7.1 I N L E I D I N G
In voorgaande hoofdstukken en hoofdstukken hierna verwijs ik regelmatig naar rechts-economische opvattingen en argumenten. Daarbij wordt evenwel niet aangegeven wat de context is van de betreffende opvatting of het betreffende argument. Het is daarom van belang in een hoofdstuk de rechtseconomische visie op overgangsrecht breder toe te lich-ten. Ik licht de visie toe met als uitgangspunt de opvattingen van Graetz en Kaplow, niet alleen omdat deze auteurs een rechtseconomische visie op overgangsrecht in de Ameri-kaanse literatuur hebben geïntroduceerd, maar ook omdat die opvattingen het meest dog-matisch zijn en daarmee het meest geschikt zijn om de rechtseconomische invalshoek te illustreren. Voor een bredere toelichting op de rechtseconomische visie is in dit onder-zoek temeer reden omdat in de Amerikaanse literatuur over overgangsrecht de rechtseco-nomische visie zeer invloedrijk is. Zij wordt zelfs als ‘dominant’ aangeduid.1 Zoals eerder in par. 1.5 en 3.1 aangegeven, hanteer ik in dit onderzoek een andere rechtstheoretische invalshoek dan de rechtseconomische. In dit hoofdstuk komt daarom ook aan de orde wat het belangrijkste verschil is tussen beiden invalshoeken. Ik merk nog op dat gelet op de functies van dit hoofdstuk, te weten enerzijds het bieden van inzicht in de rechtsecono-mische visie en anderzijds de vergelijking met de in dit onderzoek gehanteerde rechtsthe-oretische opvatting, dit hoofdstuk in die zin een intermezzo is dat de kennisname van dit hoofdstuk geen noodzakelijke voorwaarde is om de overige hoofdstukken te kunnen lezen.
Ik geef eerst een overzicht op hoofdlijnen van de rechtseconomische visie op overgangs-recht. Vervolgens komen enkele sterke punten in de rechtseconomische benadering aan bod, waarna een aantal kanttekeningen binnen de rechtseconomische benadering wordt geplaatst. Tot slot geef ik aan op welk punt de rechtseconomische theorie afwijkt van de in dit onderzoek gehanteerde rechtstheorie. Opmerking verdient dat ik geen onderzoek heb gedaan naar de vraag of en zo ja in hoeverre de rechtseconomische visie weerslag heeft (gehad) op de Amerikaanse overgangswetgevingspraktijk in het belastingrecht.2 7.2 R E C H T S E C O N O M I SC H E ‘ N E W V I E W ’ O P O V E R G A N G S R E C H T
7.2.1 Inleiding
Hierna geef ik subparagraafsgewijs een weergave op hoofdlijnen van de rechtseconomi-sche benadering van overgangsrecht. Ik concentreer me daarbij op de belangrijkste
pun-1 Logue (1996), p. 1131. Het is uiteraard voor een relatieve buitenstaander zoals ik lastig in te schat-ten of de visie inderdaad dominant is en zo ja, of dat thans ook nog het geval is. Het werk van Shaviro (2000) is in elk geval sterk beïnvloed door de opvattingen van Graetz en Kaplow. 2 Afgaande op de opmerking van Thuronyi (2003), p. 81 in zijn comparative tax law dat in de
Ver-enigde Staten ‘generous transition rules are typically provided’, is die invloed erg beperkt geweest, nu rechtseconomen – zo zal in dit hoofdstuk blijken – juist pleiten tegen het voorzien in ‘transition rules’.
ten, waarbij ik me realiseer dat daarmee niet steeds recht wordt gedaan aan de mogelijke nuanceringen.3
Hetgeen ik hier de rechtseconomische visie of benadering noem, is een benadering van overgangsrecht die in 1977 door Graetz in een baanbrekend artikel4 is verdedigd en die sindsdien aanhang heeft verworven, bijvoorbeeld van Kaplow5 die deze benadering verder heeft uitgebouwd. De rechtseconomische visie wordt wel de ‘new view’ genoemd, die breekt met de ‘old view’.6 De ‘old view’ wordt omschreven als de zienswijze dat vertrou-wen van burgers op bestaande regels dient te worden gerespecteerd bij de invoering of wijziging van regels.7 In de ‘new view’ wordt als wenselijk gezien om bij wijzigingen van regels niet in overgangsregels, zoals eerbiedigende werking, te voorzien. Wijzigingen die-nen ‘retroactive’ te zijn.
