Hoofdstuk 3: ‘Het Terugkeerbeleid tegenover de mensenrechten’
3.2 Nationale rechtspraak
3.2.1 Rechtbank Den Haag
Op 8 september jongstleden heeft de Rechtbank Den Haag een uitspraak151 gedaan in het kader van deze problematiek. Er werd een verzoek om leefgeld en opvang gedaan, dit verzoek is afgewezen door de staatssecretaris. In beroep stond de vraag centraal of Nederland op grond van artikel 8 EVRM de verplichting heeft om een niet rechtmatig verblijvende vreemdeling leefgeld en opvang te verstrekken en in hoeverre de uitspraak van het ECSR moet meewegen bij de beslissing op de aanvraag van de vreemdeling. Ten eerste wordt de reikwijdte van artikel 8 EVRM vastgesteld. Hierbij verwijst de rechtbank terug naar een uitspraak van de afdeling van 22 november 2013,152 waarin werd bepaald dat (gelet op de jurisprudentie van het EHRM zoals ook eerder besproken in dit hoofdstuk) niet kan worden afgeleid dat de staat een verplichting heeft tot het verlenen van opvang voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Wel kan volgens de Afdeling in deze zaak uit jurisprudentie van het EHRM worden afgeleid dat artikel 8 toe ziet op een recht tot respect
150ECSR 29 oktober 2009, nr. 47/2008. (DCI v. the Netherlands). p. 16. 151
Rb. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660.
152
voor het privéleven en daarbij de fysieke en psychische integriteit van een persoon. Dit brengt onder omstandigheden een plicht voor de staat mee tot het waarborgen van dat recht.
Over de resolutie van de ECSR is de rechtbank in de veronderstelling dat de uitspraken van het ECSR een gezaghebbend karakter hebben. Dit laatste standpunt wordt ondersteund door eerdere uitspraken van de Hoge Raad.153 Daarnaast stelt de Rechtbank dat uit jurisprudentie van het EHRM blijkt dat het EVRM moet worden uitgelegd aan de hand van andere internationale verdragen (zoals de verdragen eerder genoemd in dit hoofdstuk) en daarbij rekening moet worden gehouden met interpretaties van andere toezichthoudende organen zoals het ECSR.154 Nu het ECSR heeft overwogen dat personen die onderwerp waren van de klacht het risico lopen op onherstelbare schade aan hun leven en menselijke waardigheid op het moment dat zij uitgesloten worden van toegang tot onderdak, eten en kleding, het respect voor de menselijke waardigheid zodanig kan worden geraakt dat dit kan leiden tot een situatie die de normale ontwikkeling van het privéleven in de zin van artikel 8 EVRM onmogelijk maakt. 155 Tenslotte overweegt de rechtbank dat de ECSR in zijn uitspraak156 heeft aangegeven dat de staat geen voorwaarden mag stellen aan de toegang tot onderdak, eten en kleding en de staatsecretaris ter voldoening van haar bestaande verdragsverplichtingen niet heeft kunnen volstaan met een doorverwijzing van de vreemdeling naar de VBL in Ter Apel. De rechtbank acht het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.
3.2.2 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Ruim een maand later is door de ABRvS op 26 november uitspraak gedaan, die het tegenovergestelde oordeelde dan de Rechtbank Den Haag heeft gedaan. Het ging in deze zaak wederom om een afwijzing van een aanvraag tot onderdak. Ook hier is de resolutie van het ECSR aangehaald, maar hier heeft de ABRvS een andere betekenis gegeven aan deze resolutie. De ABRvS overweegt dat het ESCR een gezaghebbend orgaan is, maar dat de uiteindelijke interpretatie die het EHRM geeft aan de rechtstreeks toepasbare artikelen van het EVRM bindend is. Aan deze beslissing van het ESCR kunnen geen aanspraken worden ontleend. Het niet beschikbaar stellen van opvang en andere basale levensbehoeften aan uitgeprocedeerde vreemdelingen levert geen schending op van artikelen 3 en 8 EVRM. Deze
153
HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328 en ECLI:NL:HR:2012:BX9968.
154 RB. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660. r.o. 4.2.4 155 RB. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660. r.o. 4.2.6 156
ECSR 10 november 2014, nr. 86/2012 (European Federation of National Organisations working with the
artikelen brengen volgens de ABRvS geen algemene verplichting met zich mee tot het verlenen van opvang.
