 P6_TA(2007)0049, Resolutie van het Europees Parlement. 63
24
Etikettering en geografische aanduiding
In het voorstel van de Commissie wordt gesproken over een verbetering van het kwaliteitsbeleid, door een aantal maatregelen die de duidelijkheid over de afkomst van de wijn moeten bevorderen. Zo zou er een onderscheid gemaakt moeten worden tussen wijnen met en zonder een geografische aanduiding. De wijnen met een geografische aanduiding zouden worden verdeeld over wijnen met een beschermde geografische aanduiding (BGA) en wijnen met een beschermde oorsprongsbenaming (BOB).64
De etikettering zou vereenvoudigd moeten worden door een enkel regelgevingskader dat geldt voor de verschillende wijncategorieën. Zo zouden dezelfde etiketteringsregels moeten gelden voor wijnen met en zonder een geografische aanduiding. Op deze manier zouden de etiketten ook meer de internationale regels volgen. Belangrijkste verandering op het gebied van etikettering in het voorstel was dat voortaan zowel het druivenras als het oogstjaar op wijnen zonder geografische aanduiding zouden moeten komen te staan, om de producenten van die wijnen zo op gelijke voet te plaatsen met de producenten van wijnen buiten Europa, waar deze manier van etikettering al wordt gehanteerd. Ook de taalregels zouden flexibeler moeten worden gemaakt, zodat producenten makkelijker gebruik kunnen maken van verschillende talen. Eveneens zou de consument via het etiket beter geïnformeerd moeten worden over de oorsprong en de milieuaspecten van het productieproces.65
Het EP geeft in zijn rapport aan dat een goede promotie van kwaliteitswijnen op de wereldmarkt noodzakelijk is. Het EP geeft ook aan dat er een duidelijke evaluatie moet plaatsvinden van de mogelijk gevolgen van een verandering van de regels op het gebied van etikettering.66 Uit achtergrondgesprekken met personen werkzaam bij het secretariaat van het Parlement blijkt dat het EP van mening is dat het oogstjaar en het druivenras niet op het etiket geplaatst mogen worden, omdat dat is voorbehouden aan kwaliteitswijnen. Op deze manier hoopt het EP de kwaliteitswijnen te beschermen, wat zou kunnen duiden op een bescherming van de gevestigde belangen van wijnbouwers in Europa. Dit onderscheid in de vorm van etikettering bestaat al lang in Europa en door een aanpassing op het gebied van etikettering voor wijnen zonder geografische aanduiding, hoopt de EC deze Europese wijnen in een betere concurrentiepositie te plaatsen ten opzichte van dergelijke wijnen uit derde landen waar deze vorm van etikettering al wordt gehanteerd. Het EP ziet een gelijke etikettering echter niet
64 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 65Ibidem.
66
25
zitten omdat het verschil tussen wijnen zonder geografische aanduiding en kwaliteitswijnen met een dergelijke aanduiding daardoor zou kunnen vervagen.
