Mate van reflectiviteit

De reflectiviteit van de arrangementen wordt georganiseerd in een aantal beleidsaspecten. Het gaat om de volgende aspecten:

1. De structuur en organisatie van een arrangement

2. De samenwerkingsmogelijkheden binnen een arrangement 3. De risicobenadering van actoren binnen het arrangement

4. De manier waarop een belangenafweging gemaakt wordt binnen een arrangement

Er is voor gekozen om deze beleidsaspecten te benaderen omdat de organisatie en invulling van deze aspecten punten waren waar de Evaluatiecommissie veel kritiek op had (Evaluatiecommissie Q- koorts, 2010; Nationale Ombudsman, 2012).

De beleidsaspecten zullen doorlopen worden door te kijken hoe de beleidsaspecten ingevuld en georganiseerd werden op het moment dat Q-koorts uitbrak. Vervolgens wordt gekeken hoe, nadat het EmZoo rapport is uitgebracht, invulling wordt gegeven aan de beleidsaspecten. Door de voormalige en hedendaagse situatie te doorlopen en vergelijken, kan een inschatting gegeven worden van de toekomstige situatie. Op die manier kunnen leermomenten geidentificieerd worden. Structuur en organisatie: vroegsignalering en surveillance

Op het moment dat de Q-koorts epidemie in Nederland heerste, vond gezamenlijke signalering tussen actoren uit de verschillende arrangementen pas plaats op het moment dat er een verontrustende stijging van geïnfecteerde mensen was. Voordat de situatie als verontrustend werd erkend, voerden de actoren binnen de arrangementen los van elkaar een signalering en surveillance uit (Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010).

Actoren binnen de arrangementen zijn reflectief als het gaat om de verbetering van de structuur en organisatie en de gevoerde vorm van signalering en surveillance van de arrangementen. Aan de hand van de EmZoo-aanbevelingen en de kritische evaluatie van het gevoerde Q-koorts beleid door de Commissie van Dijk is het zoönosensignaleringsoverleg geformaliseerd. Kansen voor beleidsleren ontstonden omdat ontwikkeling van het EmZoo rapport per toeval parallel liep aan de Q-koorts uitbraak. Op het moment dat de uitbraak beëindigd en geëvalueerd was, lag er een net ontwikkelde zoönosensignaleringsstructuur klaar (Oosterom; L’Herminez, persoonlijke communicatie, 2013). Zowel het landbouwkundige als volksgezondheidsarrangement was wat betreft de implementatie van deze aanbevelingen reflectief: het signaleringsoverleg werd echt een structuur ( Anonieme bron, Oosterom, persoonlijke communicatie, 2013). In tijden van de Q-koorts uitbraak werd Q-koorts door actoren uit de verantwoordelijke arrangementen vanuit hun eigen zoönosenbestrijdingscultuur aangepakt. De Commissie van Dijk heeft aangegeven dat zoönosen vanuit de structuur van het

68

volksgezondheidsarrangement aangepakt moeten worden. Actoren vanuit het landbouwkundige arrangement hebben deze aanbeveling geaccepteerd en de zoönosenbestrijdingstructuur zoals die voor humane infectieziektebestrijding georganiseerd in hun arrangement overgenomen (Anonieme bron; Wever, L’Herminez; Roest, persoonlijke communicatie, 2013).

Ondanks de goede signaleringsstructuur die ontwikkeld is, zal de daadwerkelijke uitvoering van deze structuur in de toekomst bij een nieuw risico complex zijn. Er zit een bepaalde onvermijdelijkheid in risico’s omdat verantwoordelijke actoren tijd nodig hebben om vast te stellen dat een nieuw fenomeen een risico is. Op het moment dat een fenomeen als een probleem gezien wordt, duurt het ook enige tijd voordat vastgesteld is of er sprake is van een zoönose en om welke zoönose het gaat. Door de complexiteit van het overheidsapparaat werkt signalering en screening vaak log en traag (Swart & de Bruin, persoonlijke communicatie, RIVM).

