De vorige hoofdstukken toonden de Europese Commissie als initiatiefnemer en het Europees Parlement als invloedrijk consultant, maar hoe zit met die andere grote Europese Instelling? In dit hoofdstuk zal worden gekeken naar de rol van de Raad tijdens het proces van de totstandkoming van verordening (EC) 479/2008 en om hier een uitspraak over te kunnen doen zal een antwoord worden gezocht op de vraag: Heeft de Raad de nationale belangen van de
afzonderlijke lidstaten weten te behartigen?
In de verordening valt te lezen dat er van juli tot en met november 2006 discussies over dit onderwerp hebben plaatsgevonden in de Raad.73 In vergelijking met de andere Europese Instellingen is het niet zo makkelijk om aan specifieke informatie te komen over wat er nu precies tijdens de Raadsvergaderingen besproken is. De Raad geeft natuurlijk net als de andere instellingen officiële documenten uit waaruit men kan opmaken wat de conclusies zijn van de gehouden vergaderingen, maar de exacte onderhandelingspunten en de standpunten daarin van de verschillende lidstaten, zullen over het algemeen niet allemaal bekend worden gemaakt. Uit de documenten die wel naar buiten worden gebracht, bijvoorbeeld persverklaringen, en uit andere documenten blijkt echter ook welke knelpunten tijdens de vergaderingen zijn behandeld en op welke manier men heeft getracht tot een oplossing te komen. In het navolgende zal dan ook een analyse worden gemaakt van deze documenten om tot een antwoord te komen op de vraag over de rol van de Europese Raad tijdens het totstandkomingsproces van verordening (EC) 479/2008.
Vier groepen
De lidstaten van de EU zijn op het gebied van de wijnsector in een aantal groepen te verdelen, vier om precies te zijn. De eerste groep behelst de zuidelijke lidstaten, waar men de grootste Europese wijnproducenten als Frankrijk, Spanje en Italië onder kan vinden. Maar ook landen als Portugal en Griekenland behoren tot deze groep. De tweede groep bestaat uit de noordelijke lidstaten, waar grote wijnproducenten als Duitsland, Luxemburg en Oostenrijk onder vallen. Daarnaast wordt deze groep mede gevormd door kleinere wijnproducerende landen als Slowakije, Nederland, België en het Verenigd Koninkrijk.74 De derde groep omvat de nieuwe lidstaten waar wijn wordt verbouwd. Hier vallen bijvoorbeeld Roemenië en
73 Verordening (EC) 479/2008.
74 „EU agrees major wine sector shake-up‟, EU observer (20 december 2007), laatst geraadpleegd via
29
Bulgarije onder.75 De vierde en laatste groep bestaat dan uit de overgebleven landen: de landen waar geen wijn wordt verbouwd. Deze laatste groep landen heeft dan ook geen groot belang bij een hervorming van de wijnsector en zal zich ook niet sterk roeren in het debat over de invulling van de hervorming.
De andere groepen daarentegen hadden genoeg om zich zorgen over te maken en er waren dan ook aardig wat punten waarop deze groepen hun kritiek naar voren brachten. Ondanks deze kritiek op het voorstel van de EC, erkenden alle landen dat een hervorming van de toenmalige gemeenschappelijke marktordening voor wijn nodig was.76 Ten aanzien van de manier waarop de gemeenschappelijke ordening voor wijn hervormd moest worden, spraken de meeste lidstaten hun voorkeur uit voor de optie die een grondige hervorming zou behelsen. Sommige lidstaten gaven aan interesse te hebben voor de optie waarbij de gemeenschappelijke marktordening wijn langs de lijnen van het GLB zou worden hervormd en enkele lidstaten zagen mogelijkheden in een combinatie van maatregelen uit deze beide opties.77 Ondanks de wil om te hervormen waren er enkele knelpunten die hieronder beschreven zullen worden.
Grootste knelpunten
Na de periode in 2006 waarin in de Raad discussies plaatsvonden en de verschillende lidstaten hadden aangegeven dat zij het in principe eens waren met de EC wat betreft de noodzaak om de gemeenschappelijke marktordening voor wijn te hervormen, liet de Raad eind 2007 tijdens het laatste onderhandelingsproces voorafgaand aan de goedkeuring van de verordening weten dat er enkele punten waarover de lidstaten het nog niet eens waren geworden. In een persbericht van Rapid78, het persbureau van de Europes Unie, werden de belangrijkste contestatiepunten van het voorstel aangegeven waarover de lidstaten en de EC het eens moesten zien te worden. Het betrof de nationale enveloppen, het chaptaliseren ofwel het toevoegen van most en de mogelijke afschaffing van het bestaande systeem van aanplantingsrechten.79
75 Emily Smith, „2008 wine reforms vex Romania and Bulgaria‟, European Voice (3 augustus 2006). 76 Persbericht van de Raad, 11560/06 (Pers 217), naar aanleiding van de 2745e Landbouw en Visserij Raadsbijeenkomst op 18 juli 2006.