In de uiteindelijke verordening is terug te vinden dat voor gebieden waar men gebruik maakt van een ander alfabet dan het Latijnse alfabet, producenten op het etiket meerdere talen mogen gebruiken. Wat betreft de aanduiding van druivenras en oogstjaar mogen de lidstaten zelf regels opstellen om verwarring over de herkomst van wijn te voorkomen. Zo mogen bepaalde druivensoorten die integraal verbonden zijn aan een bepaalde regio niet worden vermeld op wijnen zonder geografische aanduiding.67
Suikertoevoeging
De toevoeging van suiker aan de wijn door noordelijke wijnproducenten, heeft veel protest opgeroepen, met name door de zuidelijke wijnproducenten waar de toevoeging van suiker verboden is en daarvoor in de plaats most aan de wijn wordt toegevoegd. Door de hervorming van de suikersector, die een lagere suikerprijs tot gevolg had, is dit probleem van de suikertoevoeging nog duidelijker zichtbaar geworden. De EC meldt in haar mededeling dat zij drie mogelijheden ziet om een oplossing te vinden voor het probleem: de steun voor most verhogen en de verlaging van de suikerprijs compenseren, het steunniveau ongewijzigd laten (dit zou het evenwicht kunnen verstoren), of de steun voor most afschaffen en de toevoeging van suiker verbieden. De Commissie stelt voor om de verrijking met most tot twee procent te verlagen, en voor bepaalde gebieden tot een procent terug te brengen.68
Het EP benadrukt de correlatie tussen het behoud of de afschaffing van de steun voor de verrijking met most en het behoud of de afschaffing van de steun voor de verrijking met suiker.69 In de zuidelijke landen is het niet toegestaan om suiker aan de wijn toe te voegen, terwijl dit in de noordelijke landen algemeen gebruik is om het alcoholpercentage te verhogen. Dit heeft te maken met het minder goede wijnklimaat dat heerst in de noordelijke landen waar wijn wordt geproduceerd. Door het verbod op suikertoevoeging werd in de zuidelijke landen overgegaan op het toevoegen van most. Aangezien dit een duurdere aangelegenheid is dan het toevoegen van suiker, werd ter compensatie een subsidieregeling ingesteld. Wanneer men suikertoevoeging verbiedt, moet de steunmaatregel voor mosttoevoeging eveneens worden afgeschaft om het evenwicht te behouden. Als men suikertoevoeging blijft toestaan, moet de toeveoging met most en de bijbehorende
67 Verordening (EC) 479/2008.
68 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 69
26
steunmaatregel ook blijven bestaan. Dit is de correlatie tussen suikertoevoeging en de steun voor het toevoegen van most.
Het EP benadrukt dat verrijking toegestaan moet zijn in alle regio‟s waar dit een traditioneel gebruik is en waar geen structureel overschot van wijn bestaat.70 Indien er een structureel overschot zou bestaan zou men eerst moeten zien dat structurele overschot op te lossen en niet moeten doorgaan met het subsidiëren van toevoegingen aan overtollige wijn. Het EP is van mening dat de steun voor de verrijking met suiker niet moet worden afgeschaft, omdat dit wijnproducenten in regio‟s waar een minder goed klimaat heerst, benadeelt. Het EP vindt daarnaast dat de steun voor toevoeging van most moet blijven bestaan, omdat dit een historisch oenologisch gebruik is.71
De tekst van de verordening leert dat steun voor de toevoeging van most mag blijven bestaan tot 31 juli 2012. Er wordt niets gezegd over de afschaffing van de steun voor de verrijking van wijn met suiker.72
Conclusie
Na nader onderzoek van het rapport van het EP en de uitwerking hiervan op verordening (EC) 479/2008, zal een antwoord worden gegeven op de vraag die aan het begin van het hoofdstuk werd gesteld: Heeft het EP, ondanks zijn enkel consultatieve rol in deze, invloed gehad op de
uiteindelijke tekst van verordening (EC)479/2008? Uit het voorgaande blijkt dat het EP op
enkele punten zijn invloed heeft weten te doen gelden. Zo valt in de verordening te lezen dat de aanplantrechten niet voor 2015 zullen worden geliberaliseerd en dat de steun voor destillatie niet direct afgeschaft zal worden. Het EP heeft ook de voorgestelde tweedeling binnen de destillatiemaatregelen teruggevonden in de tekst van de verordening. Verder heeft het Parlement zijn invloed doen gelden op het gebied van de etikettering en geografische aanduiding. Lidstaten mogen regels maken om verwarring over de herkomst van wijnen te voorkomen, en mogen dan ook de vermelding van oogstjaar en druivenras op wijn zonder geografische aanduiding verbieden. Als laatste, heeft het EP er ook voor gepleit de regelingen over suikertoevoeging en mosttoevoeging te laten bestaan. In de verordening is terug te vinden dat de steun voor de toevoeging van most voorlopig zal blijven bestaan en wordt de steun voor toevoeging van suiker aan de wijn niet verboden. Zo heeft het Parlement laten zien
70 P6_TA(2007)0049, Resolutie van het Europees Parlement. 71 Ibidem.
27
28
Hoofdstuk 3 De Raad als behartiger van nationale belangen
De vorige hoofdstukken toonden de Europese Commissie als initiatiefnemer en het Europees Parlement als invloedrijk consultant, maar hoe zit met die andere grote Europese Instelling? In dit hoofdstuk zal worden gekeken naar de rol van de Raad tijdens het proces van de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 en om hier een uitspraak over te kunnen doen zal een antwoord worden gezocht op de vraag: Heeft de Raad de nationale belangen van de
afzonderlijke lidstaten weten te behartigen?