Samenwerking:

De samenwerking tussen de arrangementen binnen het zoönosenbeleid is na de uitbraak van Q- koorts verbeterd (Roest; L’Herminez, persoonlijke communicatie, 2013). De arrangementen zijn met betrekking tot de samenwerking reflectief omdat ze de kritiek op de gebrekkige samenwerking in tijden van de Q-koorts uitbraak serieus genomen hebben. Voor de aanpak van Q-koorts kenden de actoren uit de arrangementen elkaar niet. Er was nauwelijks contact tussen iemand die werkte op het gebied van infectieziektebestrijding bij VWS en LNV. Actoren observeerden hooguit dat de aanpak van zoönosen bij actoren vanuit het andere arrangement anders georganiseerd was (Oosterom, persoonlijke communicatie, 2013).

Momenteel zijn er veel samenwerkingsinitiatieven zo worden protocollen opgesteld en in samenwerkingsverband nageleefd. Men zit maandelijks, soms wekelijks met elkaar om de tafel en er zijn gezamenlijke begeleidingsgroepen opgesteld (Anonieme bron; Oosterom, persoonlijke communicatie, 2013).

Er is nu geen sprake meer van een afzonderlijke risico organisatie van actoren uit de afzonderlijke arrangementen maar er is nu sprake van een zoönosenoverleg dat boven de afzonderlijke arrangementen is geplaatst . Zoönosenoverleg is een periodiek gehouden overleg. Er wordt overlegd welke zoönosen nog lopen en of er acties ondernomen moeten worden. Op beleidsniveau zijn de linken tussen VWS en EZ sterk verbeterd. Er is een maandelijks overleg tussen VWS en EZ waarbij het te voeren en gevoerde zoönosenbeleid besproken en geëvalueerd wordt (L’Herminez; Roest, persoonlijke communicatie, 2013; participatieve observatie deskundigenoverleg, 2013). Er is ook regelmatig overleg tussen het landbouwkundige en volksgezondheidskundige arrangement op het gebied van signalering. Dit regelmatige overleg wordt gecoördineerd door het RIVM-Cib. De GD heeft nu iedere 14 dagen overleg met het RIVM- Cib. De GGD-s die ter plaatse zijn ontvangen de informatie uit dit overleg ook. “ (Stegeman; Oosterom, persoonlijke communicatie, 2013). Ook heeft de GD een eigen surveillance systeem ontwikkeld (de veekijker). Kennis wordt door actoren uit de

“Ook financieren de verschillende ministeries een aantal gemeenschappelijke studies en zitten ze veel meer als een duo aan het stuur. Nu ministeries elkaar veel meer spreken, weten ze meer van elkaar en wordt er meer gedeeld. Doordat ze elkaar onderling uitleggen hoe de aanpak van zoönosen georganiseerd is, creëer je wederzijds begrip.” (Anonieme bron, RIVM, persoonlijke communicatie, 2013).

69

arrangementen verspreid. De aanbevelingen van het EmZoo rapport zijn grotendeels geïmplementeerd. Door deze verbetering van samenwerking ontstaat begrip voor elkaar, vertrouwen neemt toe en samenwerking tussen de arrangementen wordt laagdrempeliger. Volgens L’Herminez (2013, persoonlijke communicatie) is het van groot belang dat de partijen elkaar in vredestijd weten te vinden. Vertrouwen ontwikkelen tussen de arrangementen speelt hierbij een essentiële rol (Roest; L’Herminez; anonieme bron, persoonlijke communicatie, 2013). Dan weten de arrangementen in oorlogstijd veel beter wat ze aan elkaar hebben. Men kan zich in vredestijd ook voorbereiden op mogelijke gevaren en valkuilen die zich tijdens samenwerking in oorlogstijd kunnen voordoen (Berends, persoonlijke communicatie, 2013). Een belangenafweging onder grote tijdsdruk kan in de toekomst adequater uitgevoerd worden als er regelmatig interdisciplinair overleg tussen de kolommen plaatsvindt (L’Herminez, persoonlijke communicatie, 2013). Dit leidt tot ontwikkeling van krachtige interventies om besmettingsbronnen te voorkomen en in ieder geval terug te dringen. Ondanks deze verbetering van samenwerking in vredestijd blijft het de vraag of de arrangementen in de toekomst, in oorlogstijd met elkaar samenwerken. Zo geven van der Meer en Wever (persoonlijke communicatie, 2013) aan dat er tijdens de Q-koorts uitbraak ook al samenwerkingsverbanden waren op het niveau van het OMT. De genoemde structuren waren in grote lijnen ook al tijdens de Q-koorts uitbraak aanwezig (Wever, persoonlijke communicatie, 2013). Toch was het zo dat wanneer actoren dat wilden of de omstandigheden tot samenwerking ongunstig waren, men de kaarten voor zijn borst hield (Van der Meer, persoonlijke communicatie, 2013).

