rechterlijke tussenkomst bij GAS-boetes inzake verkeermisdrijven?
253. De rechten van verdediging zijn fundamenteel in een strafprocedure. De rechten van verdediging kunnen als volgt gedefinieerd worden: “ieder recht dat voortvloeit uit een geschreven rechtsregel of gesteund is op algemene rechtsbeginselen, waarop elke partij naar believen een vordering kan steunen of zich kan verdedigen tegenover de rechtbank”.411 De rechten van verdediging zorgen ervoor dat er waarborgen zijn rond een loyaal en tegensprekelijk debat. De voornaamste rechten van verdediging zijn terug te vinden in het artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR412, zoals onder andere het recht op toegang tot de rechter, het recht op een eerlijk proces, het recht op openbaarheid van het proces, het recht op een behandeling binnen een redelijke termijn en, last but not least, het recht op verdediging.
254. De vraag die in dit kader kan worden gesteld, is of de administratieve geldboete een straf is in de zin van artikel 6 EVRM. Voor de rechtsonderhorigen voelt dit wel aan als een straf.413 Indien het een straf is in de zin van artikel 6 EVRM, kan er beroep gedaan worden op
411 S. BERBUTO, “Rechten van verdediging”, Post Memorialis. Lexicon strafrecht, strafvordering en
bijzondere wetten 2002, (229) 231.
412 Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten, BS 6 juli 1983.
413 L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de
95 de waarborgen die het artikel biedt.414 De waarborgen die geboden worden door het artikel 6 EVRM zijn, zoals eerder vermeld, het eerbiedigen van de rechten van verdediging met andere woorden het recht op een eerlijke en openbare behandeling, behandeling binnen een redelijke termijn en beroep bij een onafhankelijke en onpartijdige rechter.415 Of er al dan niet sprake is van een straf in de zin van artikel 6 EVRM hangt af van drie criteria die gesteld zijn door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens416. Het eerste criterium is of de geschonden norm al dan niet in het nationaal strafrecht is opgenomen. Indien de norm opgenomen is in het nationaal strafrecht is het artikel 6 automatisch van toepassing. Het is pas indien het eerste criterium niet van toepassing is dat de volgende twee criteria worden onderzocht.417 Het tweede criterium gaat over de aard van de overtreding. De sanctie is van strafrechtelijke aard indien ze de bevolking aanbelangt en of ze daarbij zowel preventief als repressief is.418 Een sanctie die een repressief doel nastreeft zal snel geïnterpreteerd worden als een strafsanctie.419 Het tweede criterium kan voldoende zijn op zichzelf.420 Het derde criterium gaat over de aard en de ernst van de sanctie.421 Indien één van de drie criteria voldaan is, volstaat het om gekwalificeerd te worden als een straf in de zin van artikel 6 EVRM.422
255. Door herhaaldelijke arresten van het EHRM, waarin het Hof stelt dat het opleggen van een administratieve sanctie als een strafrechtelijk handelen kan gekwalificeerd worden, kan gesteld worden dat de meeste administratieve sancties een strafrechtelijk karakter in de zin van art. 6 EVRM hebben waardoor de rechten van verdediging gelden. Er moet met andere woorden gewaakt worden, door de bevoegde ambtenaar, over de rechten van verdediging, het vermoeden van onschuld en het optreden binnen een redelijke termijn.423 Daarnaast zijn
Mens” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke
administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die
Keure, 2005, 107.
414 De rechten die onder andere worden beschermd door artikel 6 zijn de onafhankelijkheid rechters, de openbaarheid van zittingen en vonnissen, motivering van rechterlijke beslissingen, het recht op tegenspraak, het initiatiefrecht van de beklaagde, het recht op bijstand van een advocaat,..
415 Art. 6 EVRM; L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, (157) 169.
416 Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Hierna afgekort ‘EHRM’.
417 C. VAN DEN WYNGAERT, P. TRAEST, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen- Apeldoorn, Maklu, 2017, 707.
418 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke
administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999- 00, (157) 168.
419 A.-S. VANDAELE, De volle rechtsmacht bij de beoordeling van bestuurshandelingen, Brugge, Die Keure, 2014, 25.
420 EHRM, 21 februari 1984, 1988/937, Arrest Ozturk.
421 EHRM 8 juni 1976, NJ 1978/223 Zaak Engel t. The Netherlands. 422 EHRM 25 augustus 1987, NJ 1988/938, Arrest Lutz t. Duitsland.