In de verordening valt te lezen dat er van juli tot en met november 2006 discussies over dit onderwerp hebben plaatsgevonden in de Raad.73 In vergelijking met de andere Europese Instellingen is het niet zo makkelijk om aan specifieke informatie te komen over wat er nu precies tijdens de Raadsvergaderingen besproken is. De Raad geeft natuurlijk net als de andere instellingen officiële documenten uit waaruit men kan opmaken wat de conclusies zijn van de gehouden vergaderingen, maar de exacte onderhandelingspunten en de standpunten daarin van de verschillende lidstaten, zullen over het algemeen niet allemaal bekend worden gemaakt. Uit de documenten die wel naar buiten worden gebracht, bijvoorbeeld persverklaringen, en uit andere documenten blijkt echter ook welke knelpunten tijdens de vergaderingen zijn behandeld en op welke manier men heeft getracht tot een oplossing te komen. In het navolgende zal dan ook een analyse worden gemaakt van deze documenten om tot een antwoord te komen op de vraag over de rol van de Europese Raad tijdens het totstandkomingsproces van verordening (EC) 479/2008.
Vier groepen
De lidstaten van de EU zijn op het gebied van de wijnsector in een aantal groepen te verdelen, vier om precies te zijn. De eerste groep behelst de zuidelijke lidstaten, waar men de grootste Europese wijnproducenten als Frankrijk, Spanje en Italië onder kan vinden. Maar ook landen als Portugal en Griekenland behoren tot deze groep. De tweede groep bestaat uit de noordelijke lidstaten, waar grote wijnproducenten als Duitsland, Luxemburg en Oostenrijk onder vallen. Daarnaast wordt deze groep mede gevormd door kleinere wijnproducerende landen als Slowakije, Nederland, België en het Verenigd Koninkrijk.74 De derde groep omvat de nieuwe lidstaten waar wijn wordt verbouwd. Hier vallen bijvoorbeeld Roemenië en
73 Verordening (EC) 479/2008.
74 „EU agrees major wine sector shake-up‟, EU observer (20 december 2007), laatst geraadpleegd via
29
Bulgarije onder.75 De vierde en laatste groep bestaat dan uit de overgebleven landen: de landen waar geen wijn wordt verbouwd. Deze laatste groep landen heeft dan ook geen groot belang bij een hervorming van de wijnsector en zal zich ook niet sterk roeren in het debat over de invulling van de hervorming.
De andere groepen daarentegen hadden genoeg om zich zorgen over te maken en er waren dan ook aardig wat punten waarop deze groepen hun kritiek naar voren brachten. Ondanks deze kritiek op het voorstel van de EC, erkenden alle landen dat een hervorming van de toenmalige gemeenschappelijke marktordening voor wijn nodig was.76 Ten aanzien van de manier waarop de gemeenschappelijke ordening voor wijn hervormd moest worden, spraken de meeste lidstaten hun voorkeur uit voor de optie die een grondige hervorming zou behelsen. Sommige lidstaten gaven aan interesse te hebben voor de optie waarbij de gemeenschappelijke marktordening wijn langs de lijnen van het GLB zou worden hervormd en enkele lidstaten zagen mogelijkheden in een combinatie van maatregelen uit deze beide opties.77 Ondanks de wil om te hervormen waren er enkele knelpunten die hieronder beschreven zullen worden.