77
Persbericht van de Raad, 12657/06 (Pers 251), naar aanleiding van de 2750e Landbouw en Visserij Raadsbijeenkomst op 18 september 2006.
78 „CAP reform: Commissioner Fischer Boel urges ministers to agree on a bold wine reform‟, IP/07/1933, Rapid
Press Releases, 14 december 2007.
79
30
Het eerste knelpunt, de nationale enveloppen, had betrekking op de in het voorstel van de EC geopperde nationale budgetten. Dit nationaal budget zou aan alle lidstaten worden uitgekeerd en de lidstaten mochten vervolgens zelf kiezen voor welke maatregelen ze dit bedrag wilden inzetten. Het totaalbudget per land zou, zoals het EC-voorstel vermeldde, worden berekend volgens objectieve criteria.80 In de uiteindelijke verordening staat dat de verdeling van het geld voor de nationale budgetten zal worden gerelateerd aan het historische aandeel van een land in het wijnbudget (het belangrijkste criterium), de grootte van het met wijnranken beplante gebied en de historische productie. Mocht door het vasthouden aan het eerste criterium een onjuiste verdeling ontstaan, dan zal de verdeling worden aangepast.81
Kortom, het budget van de nationale enveloppen zou worden gebaseerd op het aandeel dat een land voorheen had in het totale wijnbudget, de productie die zij de afgelopen jaren voortbrachten en de grootte van het gebied waar wijn werd verbouwd Mochten deze gegevens niet meer acuraat zijn, dan zou de verdelingssleutel worden aangepast aan de nieuwe situatie. Overigens zouden de maatregelen waarvoor men het geld mocht gebruiken van tevoren worden vastgesteld. De lidstaten hadden dan ook wel de vrijheid om te kiezen tussen enkele maatregelen, al naar gelang de situatie van wijnboeren in hun land, maar de EC zou op deze manier enige controle kunnen blijven houden over de maatregelen die ingezet mochten worden.
Het knelpunt zat voor veel lidstaten in de keus van de maatregelen. Welke maatregelen zouden onder deze nationale enveloppen vallen? De toenmalig Europees Commissaris van Lanbouw, Mariann Fischer Boel, gaf aan dat het debat over de verschillende maatregelen lange tijd door zou kunnen gaan, maar dat er een duidelijke scheiding moest komen tussen maatregelen die zouden vallen onder de nationale enveloppen en maatregelen die zouden vallen onder plattelandsontwikkeling.82 Hiermee doelde de Commissaris op de markt- en steunmaatregelen, respectievelijk om vraag en aanbod beter op elkaar af te stemmen en om boeren in crisistijd te steunen, die onder de nationale enveloppen zouden komen te vallen en de maatregelen meer gericht op het milieu en plattelandsontwikkeling die daar niet onder zouden vallen. De Commissie liet de landen op deze manier vrij om zelf te bepalen aan welke steun- en marktmaatregelen ze het geld wilden uitgeven, maar leek op deze manier controle te willen houden over de manier waarop het geld bedoeld voor maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en milieu, werd ingezet.
80 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 81 Verordening (EC) 479/2008.
82
31
Daarnaast wilden sommige landen meer geld voor de nationale enveloppen en dan vooral voor het nationaal budget dat zou gelden voor het eigen land. Zo wilde Roemenië dat de maatregel die voorzag in een afname van het budget van de nationale enveloppe voor dit land na 2009, zou worden opgeheven en dat het budget voor Roemenië niet omlaag zou gaan en misschien zelfs zou worden opgehoogd. Zo wilden de Roemenen bijvoorbeeld meer geld om wijnbouwers te stimuleren om vrijwillig de wijnsector te verlaten.83 Uiteindelijk hebben de Roemenen gekregen wat ze wilden, want de nieuwe lidstaten (dat wil zeggen toegetreden in 2004 en 2007) hebben een voor hen gunstigere verdeling van de nationale enveloppen weten te bedingen.84
Het tweede knelpunt betrof het chaptaliseren ofwel het toevoegen van most aan de wijn. In de zuidelijke wijnproducerende landen is dit traditioneel gebruik, maar de EC gaf in haar voorstel aan de steun voor deze manier van het bereiden van wijn te willen afschaffen.85 De kosten die gemaakt werden om in deze steun te voorzien waren aan de hoge kant en de EC wilde van deze kostenpost af. De EC voorzag zelf ook problemen met de onevenwichtige situatie die zou ontstaan voor de zuidelijk producenten ten opzichte van de noordelijke producenten die suiker mochten toevoegen aan de wijn. Dit was verboden in de zuidelijke lidstaten en juist daarom waren de zuidelijke wijnbouwers most gaan toevoegen aan de wijn om een zoetere smaak te krijgen. De EC had dan ook bedacht om samen met de afschaffing van de steun voor het toevoegen van most, het met suiker verrijken van de wijn te verbieden.