7.2.2 Het concept ‘retroactive’
Rechtseconomen wijzen erop dat de effecten van onmiddellijke werking vergelijkbaar kunnen zijn met die van formeel terugwerkende kracht (zie eerder par. 5.3.4). Indien de wijziging van een regel effect heeft op eerder genomen beslissingen (en daarmee bijvoor-beeld op de waarde van bezittingen8 en schulden) dan heeft de regel terugwerkende kracht. Het onderscheid tussen ‘nominally retroactive’ (i.e. formeel terugwerkende kracht) en ‘nominally prospective’ (i.e. onmiddellijke werking) vervalt in die zin.9 De term ‘retroactive’ wordt gebruikt zowel voor wijzigingen die ‘nominally retroactive’ zijn als voor wijzigingen die ‘nominally prospective’ zijn en invloed hebben op de gevolgen van eerdere beslissingen. Een wijziging die ‘retroactive’ is, heeft invloed – tenzij en voor zover de wijziging reeds was verdisconteerd – op de waarde van een bezitting (of schuld). Een waardedaling als gevolg van een wijziging wordt ‘transition loss’ genoemd en een waar-destijging wordt een ‘transition gain’ genoemd.10
Gevolg van de ruime inhoud van de term ‘retroactive’ is wel dat, wanneer een rechtseconoom opmerkt dat een wijziging ‘retroactive’ is (of behoort te zijn), niet altijd duidelijk is of de wijziging niet alleen ‘nominally prospective’ maar ook ‘nominally retroactive’ is (of behoort te zijn).11
Aan de andere kant van de medaille doet zich eenzelfde potentiële terminologi-sche verwarring voor. Wanneer men spreekt over ‘transition relief’ of ‘grandfa-thering’, kan daarmee gedoeld worden op eerbiedigende werking (of
uitge-3 Een samenvatting van de rechtseconomische benadering op overgangsrecht is in de Nederlandse belastingrechtliteratuur ook te vinden bij Schuver-Bravenboer (2005). Zie voor een korte weer-gave van de belangrijkste punten bijv. ook Graetz (1985), p. 1821-1826, Logue (1996), p. 1135-1138 en Fisch (1997), p. 1088-1091.
4 Graetz (1977). Zie ook – als een soort ‘reply to critics’ – Graetz (1985).
5 Kaplow (1986) en Kaplow (2003). Op bepaalde, weinig fundamentele, punten wijken de opvattin-gen van Graetz en Kaplow enigszins van elkaar af; zie hierover Logue (1996), p. 1136.
6 Zie voor de aanduidingen ‘new view’ en ‘old view’ bijv. Logue (1996), p. 1136 en Shaviro (2000), p. 2-3.
7 Vgl. Logue (1996), p. 1136.
8 In ruime zin: bijvoorbeeld ook een genoten opleiding kan als een bezitting worden gezien (Kap-low (1986), p. 516 en vgl. Graetz (1985), p. 1837).
9 Zoals Graetz (1985), p. 1822 het uitdrukt: ‘the distinctions commonly drawn between retroactive and prospective effective dates are illusory’ en genuanceerder Graetz (1977), p. 63: ‘the difference in impact between a nominally retroactive change and one which is nominally prospective is often slight.’
10 Bijv. Logue (2000), p. 1507. 11 Vgl. Logue (2000), p. 1507.
stelde werking of compensatie, etc.), maar ook op het niet verlenen van formeel terugwerkende kracht.12
7.2.3 Normatief kader en uitgangspunten; utilitarisme,‘legal progress assumption’, rationele verwachtingen
Belangrijk in de rechtseconomische benadering van recht is dat als normatief criterium dat van het utilitarisme13 wordt gehanteerd.14 Overgangsrecht wordt beoordeeld vanuit de vraag welke vorm van overgangsrecht het meest ‘efficiënt’15 is, het meest bijdraagt aan het streven naar welvaartsmaximalisatie. De efficiëntie van een wijziging, inclusief de overgangsregel, moet worden beoordeeld vanuit de vraag of de maatregel ‘surplus’ creëert of kosten reduceert.16
Een aanname is dat de nieuwe regel die wordt ingevoerd een ‘betere’ regel is dan de oude in de zin dat de nieuwe regel tot welvaartsverhoging leidt.17 Dit wordt wel de ‘legal pro-gress assumption’ genoemd.18 Omdat de regel geacht wordt beter te zijn, pleit dat voor een zeer breed mogelijk toepassingsgebied.19 Aangezien eerbiedigende werking betekent dat de wijziging deels nog niet van toepassing wordt, brengt zij met zich uitstel en reduc-tie van de voordelen die van de wijziging worden verwacht.20 Dit laatste wordt als een kos-tenpost van eerbiedigende werking gezien (‘opportunity kosten’). Deze koskos-tenpost betreft ex post kosten; een belangrijke andere ‘kostenpost’ van eerbiedigende werking ziet op de periode voorafgaande aan de wijziging, te weten het ex ante gedrag (zie hierna ‘overinves-teringen’ en het ‘incentive-based’-argument).