Grootste knelpunten
Na de periode in 2006 waarin in de Raad discussies plaatsvonden en de verschillende lidstaten hadden aangegeven dat zij het in principe eens waren met de EC wat betreft de noodzaak om de gemeenschappelijke marktordening voor wijn te hervormen, liet de Raad eind 2007 tijdens het laatste onderhandelingsproces voorafgaand aan de goedkeuring van de verordening weten dat er enkele punten waarover de lidstaten het nog niet eens waren geworden. In een persbericht van Rapid78, het persbureau van de Europes Unie, werden de belangrijkste contestatiepunten van het voorstel aangegeven waarover de lidstaten en de EC het eens moesten zien te worden. Het betrof de nationale enveloppen, het chaptaliseren ofwel het toevoegen van most en de mogelijke afschaffing van het bestaande systeem van aanplantingsrechten.79
75 Emily Smith, „2008 wine reforms vex Romania and Bulgaria‟, European Voice (3 augustus 2006). 76 Persbericht van de Raad, 11560/06 (Pers 217), naar aanleiding van de 2745e Landbouw en Visserij Raadsbijeenkomst op 18 juli 2006.
77
Persbericht van de Raad, 12657/06 (Pers 251), naar aanleiding van de 2750e Landbouw en Visserij Raadsbijeenkomst op 18 september 2006.
78 „CAP reform: Commissioner Fischer Boel urges ministers to agree on a bold wine reform‟, IP/07/1933, Rapid
Press Releases, 14 december 2007.
79
30
Het eerste knelpunt, de nationale enveloppen, had betrekking op de in het voorstel van de EC geopperde nationale budgetten. Dit nationaal budget zou aan alle lidstaten worden uitgekeerd en de lidstaten mochten vervolgens zelf kiezen voor welke maatregelen ze dit bedrag wilden inzetten. Het totaalbudget per land zou, zoals het EC-voorstel vermeldde, worden berekend volgens objectieve criteria.80 In de uiteindelijke verordening staat dat de verdeling van het geld voor de nationale budgetten zal worden gerelateerd aan het historische aandeel van een land in het wijnbudget (het belangrijkste criterium), de grootte van het met wijnranken beplante gebied en de historische productie. Mocht door het vasthouden aan het eerste criterium een onjuiste verdeling ontstaan, dan zal de verdeling worden aangepast.81
Kortom, het budget van de nationale enveloppen zou worden gebaseerd op het aandeel dat een land voorheen had in het totale wijnbudget, de productie die zij de afgelopen jaren voortbrachten en de grootte van het gebied waar wijn werd verbouwd Mochten deze gegevens niet meer acuraat zijn, dan zou de verdelingssleutel worden aangepast aan de nieuwe situatie. Overigens zouden de maatregelen waarvoor men het geld mocht gebruiken van tevoren worden vastgesteld. De lidstaten hadden dan ook wel de vrijheid om te kiezen tussen enkele maatregelen, al naar gelang de situatie van wijnboeren in hun land, maar de EC zou op deze manier enige controle kunnen blijven houden over de maatregelen die ingezet mochten worden.
Het knelpunt zat voor veel lidstaten in de keus van de maatregelen. Welke maatregelen zouden onder deze nationale enveloppen vallen? De toenmalig Europees Commissaris van Lanbouw, Mariann Fischer Boel, gaf aan dat het debat over de verschillende maatregelen lange tijd door zou kunnen gaan, maar dat er een duidelijke scheiding moest komen tussen maatregelen die zouden vallen onder de nationale enveloppen en maatregelen die zouden vallen onder plattelandsontwikkeling.82 Hiermee doelde de Commissaris op de markt- en steunmaatregelen, respectievelijk om vraag en aanbod beter op elkaar af te stemmen en om boeren in crisistijd te steunen, die onder de nationale enveloppen zouden komen te vallen en de maatregelen meer gericht op het milieu en plattelandsontwikkeling die daar niet onder zouden vallen. De Commissie liet de landen op deze manier vrij om zelf te bepalen aan welke steun- en marktmaatregelen ze het geld wilden uitgeven, maar leek op deze manier controle te willen houden over de manier waarop het geld bedoeld voor maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en milieu, werd ingezet.
80 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 81 Verordening (EC) 479/2008.
82