Spelregels binnen het landbouwkundige arrangement maken het arrangement nog altijd weinig reflectief. Omdat het arrangement nog altijd een relatief gesloten sector is en het neocorporatisme veel invloed heeft op het handelen van de sector, zijn er risico’s voor het beleidsleren in vredestijd. Er is een risico dat het arrangement in oorlogstijd weinig reflectief is en de opgedane inzichten in vredestijd niet tot uiting komen (Woerkum; Van der Meer; Roest, persoonlijke communicatie, 2013). Ten slotte is ook de discoursdimensie bepalend voor de beperkte reflectiviteit van het landbouwkundige arrangement. Het arrangement heeft nog steeds een positivistische houding. Dit uit zich in de houding van actoren binnen het arrangement om pas in te grijpen op het moment dat voldoende wetenschappelijke bewijs voorhanden is (Jans, persoonlijke communicatie, 2013).

Tot slot moet naast samenwerking tussen actoren uit de arrangementen moet er in de toekosmt ook samenwerking tussen wetenschappers, beleidsvormers, uitvoerders etc. plaatsvinden (Kraai- Dirkzwager, persoonlijke communicatie, 2013). Een discours waarbij Q-koorts als een mulitisectoraal probleem wordt ervaren dat interdisciplinair aangepakt moet worden. Een interdisciplinaire aanpak bevordert een alomvattende risicobenadering waarbij een goede belangenafweging gemaakt wordt. “Samenwerking tussen overheidsactoren en niet overheidsactoren is van belang om tot ‘evidence based policy and practise’ te komen. Wetenschappelijke partners nemen ‘the lead’ bij de

risicobeoordeling (inclusief het overwegen wat een zinvolle maatregel is gegeven een bepaalde situatie) voordat politieke keuzes – door politiek bestuurlijk verantwoordelijke actoren- worden gemaakt over (het al dan niet faciliteren van) bepaalde interventies. Burgers en belangengroeperingen hebben zowel bij een risicobeoordeling als de risicomanagement relevante en belangrijke kennis te bieden om tot implementeerbare bestrijdingsmaatregelen te komen (bijvoorbeeld ervaringskennis of

uitvoeringskennis).” (Anonieme bron, VWS, persoonlijke communicatie, 2013).

70 Risicobenadering:

Voorheen was er bij de risicobenadering alleen een signaleringsoverleg van VWS, GGD en met humaan georiënteerde RIVM-CIB-ers.

De risicobenadering van de arrangementen is momenteel naar elkaar toe gegroeid. Veterinaire partners uit het landbouwkundige arrangementen kijken nu ook naar signalen binnen dit overleg. De GD, het CVI en de faculteit diergeneeskunde van de universiteit Utrecht werken samen met VWS, GGD en RIVM-CIB. Dit signaleringsoverleg is als eerst verbeterd. Vervolgens is de risicobeoordeling verbeterd en is het BAO opnieuw ingevuld. Het BAO is nu zo georganiseerd dat de bijdrage van actoren uit het veterinaire arrangement beter verankerd is (Zijlker, persoonlijke communicatie, 2013). In het BAO en de deskundigenberaden wordt zo langzamerhand meer veterinaire expertise betrokken.