Een aanname is voorts dat burgers rationele verwachtingen hebben;21 een rationeel den-kend burger is het uitgangspunt. Verwachtingen die gebaseerd zijn op het onveranderlijk zijn van het recht zijn niet reëel, omdat burgers (kunnen) weten dat regels wijzigen.22 Een rationeel denkend burger neemt verwachtingen over wijzigingen van regels mee in zijn beslissingen; in tot stand gekomen prijzen zitten deze verwachtingen dan ook verdiscon-teerd. De verwachtingen over wijzigingen van regelgeving kunnen worden onderscheiden in verwachtingen over de waarschijnlijkheid van veranderingen, de aard van
veranderin-12 Vgl. Logue (1996), p. 1139 en 1162, die bijvoorbeeld onder beleid van ‘zero transition relief’ ver-staat het beleid dat aan wijzigingen formeel terugwerkende kracht wordt verleend. Kaplow (2003), p. 188 spreekt in een geval waarin een eerder gegeven subsidie wordt ingetrokken, over ‘repeal without any grandfathering’.
13 Ook de term ‘utilisme’ wordt gebruikt.
14 Graetz (1977), p. 64, Logue (1996), p. 1132, Shaviro (2000), p. 16-19 en Kaplow (2003), p. 168. De rechtseconomische benadering wordt ook wel het ‘consequentialism’ of ‘welfarism’ genoemd, zie Logue (2003), p. 216. Daarbij zij wel opgemerkt dat er verschillen bestaan tussen de genoemde ‘-ismen’, op welke verschillen ik niet inga; zie hierover Adler (2003), p. 7 e.v.
15 Met ‘efficiency’ wordt kort gezegd gedoeld op het streven naar een optimale allocatie van midde-len; vgl. Graetz (1977), p. 64. Het verband met welvaartsmaximalisatie is gelegen in ‘optimale’: middelen moeten terechtkomen bij de personen die deze de meeste waarde toekennen. 16 Graetz (1977), p. 67-68 en Graetz (1985), p. 1825, verwijzend naar het criterium van ‘potential
Pareto-superiority’ (ook wel het ‘Kaldor-Hicks’-criterium) dat een wijziging optimaal is wanneer ‘those who would gain from the change could pay compensation to those who would lose’. Zie ook Ramseyer en Nakazato (1989), p. 1157.
17 Graetz (1977), p. 71-72, Kaplow (1986), p. 521, 552, 588 en 601 en Levmore (1993), p. 1662. Deze aanname wordt ook wel voorzichtiger opgevat, bijvoorbeeld dat regelgeving op lange termijn in de ‘goede’ richting tendeert (Logue (2000), p. 1512 en 1523) of dat de overheid vaker goede dan slechte wijzigingen doorvoert (Kaplow (2003), p. 192).
18 Logue (2003), p. 235.
19 Vgl. Levmore (1993), p. 306. Vergelijk voor het argument van ‘beter recht’ ook par. 6.2.5 en 6.3.4. 20 Graetz (1977), p. 71, Levmore (1993), p. 290 en Kaplow (2003), p. 173
21 Graetz (1977), p. 75, Kaplow (1986), p. 523-524 en Shaviro (2000), p. 19. Logue (2003), p. 221 bena-drukt dat de ‘rational expectations assumption’ essentieel is voor de normatieve economische analyse van rechtsregels in het algemeen.