423 J. RAEYMAKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, (537) 558.
96 het Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie dezelfde mening toegedaan.424 De wetgever voerde in dit kader een aantal waarborgen in de GAS-wet in namelijk: de kennisgeving van de feiten aan de overtreder, de mogelijkheid tot verweer, het recht op bijstand van een advocaat… .425
256. In het klassiek strafrecht speelt de procedure in eerste aanleg zich af voor de politierechtbank waardoor er reeds een rechterlijke tussenkomst is bij het opleggen van een straf. De eerste mogelijkheid om een beslissing van de sanctionerend ambtenaar aan te vechten is verweer tegen deze beslissing te voeren bij de ambtenaar zelf. Er is derhalve geen rechterlijke tussenkomst bij het opleggen van een administratieve geldboete. Daarna is slechts een effectieve rechterlijke tussenkomst mogelijk door beroep in te stellen bij de politierechtbank, maar dit betreft een rechterlijke tussenkomst nadat de geldboete werd opgelegd.
257. Het is niet omdat de handhaving van het recht een typische taak is voor het gerecht dat dit een exclusieve taak is. De geldboete wordt opgelegd door de sanctionerend ambtenaar waarvan duidelijk is dat deze geen onpartijdige en onafhankelijke rechter is zoals vereist door art. 6 EVRM.426 Het optreden van het bestuur is mogelijk, maar dan volgt uit artikel 6 EVRM dat dit door de rechter volledig moet kunnen worden beoordeeld, met andere woorden, met volle rechtsmacht.427 Onaanvaardbaar zou zijn dat een overtreder een geldboete krijgt opgelegd door het bestuur en daar niet zou tegen kunnen opkomen bij de rechterlijke macht.428 Belangrijk in dit kader is de omvang van de rechterlijke controle op de beslissingen van de sanctionerend ambtenaar. In het kader van de administratieve sanctionering houdt dit in dat minstens de feiten, de juiste toepassing van de wet en de evenredigheid tussen overtreding en sanctie moeten worden gecontroleerd door de rechter.429 De wetgever voorziet een hoger beroep bij de politierechtbank tegen de beslissing waarbij de politierechter de proportionaliteit en de wettigheid beoordeelt. De politierechter oefent slechts een marginaal toezicht uit waardoor de rechter niet kan oordelen over de opportuniteit. Hij kan de beslissing hervormen
424 S. MALEFASON, “De GAS-wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht, T.
Strafr. 2015, (330) 332.
425 S. MALEFASON, “De GAS-wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht, T. Strafr. 2015, (330) 333.
426 M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem., 2000, (115) 133.
427 J. PUT, “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW, 2001-2002, nr. 34, (1195) 1198.
428 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”,
TBP, (4) 6.
429 J. PUT, “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW, 2001-2002, nr. 34, (1195) 1203.
97 of bevestigen.430 De beslissing van de rechter komt dan in de plaats van de ambtenaar.431 De wetgever koos voor een zware of gedetailleerde procedure, die gebaseerd is op de voetbalwet, voor vrijwaring van de rechten van verdediging.432
258. Daarbij kan wel de vraag worden gesteld of het beroep bij de politierechter aan artikel 6 EVRM beantwoordt en dus ook aan de volle rechtsmacht. Dit houdt in dat er een rechterlijke instantie moet zijn die een oordeel kan vellen in rechte en in feite en die daarnaast ook voldoet aan de vereisten van artikel 6, §1 EVRM.433 Door de mogelijkheid om beroep aan te tekenen bij de politierechter stelt de Belgische wetgever dat wordt voldaan aan alle waarborgen en vereisten van goede rechtsbedeling in het kader van artikel 6 EVRM.434 De vraag die hierbij kan gesteld worden is of volle rechtsmacht ook vereist dat het bedrag kan verminderd worden wanneer de rechter oordeelt dat de sanctie niet evenredig is. Het toenmalig Arbitragehof (nu: het Grondwettelijk Hof) velde al verschillende arresten in dit kader.
In het Koppelbazenarrest435 werd een grondwetsschending vastgesteld, meer specifiek van de artikelen 10 en 11. Dit omdat geen geldboete kan worden uitgesproken door de rechter die kleiner is dan het wettelijk minimum waar dit wel mogelijk is voor de strafrechter in het kader van de verzachtende omstandigheden. In dit arrest werd gesteld dat het verschil in behandeling slechts wordt toegelaten als het redelijk verantwoord is.436 In twee arresten van 1997437 werd eenzelfde standpunt gevolgd en werd tevens een schendig van de grondwet vastgesteld omwille van het feit dat er geen boete kon worden uitgesproken door de
430 Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1. L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT, 1999-2000, (157) 166.
431 L. DE GEYTER, Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van bestuurlijke sancties.
Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke
administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die Keure, 2005, 114.
432 Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve
sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1. L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?
Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die Keure, 2005, 50.
433 Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1.
434 L. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke
administratieve sancties … of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999- 00, (157) 169.