De arrangementen zijn reflectief als het gaat om de risicobenadering (IRGC stap 1). Doordat de risicosignalering nu gezamenlijk plaatsvindt tussen de arrangementen worden risico’s sneller in beeld gebracht en kan er door de verantwoordelijke arrangementen sneller deskundig op gereageerd worden (Anonieme bron, persoonlijke communicatie, 2013). Zo krijgt de NVWA bij meldingsplichtige dierziekten gegevens van dierenartsen over besmette bedrijven. Deze gegevens stuurt de NVWA nu wekelijks door naar de GGD. Er worden nu zeer periodiek kaarten en gegevens gewisseld tussen actoren van de verantwoordelijke arrangementen. De risk assessment (IRGC stap 2) is ook verbeterd. Verbetering van IRGC stap 1 en 2 zorgt er ook voor dat de actoren van de arrangementen voldoen aan een aantal EmZoo-aanbevelingen. Een van die aanbevelingen is bijvoorbeeld dat kennis van bacteriën en virussen en kennis met betrekking tot de interactie tussen mens en dier kan het best in samenwerkingverband tussen het volksgezondheidskundige en landbouwkundige arrangement ontwikkeld worden (EmZoo, 2010; Roest, persoonlijke communicatie, 2013). Dit inzicht is voornamelijk tot uitvoer gebracht door de samenwerking tussen het RIVM en CVI te intensiveren.

Actoren uit het landbouwkundige arrangement hebben IRGC stap 4, de risicomanagement, verbeterd door draaiboeken voor de risicomanagement van zoönosen te ontwikkelen (Zijlker, persoonlijke communicatie, 2013). De beide ministeries moeten volgens deze draaiboeken op alle niveaus met

“Uitwisseling van informatie en expertise tussen het RIVM en CVI is daadwerkelijk

geoptimaliseerd en bestendigd. Een voorbeeld van deze optimalisering is dat er in ieder geval een dag per week iemand van het CVI bij het RIVM werkt en andersom.” (Roest, CVI, persoonlijke communicatie, 2013).

“Gezamenlijk wordt binnen het signaleringsoverleg gekeken of de benodigde te nemen actie duidelijk is (wordt er bijvoorbeeld al iets geprotocolleerd, zijn er draaiboeken voor handen, is er sprake van een meldingsplicht). Bij een bijzonder probleem waarvan de te nemen actie onduidelijk is, beoordelen de verschillende verantwoordelijke spelers de onzekerheid en stellen ze samen adviezen op. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een syndroom waarvan een dier klachten heeft maar waarvan men nog niet weet wat de verwekker is.” (Anonieme bron, RIVM, persoonlijke communicatie, 2013).

71

het uitgangspunt dat volksgezondheidsbelangen leidend zijn (zie bijlage 2). De stappen uit de risicomanagement draaiboeken worden regelmatig geoefend door het ministerie van EZ en VWS. Ook is er geleerd van de gevoerde risicocommunicatie, informatie betreffende het risico en de aanpak van het Schmallenberg virus is veel eerder naar buiten gebracht. In vergelijking met de communicatie in tijden van de Q-koorts uitbraak, zijn de overheidsactoren binnen de verantwoordelijke arrangementen veel eerder met hun informatie naar buiten gekomen (Oosterom, Van Dorst; Offerman, persoonlijke communicatie, 2013). De interne communicatie tussen VWS en EZ was erg sterk en het probleem is gezamenlijk door de arrangementen opgepakt (Stegeman; Van der Meer, persoonlijke communicatie, 2013). Het ministerie van EZ is druk bezig vorm te geven aan een gewenste invulling van de risicocommunicatie. Voor de invulling van de risicocommunicatie worden de EmZoo-aanbevelingen aangehouden. In het EmZoo rapport is een lijst van geprioriteerde zoönosen te vinden. Aan de hand van deze lijst onderzoekt het ministerie van EZ hoe de communicatie betreffende de geprioriteerde zoönosen verloopt en wat anders zou moeten. Ook wordt er gewerkt aan een allesomvattende maar heldere en overzichtelijke website waar burgers, boeren, het RIVM, artsen etc. informatie betreffende zoönosen kunnen vinden. Het ministerie geeft aan dat het essentieel is dat de risicocommunicatie plaats moet vinden op alle niveaus binnen de risicobenadering (Zijlker, persoonlijke communicatie, 2013). Deze gedachte komt overeen met de opvatting van Renn dat risicocommunicatie een centrale plaats in moet nemen binnen het IRGC framework.

