Zoals in de vorige paragraaf is besproken zijn de IRGC stappen nauw met elkaar verbonden. Deze verbondenheid van de IRGC stappen beïnvloedt de mogelijkheden tot beleidsleren in de arrangementen. Zo zal beleidsleren in IRGC stap 3 (risicokwalificatie en evaluatie) alleen mogelijk zijn als IRGC stap 1 (voorafgaande risico inschatting) en IRGC stap 2 (risicobeoordeling) goed doorlopen zijn. Wanneer een arrangement niet alle IRGC stappen doorloopt, heeft dit consequenties voor beleidsleren.
Om uit te leggen hoe risk governance theorie in verhouding staat tot de theorie betreffende reflectief leren zal allereerst worden ingegaan op wat de reflectief leren theorie inhoudt en hoe een reflectief risico arrangement herkend wordt.
De theorieën over reflectief leren zijn een reactie op conflict gebaseerde theorieën die veranderingen van arrangementen verklaren (Bennett & Howlett, 1992, Sabatier, 1988; May, 1992). Volgens Hall (1988) is reflectief leren nodig voor een doelmatiger beleid. Actoren moeten met elkaar onderhandelen om op basis van wat men geleerd heeft van gevoerd beleid en op basis van nieuwe informatie de bestaande beleidsdoelen en technieken aan te passen (Bennett & Howlett, 1992).
34
De nadruk binnen het reflectieve leren ligt op het beleidsprobleem zelf, de omvang van het beleid en de beleidsdoelen. Voorstanders van een bepaald beleid worden steeds bekwamer om een probleem aan te pakken. Ook ontstaan er steeds geavanceerdere ideeën betreffende de politieke haalbaarheid van beleidsvoorstellen (May, 1992).
Rose (1988) geeft aan dat beleidsmakers kunnen leren door elementen van een ander arrangement te kopiëren in hun eigen arrangement als deze elementen in cultureel, politiek en sociaal opzicht op elkaar lijken. Als dit niet het geval is, kan een arrangement elementen in aangepaste vorm vanuit een ander arrangement implementeren. Het effect van beleidsleren kan zich ook uiten in ‘hybridization’ waarbij elementen vanuit twee verschillende arrangementen samengevoegd worden en leiden tot een nieuw arrangement. Ten slotte is ook synthese mogelijk waarbij meer dan twee arrangementen samengevoegd worden in een nieuw arrangement (Bennett & Howlett, 1992).
Een reflectief risico arrangement valt te herkennen aan leermomenten binnen een arrangement. Een onjuist gevoerd beleid kan ervoor zorgen dat beleid herzien wordt. De problematiek zal anders aangepakt worden, beleidsdoelen zullen opnieuw vastgesteld worden en er zal een paradigmaverschuiving optreden (May, 1992; Hall; 1993).
De reactie van een arrangement op beleidsfalen is een goed moment om de reflectiviteit van een arrangement vast te stellen. Een reflectief arrangement zal overwegen of het gevoerde beleid herzien moet worden als beleidsfalen optreedt. Er bestaan teleurstellingen over het gevoerde beleid wat tot uiting komt in een stimulans op de problematiek op andere wijze aan te pakken (May, 1992). Deze stimulans kan bijvoorbeeld tot uiting komen in een paradigmaverschuiving binnen het gevoerde beleid (Hall, 1993). Actoren kunnen leren van een onhjuist gevoerd beleid maar beleidsleren kan ook plaatsvinden door externe effecten. Sabatier (1988) geeft de volgende voorbeelden van externe effecten:
-Veranderende sociale en economische condities (zoals migratie van de bevolking).
- Het ontstaan van nieuwe, sociale bewegingen binnen de maatschappij (bijvoorbeeld door verkiezingen).
-Macro-economische veranderingen (zoals toename van de inflatiegraad of het werkloosheidspercentage).
Als een arrangement helemaal niet reflectief is, liggen er alleen kansen om een arrangement te veranderen na een ramp of incident. Er ontstaat dan een gevoel van ‘dat nooit weer’ en vervolgens wordt ingegrepen om het beleid te veranderen (Wever; Kloet persoonlijke communicatie, 2013). Deze kansen tot beleidsleren zijn niet aanwezig voor een ramp of incident omdat er een gebrek aan inzicht is als het gaat om wat er nodig is om beleidsresultaten te verbeteren (May, 1992).