435 Arbitragehof 7 december 1999, nr. 128/99.
436 J. PUT, “Administratieve boeten, verzachtende omstandigheden en volle rechtsmacht: contradicties in de rechtspraak van het Arbitragehof?”, TBP 2002, (675) 676.
98 arbeidsrechter onder het wettelijk minimum. 438 In het Wegdekarrest439 daarentegen werd een ander vertrekpunt aangenomen, namelijk dat het systeem van de geldboete in concreto moest worden onderzocht en dus niet slechts op één punt moest vergeleken worden vooraleer er discriminatie kon vastgesteld worden. Het Arbitragehof stelt vast dat er beoordelingsruimte is voor de ambtenaar, dat de tarieven van de geldboetes zijn vastgelegd en dat administratieve sancties ook waarborgen genieten. Wanneer er dus geen rekening kan gehouden worden met verzachtende omstandigheden is dit niet onverenigbaar met artikelen 10 en 11 Gw.440 Of er discriminatie is inzake het feit dat de sanctionerend ambtenaar geen geldboete onder het wettelijk vastgesteld minimum kan opleggen, en dus geen rekening kan houden met verzachtende omstandigheden, spreekt het Arbitragehof zich met andere woorden tegen. In een arrest441 van het Arbitragehof dat handelde over BTW-geldboeten werd er gesteld dat de volle rechtsmacht toelaat om de boete aan te passen, met andere woorden door deze op te heffen of te verminderen. Volgens dit arrest en het Koppelbazenarrest kan er gesteld worden dat de volle rechtsmacht een aanpassingsrecht inhoudt van de opgelegde boete, voor zover deze bestaat voor de administratie en binnen de wettelijke grenzen. Het hof neemt daarbij niet de plaats in van het bestuur, maar het past de sanctie aan tot deze sanctie redelijk is aan de gepleegde inbreuk.442
259. De rechten van verdediging moeten bij het opleggen van een administratieve sanctie door de administratie geëerbiedigd worden. De GAS-wet heeft aandacht voor de rechten van verdediging. Er is namelijk een schriftelijk verweer en een mondelinge verdediging mogelijk, er is het recht op bijstand van een advocaat en er is de mogelijkheid tot inzage in het dossier.
260. Een probleem stelt zich wel bij de gemengde inbreuken, daar wordt in de GAS-wet immers geen inzage in het dossier voorzien. Daarnaast is zowel bij de gedepenaliseerde als bij de gemengde inbreuken niet voorzien in een afschrift van het proces-verbaal of van de vaststellingen aan de overtreder. De vraag die hierbij kan gesteld worden is of de overtreder zonder inzage en zonder afschrift zijn rechten ten volle kan verdedigen.
261. Als er vaststellingen zijn gedaan waar geen tegenspraak kon tegen gevoerd worden, is de beslissing nietig en wordt de sanctie als niet bestaande geacht.443 Het laattijdig
438 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”,
TBP 2001, (4) 7.
439 Arbitragehof 6 december 2000, nr. 127/2000.
440 J. PUT, “Administratieve boeten, verzachtende omstandigheden en volle rechtsmacht: contradicties in de rechtspraak van het Arbitragehof?”, TBP 2002, (675) 676.
441 Arbitragehof 12 juni 2012, nr. 96/2002, B.S. 17 augustus 2002.
442 J. PUT, “Administratieve boeten, verzachtende omstandigheden en volle rechtsmacht: contradicties in de rechtspraak van het Arbitragehof?”, TBP 2002, (675) 681.
99 overmaken van het proces-verbaal kan reeds voor juridische problemen zorgen. De overtreder zou kunnen inroepen dat zijn rechten van verdediging geschonden zijn indien hij door de sanctionerend ambtenaar te laat op de hoogte werd gebracht van de vaststellingen.444
262. Wanneer er een verdere uitbreiding in het verkeer zou plaatsvinden op het moment dat de misdrijven steeds zwaarder worden zal de dader dus steeds meer rechtsbescherming moeten genieten. De vraag die dan kan gesteld worden is of de gemeenten genoeg middelen hebben om een correct en compleet onderzoek te voeren voor zwaardere overtredingen.445
263. Wat opvalt, in een periode waar aandacht voor het slachtoffer hoog in het vaandel wordt gedragen, is dat het slachtoffer binnen de gemeentelijke administratieve sanctionering geen enkele rol of plaats inneemt. Voor een schadevergoeding zal het slachtoffer steeds beroep moeten doen op de burgerlijke rechter en zal hij/zij altijd moeten wachten tot de administratieve procedure is afgelopen. In het kader van de strafrechtelijke keten zijn de belangen van het slachtoffer beschermd, wat niet het geval is in de administratieve procedure.446