Zoals te verwachten, riep dit voorstel veel weerstand op onder zowel zuidelijke als noordelijke wijnproducenten. Vooral noordelijke landen waar het klimaat over het algemeen slechter is, als Duitsland, Luxemburg, Oostenrijk en Slowakije, waren tegen het verbod op verrijking met suiker.86 Deze producenten konden na lang onderhandelen echter opgelucht ademhalen, want ook al werden de maximale percentages voor toegevoegde suiker verlaagd, voorlopig zou het het verrijken met suiker niet worden verboden.87 De zuidelijke landen, waaronder Spanje, Italië en Frankrijk, wilden graag dat de steun voor toevoeging van most aan de wijn niet zou worden afgeschaft. Ook de zuidelijke producenten kwamen echter goed weg uit de onderhandelingen, want zij kregen het voor elkaar dat de EC toegaf op haar
83 Jennifer Rankin, „Northern wine-makers to win sugar reprieve‟, European Voice (13 december 2007). 84
„EU agrees major wine sector shake-up‟.
85 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 86 „EU agrees major wine sector shake-up‟.
87 Ibidem.
32
originele voorstel. De steun voor verrijking met most zou niet direct maar pas vier jaar later worden afgeschaft.88
Officieel is een gekwalificeerde meerderheid van stemmen voldoende om een besluit aan te nemen, maar informeel heeft men bij de besluitvorming op het terrein van de landbouw altijd vastgehouden aan de unanimiteitsregel.89 Dit zou betekenen dat om unanimiteit over het voorstel van de EC te bereiken de beide landengroepen, Noord en Zuid, concessies hebben moeten doen en waarschijnlijk onderling hebben moeten „uitruilen‟ (toegeven op het ene punt om op het andere punt wel te krijgen wat men graag zou zien) om tot overeenstemming te komen over de suikertoevoeging en de steun voor most. Aangezien de onderhandelingen achter gesloten deuren plaatsvinden, is het echter moeilijk om te weten te komen wat er zich precies heeft afgespeeld en op welke punten er „uitruil‟ heeft plaatsgehad.
Het derde heikele punt van het voorstel van de EC was de liberalisering van de aanplantingsrechten. In het voorstel van de EC werd gesproken van twee varianten. In de eerste variant zouden de beperkingen van de aanplantrechten per 1 augustus 2010 verstrijken, in de tweede variant zou het stelsel van beperkingen op het aanplanten worden verlengd tot 2013 en dan verstrijken.90 Tijdens de onderhandelingen in de tweede helft van 2006 hadden de lidstaten al laten weten dat ze het niet eens waren met het voorstel om de aanplantrechten direct af te schaffen.91 Aan de vooravond van een definitieve beslissing over de nieuwe verordening, waren de lidstaten echter nog altijd verdeeld en kon er geen consensus worden gevonden over de datum waarop de aanplantrechten zouden worden geliberaliseerd.
De EC had bij monde van de Commissaris van Landbouw, Mariann Fischer Boel, laten weten dat er absoluut een definitieve datum moest worden vastgesteld waarop het systeem van de beperkingen op de aanplantrechten zou worden afgeschaft.92 Ook hier heeft de Raad echter zijn invloed weten te doen gelden, want in de uiteindelijke verordening valt te lezen dat het stelsel van beperkingen op de aanplantrechten pas zal worden afgeschaft per 31 december 2015, met een mogelijke verlenging voor lidstaten tot 31 december 2018.93 De EC heeft hier eveneens moeten afwijken van haar originele plan, maar ondanks dat de EC aanpassingen heeft moeten maken, is zij er wel in geslaagd om alle landen op één lijn te
88 „EU agrees major wine sector shake-up‟. Verordening (EC) 479/2008.
89
Michelle Cini, European Union Politics, p. 344.
90 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 91 Persbericht van de Raad, 12657/06 (Pers 251).
92 „CAP reform: Commissioner Fischer Boel urges ministers to agree on a bold wine reform‟. 93
33
krijgen over de noodzaak om het stelsel van beperkingen op de aanplantingsrechten te liberaliseren.