gen en het overgangsrecht.23 Indien een bepaalde wijziging in de regelgeving wordt ver-wacht en tevens wordt verver-wacht dat de wijziging niet gepaard gaat met overgangsregels, dan anticiperen burgers daarop. In dat geval zit in de tot stand gekomen prijzen die ver-wachting verdisconteerd.24 Zou vervolgens echter bij de wijziging wel worden voorzien in een overgangsregel, dan wordt men gecompenseerd voor een nadeel waarop geantici-peerd was, dat daarom in de prijs was verdisconteerd en dat men derhalve (deels) niet heeft geleden. Door het treffen van een overgangsregel kan derhalve overcompensatie optreden.25
7.2.4 Afwijzing ‘old view’: risico van wetswijzigingen, ‘incentive-based’-argument en cirkelredenering
De aanhangers van de ‘new view’ stellen op grofweg twee punten vraagtekens bij de ‘old view’. In deze ‘old view’ is het uitgangspunt dat overgangsregels worden genomen bij wij-ziging van regelgeving indien de wijwij-ziging zou resulteren in een inbreuk op vertrouwen van burgers.
Ten eerste stellen zij ter discussie waarom het zo vanzelfsprekend is dat het risico van wij-zigingen in de regelgeving gedragen dient te worden door de overheid en niet door bur-gers.26 Dit risico is slechts één van de vele risico’s waaraan burgers blootstaan. Andere risico’s – ook wel aangeduid als marktrisico’s27 – komen normaliter niet voor rekening van de overheid. Dergelijke risico’s komen voor rekening van de burgers, die op basis van hun eigen risico- en preferentieprofiel deze risico’s meewegen bij het nemen van hun beslissingen, waaronder begrepen beslissingen om al dan niet te verzekeren of tot risico-diversificatie over te gaan.28 De risico’s worden derhalve aan de markt overgelaten, het-geen als efficiënt wordt gezien.29 Er bestaat geen fundamenteel verschil tussen marktri-sico’s en rimarktri-sico’s van wijzigingen in de regelgeving; een verandering in de regelgeving heeft, evenals bijvoorbeeld een verandering in de vraag naar een product, invloed op de waarde van eerdere investeringen en beslissingen.30 Indien de overheid evenwel bij wijzi-gingen in de regelgeving als standaardbeleid zou voorzien in eerbiedigende werking of in compensatie, dan zou de overheid het risico van wijzigingen op zich nemen. De overheid zou als een soort verzekeraar optreden.31 Omdat dan de allocatie van risico aan de markt-werking wordt ontrokken, verstoort dit op zich reeds de markt.32 Behalve dat burgers ex
ante hun gedrag op risico’s van wijzigingen kunnen aanpassen (zie hierna), kunnen zij,
evenals voor andere risico’s, de markt gebruiken om die risico’s te mitigeren; bijvoorbeeld
23 Logue (2003), p. 220.
24 Opgemerkt zij dat een en ander ook betekent dat wanneer een wijziging optreedt in de verwach-tingen over een wijziging in de regelgeving, dit in prijzen wordt verdisconteerd. Een ‘transition loss’ of ‘transition gain’ kan dus ontstaan zonder dat een daadwerkelijke wijziging in de regelge-ving optreedt. Zie Kaplow (2003), p. 165-166 (voetnoot 5).
25 Vgl. Kaplow (1986), p. 526. In de literatuur wordt er ook op gewezen dat een dergelijke overcom-pensatie ook kan optreden indien burgers zich anderszins hadden ingedekt tegen het risico van wijzigingen, bijvoorbeeld door zich ertegen te verzekeren; zie Schuver-Bravenboer (2005), p. 122 en 125.
26 Graetz (1977), p. 64-66 en Kaplow (1986), p. 527-536.
27 Kaplow (1986), p. 533 en Logue (1996), p. 1136. Bij andere risico’s kan gedacht worden aan wijzi-gingen in de vraag naar een product, weersinvloeden, technologische vernieuwingen, etc. 28 Kaplow (1986), p. 527-528.
29 Rechtseconomen nemen aan dat de markt in het algemeen efficiënter is dan overheidsingrijpen, ook voor het opvangen/verdelen van risico’s; zie bijv. Kaplow (1986), p. 520, 527-532 en 535, en vgl. Graetz (1977), p. 65 e.v.