De mate waarin arrangementen risico’s benaderen volgens de risk governance benadering is bepalend voor de reflectiviteit van een arrangement. Het juist en volledig doorlopen van de IRGC stappen is een indicator voor de mogelijkheden tot reflectief leren.
Eigenlijk bouwt Renn voort op de beleidsinzichten van Sabatier. Zo gaf Sabatier in 1991 al aan dat de volgende elementen voor beleidsleren belangrijk zijn:
- De aanwezigheid van beleidsgemeenschappen/ netwerken/ subsystemen waarbij actoren van publieke en private actoren van verschillende instituten op verschillende beleidsniveaus opereren.
35
- In bezit zijn van inhoudelijke beleidsinformatie over het gedrag, voorkeuren, regels, belangen en bronnen van actoren binnen een beleidsveld.
- Inzicht in het beleidsgedrag van spelers binnen verschillende beleidsvelden (Sabatier, 1991). Volgens Sabatier maken niet alleen beleidsmakers en belangengroepen deel uit van het beleidsproces, maar ook journalisten, analysten, onderzoekers en andere actoren die een belangrijke rol spelen bij de creatie, verspreiding en evaluatie van beleidsideeën. Daarnaast kunnen actoren die een rol spelen bij de beleidsformulering en –implementatie ook een rol spelen binnen het beleidsproces om een reflectief risicoarrangement te creëren (Sabatier, 1988). Sabatier geeft aan dat de invulling van de risicobenadering van arrangementen bepalend is voor de reflectiviteit van een arrangement. Deze opvatting wordt door verschillende auteurs gedeeld. May (1992) geeft aan dat de inbreng van het publieke debat een belangrijke maatregel is potenties tot beleidsleren te vergroten. Reich (1988) geeft met de volgende gedachte ook aan dat een reflectief risico-arrangement te herkennen valt door de implementatie van de risk governance gedachte: ‘public deliberation as a
means of fostering civic discovery and potential policy redefinition’ (May, 1992, blz. 338). Hall (1993)
benadrukt dat een reflectief arrangement een hoge mate van interactie tussen de verschillende actoren kent. Er moet volgens Hall (1993) onderscheid gemaakt worden tussen een door de staat gecentraliseerde samenleving en een door de staat gestructureerde samenleving. Binnen een door de staat gestructureerd arrangement kan beleidsleren een veel grotere impact hebben op het arrangement. Er is binnen een degelijk systeem bij beleidsleren een veel breder gedragen mate van conflict of participatie binnen een arrangement (Hall, 1993). Het gedachtegoed van deze auteurs betreffende een gewenste probleemaanpak komt grotendeels overeen met dat van Renn. De auteurs benadrukken, zij het in andere woorden, de opvatting van Renn dat een risicobenadering volgens de risk governance theorie, reflectief leren stimuleert.
In hoofdstuk 2 is beschreven dat de speaking truth to power gedachte met een risicobenadering volgens de positivistische epistemologie niet langer standhoudt bij moderne en complexe risico’s als zoönosen. Er is meer nodig naast kennis om risico’s als Q-koorts effectief aan te pakken. Binnen beleidarrangementen zijn elementen aanwezig die het gebruik van kennis stimuleren of juist blokkeren. Deze elementen bevorderen of hinderen het reflectieve leren. Zo belemmert een arrangement dat zich kenmerkt als een ‘Iron Cage’ het reflectieve leren. Kennis alleen is dus geen voldoende factor om beleidsslagen te verklaren (Haas, 2004; Leroy, 2007). Naast kennis spelen ervaring, perceptie, macht en vele andere factoren een belangrijke rol bij de aanpak van risico’s. Deze factoren kunnen kansen zijn tot beleidsleren, maar kunnen het reflectieve leren ook hinderen. Zoals in hoofdstuk 2 besproken is, noemen Wiering en Arts (2006) deze factoren change indicators. De mate waarin de arrangementen de IRGC stappen doorlopen hebben, beïnvloedt in hoeverre change indicators kunnen bijdragen aan een effectieve risicobenadering (Roodenrijs, persoonlijke communicatie, 2013; Roodenrijs, 2012).
36
(Bron: Wiering & Arts, 2006, p. 327)
Binnen dit onderzoek wordt ingegaan op de change indicators vanuit de discoursdimensie. De discoursdimensie zal in hoofdstuk 4 besproken worden. In hoofdstuk 7 zal uitgelegd worden hoe het One Health discours ingezet kan worden om het zoönosenbeleid in de toekomst effectiever te laten verlopen.