Tot op heden is de communicatie nog altijd ‘one way communication’. De communicatie vindt via een top down wijze van de overheid naar de burger plaats (Van Dorst, persoonlijke communicatie, 2013). Volgens het IRGC framework moet toekomsitge communicatie juist het karakter krijgen van onderhandelingen om wederzijds begrip tussen actoren te ontwikkelen (Roodenrijs, persoonlijke communicatie, 2013). In de toekomst moeten burgers betrokken worden bij overheidsdilemma’s wat in ieder geval zorgt voor meer acceptatie van niet overheidsactoren voor het gevoerde en te voeren beleid (Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010). Wederzijds begrip zorgt er bovendien voor dat Q-koorts patiënten voortaan serieus genomen worden door actoren binnen het volksgezondheidskundige arrangement (Offerman, persoonlijke communicatie, 2013).

Volgens de Evaluatiecommissie Q-koorts had two way communication ervoor kunnen zorgen dat de geitenhouderij eerder bij de aanpak van Q-koorts betrokken werd. Het betrekken van de sector had ervoor kunnen zorgen dat er in 2009 voor het dekseizoen nog een fokverbod in de sector ingesteld “Implementatie van risicocommunicatie in de vorm van een onderhandelingsproces tussen

overheid en burger biedt inzicht in de invulling van de informatievoorziening en communicatie betreffende Q-koorts. Onderhandelingsprocessen bieden inzicht in vragen als: Wat zeg je wel, wat zeg je niet? Zeg je dingen eerlijk als je het niet weet of wacht je tot je zekerheid hebt? Een

dergelijk onderhandelingsproces had inzicht geboden in het feit dat burgers heel goed zelf kunnen nadenken, niet hysterisch zijn en graag informatie willen krijgen die er op dat moment is. Als belangrijke informatie nog niet voorhanden is, kan de overheid dat ook aangeven. Al had de overheid maar aangegeven: “er heerst een Q-koorts epidemie, we hebben geen idee wat het is maar we gaan het op deze wijze aanpakken…” deze uitspraak moet de overheid blijven updaten wanneer nieuwe kennis voorhanden is om zo transparant mogelijk naar de burger te zijn.” (Van Dorst, Nationale Ombudsman, persoonlijke communicatie, 2013).

72

had kunnen worden. Dit verbod had in combinatie met een adequaat vaccinatieprogramma kunnen zorgen dat geiten niet geruimd hadden hoeven worden (Offerman, persoonlijke communicatie, 2013; Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010). De gevoerde communicatie straalde weinig urgentie uit waardoor geitenhouders een reactieve houding aan bleven houden.

Two way communication had bovendien inzicht kunnen bieden in dat de verwacht van burgers betreffende de risicocommunicatie niet overeenkomt met de verwachting van de overheid van hoe het naar de burger moet communiceren. Burgers willen dat de overheid hun zo volledig mogelijk informeert over Q-koorts terwijl de overheid aangeeft dat er onrust en paniek ontstaat bij communicatie in tijden van grote onzekerheid. Volgens de overheid kunnen burgers het best ingelicht worden als er voldoende zekerheid over Q-koorts is (Nationale Ombudsman, 2012). Door middel van two way communication had deze discrepantie betreffende de communicatieverwachtingen ontdekt kunnen worden. De overheid had samen met burgers kunnen onderhandelen hoe risicocommunicatie het beste ingevuld kan worden.

Als er gekozen wordt om one communication toe te blijven passen bij toekomstige communicatie betreffende een zoönose moet een minister die niet precies weet wat er aan de hand is aangeven wat wel bekend is van de problematiek. Vervolgens geeft die minister aan wat de wetenschap over het probleem zegt en worden bijbehorende onzekerheden en maatregelen kenbaar gemaakt (Van der Meer; Wever, Zijlker, persoonlijke communicatie, 2013). Je kunt bij one way communication in grote onzekerheden hooguit transparantie waarborgen. Door middel van transparantie win je als overheid het vertrouwen bij burgers, patiënten en het bedrijfsleven (Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010; Nationale Ombudsman, 2012).