30 Vgl. Graetz (1977), p. 65, Kaplow (1986), p. 533-536, Logue (1996), p. 1137 en Shaviro (2003), p. 287. 31 Kaplow (1986), p. 528 en Logue (2003), p. 217.
door spreiding van risico’s of door zich te verzekeren.33 Verzekeren door de markt is effi-ciënter dan verzekeren door de overheid.34
Een daarmee samenhangend punt is dat indien de overheid als een soort verzekeraar zou optreden, de burgers suboptimale beslissingen nemen. Er is geen prikkel voor de burgers om te anticiperen op veranderingen. Integendeel, de (wetenschap van de) ‘verzekering’ door de overheid kan leiden tot ‘overinvesteringen’.35 Dit nadeel ligt derhalve in de ex ante sfeer. Om dit nadeel te voorkomen dient het risico bij de burger te liggen zodat burgers geprikkeld worden te anticiperen op veranderingen en het risico van veranderingen in te calculeren bij het nemen van beslissingen,36 hetgeen als efficiënt wordt gezien.37 Dit argu-ment ten faveure van het als standaardbeleid niet voorzien in overgangsregels, wordt ook wel het ‘incentive-based’ of ‘anticipation-based’-argument genoemd.38 Dit argument hangt nauw samen met de voornoemde ‘legal progress assumption’.39 Positief geformu-leerd: gegeven het uitgangspunt dat wijzigingen verbeteringen met zich brengen, dient er een incentive te zijn dat burgers anticiperen op wijzigingen.
Vanuit efficiëntieoogpunt (verzekeren door de markt is efficiënter en het incentive-based argument) moet het overgangsbeleid dus zijn dat wijzigingen onmiddellijke werking (met exclusieve werking) hebben, ‘nominally prospective’ zijn.40 Let wel, het efficiëntievoor-deel van het afzien van eerbiedigende werking bij verandering van belastingregels zit dus niet zozeer in het feit dat de overheid dan meer belastinginkomsten heeft, maar in het voorkomen van distorsies vooraf, zoals overinvesteringen, welke distorsies ontstaan wan-neer burgers erop anticiperen dat de overheid wel in eerbiedigende werking voorziet.41
33 Kaplow (1986), p. 536-537 en Shaviro (2000), p. 35-36. 34 Kaplow (1986), p. 533-550 en Shaviro (2000), p. 42. 35 Kaplow (1986), p. 529 en 539.
36 Men spreekt ook wel van het ‘internaliseren’ van kosten; rationele burgers zullen verwachte ongecompenseerde kosten van veranderingen in de regelgeving meenemen in hun ex ante (inves-terings)beslissingen. Zie Logue (2003), p. 217 en 224.
37 Graetz (1977), p. 66 en Kaplow (1986), p. 535. Vgl. Friedman (1992), p. 286. 38 Logue (2003), p. 213.
39 Zie Logue (2003), p. 235 e.v. Vgl. Shaviro (2000), p. 48-49. 40 Kaplow (1986), p. 551-552.
Het ‘incentive-based’-argument wordt verder, met name door Kaplow, gebruikt als een argument dat wijzigingen zelfs ‘nominally retroactive’42 dienen te zijn.43 Gegeven de mogelijkheid dat aan een wijziging formeel terugwerkende kracht wordt verleend, bestaat er een prikkel voor burgers om daarmee rekening te houden. Een bekend voor-beeld van Kaplow ziet op de situatie dat de overheid een product verbiedt omdat recent verricht onderzoek leert dat het product schadelijk is. In dat geval zou de overheid ook boetes moeten opleggen met betrekking tot productie van vóór die datum. Argument is dat het nalaten dit te doen de prikkel voor fabrikanten zou verlagen om ex ante rekening te houden met dergelijke risico’s.44 In de context van het belastingrecht wordt het ‘incen-tive-based’-argument gebruikt in verband met het tegengaan van misbruik. Indien bekend is dat antimisbruikwetgeving formeel terugwerkende kracht heeft dan zal daar een prik-kel van uitgaan om niet aan agressieve ‘tax planning’ te doen.45 Standaardbeleid dat aan antimisbruikwetgeving slechts onmiddellijke werking of terugwerkende kracht tot en met datum van aankondiging wordt verleend, is daarentegen een prikkel voor dergelijke
tax planning.46