Naast deze drie knelpunten in de uiteindelijke onderhandelingen waren er ook andere punten die voor opschudding zorgden. Zo liet de Raad in de tweede helft van 2006 over de voorgestelde rooiregeling weten, dat het rooien op zich geen doel zou moeten zijn en dat het rooien aan sociale criteria en milieucriteria zou moeten voldoen, om zowel achteruitgang van de regio‟s te voorkomen door het wegtrekken van boeren en het verdwijnen van de wijnbouw als vooruitgang op het gebied van het milieu te creëren.94 Ook gaven sommige lidstaten aan dat de rooiregeling selectief zou moeten zijn wat betreft de regio‟s die hiervoor in aanmerking zouden komen. Ook zou de regeling rekening moeten houden met de kwaliteit van de wijnen en daarom „kwalitatief selectief‟ moeten zijn.95
De EC reageerde op deze zorgen door aan te geven dat de rooiregeling vrijwillig zou zijn.96 Het originele voorstel van de EC om 400.000 hectare over een periode van vijf jaar te rooien, werd teruggebracht tot 175.000 over 3 jaar.97 Hier deed de EC een belangrijke concessie, want zij hechtte veel waarde aan de rooiregeling om de productie naar beneden te krijgen. Doordat de lidstaten echter veel kritiek hadden, werd de EC gedwongen om de rooiregeling vrijwillig te laten zijn en eveneens het aantal hectares naar beneden bij te stellen.
Het laatste aspect van het voorstel dat veel ophef veroorzaakte betrof het voorstel van de EC om de reeds door de internationale organisatie voor wijnbouw en wijnbereiding (OIV) toegestane wijnbereidingsprocédé voortaan ook toe te staan in de EU.98 Vooral het voorstel om in de toekomst het mengen van rode en witte wijn tot rosé toe te staan in de EU veroorzaakte grote weerstand onder de traditionele roséproducenten in Europa.99 Met name de Fransen waren boos over het voorstel om de nieuwe techniek van het versnijden toe te staan.100 De oude techniek behelst een langer bereidingsproces doordat druiven met een donkere schil worden geweekt in het sap van witte druiven. Bij de nieuwe techniek wordt een basis van witte wijn genomen die wordt gekleurd door er twee of drie procent rode wijn aan
94
Persbericht van de Raad, 12657/06 (Pers 251).
95 Persbericht van de Raad, 13956/1/06 REV 1 (Pers 285), naar aanleiding van de 2758e Landbouw en Visserij Raadsbijeenkomst op 24-25 oktober 2006.
96 Persbericht van de Raad, 12657/06 (Pers 251). 97
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. „EU agrees major wine sector shake-up‟.
98 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. 99‘Roséproducenten tegen EU-voorstel voor ‘gemengde’ rosé’.
100
34
toe te voegen.101 In de uiteindelijke verordening valt te lezen dat het versnijden van wijnen uit derde landen onderling en het versnijden van wijnen uit derde landen met Europese wijnen verboden blijft.102 Ook op dit punt heeft de Raad het protest weten om te zetten in resultaten, want het versnijden van wijnen is verboden in de EU. Kleine kanttekening is wel dat het versnijden van Europese wijnen onderling niet verboden is. Maar gezien de grote mate van kritiek en protest is het niet aannemelijk dat traditionele roséproducenten snel de overstap zullen maken naar de nieuwe technieken om rosé te bereiden.
Conclusie
Uit het voorgaande valt te concluderen dat de Raad zijn invloed heeft weten doen gelden tijdens de onderhandelingen over de nieuwe verordening voor de wijnsector. Op alle punten waarover discussie was heeft de Raad de EC weten te bewegen tot aanpassingen van het originele voorstel. De nationale enveloppen werden uitgebreid, de steun voor most werd voortgezet en de verrijking met suiker bleef toegestaan, de afschaffing van het stelsel van beperkingen op de aanplantrechten werd op de lange baan geschoven, de rooiregeling werd aangepast en het toestaan van nieuwe wijnbereidingsprocédés ging niet door. Wanneer wordt teruggekeken naar de vraag die aan het begin van het hoofdstuk werd gesteld, Heeft de Raad
de nationale belangen van de afzonderlijke lidstaten weten te behartigen?, kan niet anders
dan de vraag volmondig met „ja‟ beantwoorden. Dit wijst op grote invloed van de Raad en de afzonderlijke lidstaten en ondersteunt daarmee de sleutelveronderstelling van het intergouvernementalisme dat staten de belangrijkste actoren zijn op het terrein van Europese integratie.
101‘Roséproducenten tegen EU-voorstel voor ‘gemengde’ rosé’.
102
35