Transparantie betreffende de risicocommunicatie blijkt burgers veelal niet bang te maken. Het creëert juist een handelingsperspectief. Burgers hebben ook het gevoel serieus genomen te worden wat ten goede komt aan het draagvlak voor een bepaalde risicobenadering.

Belangenafweging:

De verschillende belangen zijn, op het moment dat Q-koorts uitbrak, onvoldoende tegen elkaar afgewogen. Ondanks dat Q-koorts zowel een volksgezondheid, maatschappelijk en economisch probleem is, bleken economische belangen zeer bepalend te zijn binnen de belangenafweging van

“Openheid verschaffen naar burgers en bedrijven in wat je als overheid al wel weet is van belang. Ook eerlijk zijn in wat je al wel weet. Bij grote onzekerheid eerlijk aangeven dat je als overheid een preventieve houding in een gebied aanneemt. Deze vorm van communicatie kan raadzaam zijn als er bijvoorbeeld veel bekend is betreffende de volksgezondheid maar nog grote onduidelijkheid heerst over andere zaken.” (Hagelaars, Q-koorts patient Geofox-Lexmond, persoonlijke

communicatie, 2013).

“Mensen met ernstige hart- en/ of vaatproblemen of een zwak afweersysteem, hadden

bijvoorbeeld beter uit de buurt van de besmette boerderijen kunnen blijven. Maar dan moet je als burgers wel weten dat er iets heerst en waar het heerst” (Offerman, Stichting Q-uestion,

73

actoren uit het landbouwkundige arrangement. Het actoren uit het volksgezondheidskundige arrangement hebben niet kunnen voorkomen dat de belangenafweging voornamelijk gestuurd en gedomineerd werd door economische belangen.

Zolang een dierziekten niet meldingsplichtig is, blijven actoren nu ook nog met grote belangentegenstellingen zitten. De bronopsporing zal bij niet meldingsplichtige dierziekten nog steeds gefrustreerd worden. Dit heeft te maken met de privacywetgeving, belangenverstrengeling van de GD met de boeren en het niet uit voorzorg handelen door actoren van het landbouwkundige arrangement (Anonieme bron, persoonlijke communicatie, 2013). Zo heeft de GD veel informatie over dierziekten die heersen binnen de veehouderijen. Deze informatie zal bij een volgende zoönotische bedreiging niet vrijgegeven worden bij niet meldingsplichtige dierziekten aan de GGD, NVWA en het RIVM omdat de GD een commerciële instelling is en de boeren hun klanten zijn (Swart & de Bruin, persoonlijke communicatie, 2013).

Ook wordt de doorzettingsmacht, waarvan formeel bekend is dat deze bij het ministerie van VWS ligt, in de uitvoering niet erkend. Deze doorzettingsmacht is na de uitbraak van Q-koorts wel nadrukkelijker bij VWS gelegd maar informeel is de leidersrol bij de aanpak van zoönosen nog steeds verdeeld tussen de ministeries van VWS en EZ (Offerman; Wever, persoonlijke communicatie, 2013; Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010). Het verzet van het landbouwkundige arrangement blijft de daadwerkelijke uitvoering van de doorzettingsmacht van VWS in de weg zitten (Jans, persoonlijke communicatie, 2013).

Men is tot het besef gekomen dat belangen gerangschikt moeten worden en dat VWS een gewenste volgorde van belangen moet afdwingen. De wens om het primaat in de toekomst bij VWS te leggen is bij veel mensen aanwezig maar de doorzettingsmacht is in de uitvoering nog niet goed doorgevoerd (Oosterom, persoonlijke communicatie, 2013). Naar aanleiding van het advies van de Commissie van Dijk is geprobeerd de hoofd- en eindverantwoordelijkheid bij één ministerie te leggen (Evaluatiecommissie Q-koorts, 2010; Stegeman, persoonlijke communicatie, 2013). De commissie van Dijk gaf duidelijk aan dat VWS onvoldoende dwingende maatregelen opgelegd heeft aan LNV. Ook heeft het ministerie van VWS, het ministerie van VWS onvoldoende gecontroleerd betreffende het opvolgen van de door de arrangementen opgestelde maatregelen. VWS had het landbouwkundige arrangement meer moeten aansporen en haar leidersrol meer moeten vervullen en bewaken