Ten tweede wijzen de aanhangers van de ‘new view’ erop dat een cirkelredenering ten grondslag ligt aan het uitgangpunt in de ‘old view’ dat bij wijzigingen van regels tege-moetgekomen dient te worden aan vertrouwen van burgers op basis van het oude recht.47 Uitgaande van rationele burgers is dergelijk vertrouwen alleen reëel indien burgers kun-nen en mogen uitgaan van bestendigheid van het recht, althans dat voorzien wordt in overgangsregels bij wijzigingen van het recht. Derhalve: vertrouwen dient te worden gerespecteerd, omdat burgers het vertrouwen mochten hebben. De cirkel wordt doorbro-ken indien de regelgever als standaardbeleid hanteert dat er geen overgangsregels worden genomen bij wijzigingen in de regelgeving, i.e. dat wijzigingen ‘retroactive’ zijn. Aan ver-trouwen dat er overgangsregels worden getroffen om de ‘retroactivity’ te beperken, hoeft
42 Ik merk op dat – in zijn algemeenheid – voor mij niet steeds duidelijk is wat een rechtseconoom voor ogen heeft, wanneer hij over ‘nominal retroactivity’ spreekt. Logue (2003), p. 243 merkt in dit verband (voor mij) verhelderend op: ‘when transitions scholars talk about nominal or full retroactivity, they almost always mean retroactivity that does not try to go back further than the relevant statute limitations allows.’ Dit roept overigens bij mij de vraag op, waarom rechtsecono-men dergelijke beperkingen, die immers de reikwijdte van de ‘retroactivity’ beperken, veelal niet ter discussie stellen (waarbij zij opgemerkt dat Kaplow (1986), p. 565 wel kort aansnijdt dat con-stitutionele beperkingen veelal inefficiënt zijn). Of speelt hier bijvoorbeeld het belang van rechts-zekerheid nu wel? Bij Shaviro (2000), p. 108-109 klinkt het belang van rechtsrechts-zekerheid wel door wanneer hij de bestaande ‘anti-nominal retroactivity norm’ onder andere verklaart als een poli-tieke keuze om grenzen te stellen aan de mogelijkheden van een wetgever om welvaart te her-verdelen; zou onbeperkt in de tijd kunnen worden teruggegaan, dan ‘no one’s wealth would ever be secure, since whatever one had could be wiped out by changing one’s tax liabilities for past years.’
43 Kaplow (1986), p. 551, 587 en 607-610 en Kaplow (2003), p. 181-184. Zoals in par. 7.2.2 opgemerkt is het niet steeds duidelijk of wanneer een rechtseconoom de term ‘retroactive’ gebruikt, hij daar-onder ook ‘nominally retroactive’ verstaat, waardoor evenmin steeds duidelijk is wat bedoeld wordt wanneer wordt gesteld dat wijzigingen ‘retroactive’ zouden moeten zijn. Niettemin kan uit de literatuur worden afgeleid dat aangenomen wordt dat de meest dogmatische rechtseconomen zelfs voorstaan dat wijzigingen ‘nominally retroactive’ zijn; vgl. Fisch (1997), p. 1088: ‘accor-dingly, full retroactivity is generally supported by advocates of economic analysis’, alsmede Logue (1996), p. 1183: ‘Kaplow concludes generally that tax transitions should be fully, nominally retro-active.’
44 Kaplow (1986), p. 551. Kaplow (2003), p. 182 wijst bovendien op de prikkel voor producenten om actief te onderzoeken of er een kans is dat het product schadelijk is.
45 Logue (2003), p. 231-235 en p. 257-259. In vergelijkbare zin Kaplow (1986), p. 608, voetnoot 310, die er bovendien op wijst dat daarmee ook hoge inzet van middelen om gaten in de wetgeving te vinden wordt voorkomen.
46 Logue (2003), p. 258-259.
dan in beginsel niet te worden tegemoetgekomen, omdat dat vertrouwen niet reëel is.48 Derhalve: vertrouwen hoeft niet te worden gerespecteerd, omdat burgers het vertrouwen niet mogen hebben.49
7.2.5 Directe compensatie
De aanhangers van de ‘new view’ zijn dus voor een standaardbeleid dat bij wijzigingen in de regelgeving niet wordt voorzien in overgangsregels. In sommige gevallen ziet men niet-temin wel aanleiding om burgers tegemoet te komen bij verandering van de regelgeving (bijvoorbeeld indien burgers de verandering niet hadden behoeven verwachten en er daarom een ‘transition loss’ optreedt). In dat geval gaat de voorkeur uit naar een vorm van schadevergoeding (‘directe compensatie’50), of anders uitgestelde werking of een ingroei-regeling, boven het verlenen van eerbiedigende werking, omdat eerbiedigende werking het effect van de – welvaartsverhogende – verandering het meest beperkt.51 Met name Kaplow toont zich evenwel een voorstander van het in beginsel in het geheel niet voorzien in overgangsmaatregelen, evenmin in compensatie derhalve.52