Daarnaast oordeelde de ABRvS dat de voorwaarden die de Nederlandse Staat stelt aan het verlenen van verder opvang – namelijk de bereidheid om mee te werken aan vertrek – rechtmatig is. Het verdere verblijf komt daarmee voor het risico van de vreemdeling. Dit alles betekent echter niet dat er nooit een verplichting is tot opvang, of dat het stellen van voorwaarden hieraan altijd mogelijk is. Er kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen waardoor het stellen van de voorwaarden tot medewerking aan vertrek niet gesteld mag worden voor verdere opvang. Dit kan zijn wegens de psychische gesteldheid van de vreemdeling.157 Ook de CRvB heeft zich op 26 november 2015 uitgesproken over deze problematiek en oordeelt in grote lijnen hetzelfde als de ABRvS.158
Deelconclusie
Er zijn enkele mensenrechtenverdragen waar Nederlandse wetgeving en beleid aan moeten voldoen. Zo zijn er het EVRM, het Handvest, het IVESCR en het ESH. Schendingen van het EVRM en het Handvest kunnen worden aangevochten bij de nationale rechter wegens de rechtstreekse werking van deze verdragen. Ook kunnen er procedures door schending van het EVRM worden gestart bij het EHRM. De naleving van het IVESCR en het ESH worden gecontroleerd door toezichthoudende comités. Bij de toetsing van het Terugkeer- en Illegalenbeleid van Nederland blijken enkele artikelen van belang. Uit jurisprudentie van EHRM blijkt dat er sprake is van een schending van artikel 3 EVRM, indien een ‘certain level of severity’ aanwezig is. In de zaak M.S.S. t. Griekenland en België is gebleken dat er sprake was van een schending van dit artikel door Griekenland toen een vreemdeling niet in opvang werd voorzien en bloot werd gesteld aan mensonwaardige omstandigheden. Uit jurisprudentie blijkt dat artikel 8 EVRM geen verplichting oplegt om ‘een ieder’ te voorzien in huisvesting, maar wel blijkt dat elke keer een afweging moet worden gemaakt van de omstandigheden. Volgens het Handvest is de menselijke waardigheid onschendbaar (artikel 1) en wordt het recht op huisvesting eerbiedigd (artikel 34 lid 3). Bij de toetsing van deze artikelen wordt de invulling door het ECSR gebruikt, omdat deze artikelen deels zijn gebaseerd op het ESH. Het ECSR controleert de naleving van het ESH en naar aanleiding van de opvangproblematiek is er eerder een uitspraak geweest van dit toezichthoudende orgaan die zich vooral richtte op
157
ABRvS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415
158
minderjarigen. Daarin oordeelde het ECSR met betrekking tot het recht op huisvesting van kinderen dat de Nederlandse Overheid de menselijke waardigheid aantast door uitgeprocedeerde gezinnen op straat te zetten. Ook heeft het CESCR eerder een aanbeveling gedaan om te stoppen met het beleid, zoals nu wordt gehandhaafd.
Op 8 september 2015 heeft de nationale rechter zich uitgesproken over de gevolgen van de uitspraken van het ECSR. Hierbij is besloten dat het huidige beleid een schending oplevert van de mensenrechten en daarbij is overwogen dat het ECSR een gezaghebbend orgaan is. Besluiten hiervan moeten meewegen bij het oordelen over opvang van vreemdelingen. Deze uitspraak is op 26 november 2015 weersproken door de ABRvS. De ABRvS oordeelde dat er geen sprake was van een algemene verplichting tot het verlenen van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen op grond van artikelen 3 en 8 EVRM. Ook overwoog de ABRvS dat de aan de beslissing van het ESCR geen directe aanspraak kon worden ontleend. Het grote verschil in beide nationale uitspraken zit in de waarde die wordt gehecht aan de beslissing van het ESCR.
Conclusie
De vraag die ik stelde aan het begin van dit onderzoek was of het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid zich verhoudt tot de internationale mensenrechtenverdragen. De ‘bed-bad- brood-discussie’ kreeg nieuw leven naar aanleiding van een klacht die werd ingediend door de CEC. Het ECSR nam deze klacht in behandeling en oordeelde dat Nederland inderdaad handelde in strijd met het ESH door geen opvang en andere minimale voorzieningen te bieden aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. Met deze uitspraak van het ECSR was Nederland het niet eens. Ten eerste voert de Nederlandse Overheid aan dat er wel degelijk opvang wordt gerealiseerd voor vreemdelingen die meewerken aan vertrek in de vorm van opvang bij een VBL. Ten tweede is de Nederlandse Staat van mening dat het ESH geen betrekking heeft op illegaal verblijvende vreemdelingen. Het ECSR oordeelde dat deze reikwijdte (waarnaar werd verwezen door de Nederlandse Overheid) niet in de weg mag staan bij het naleven van de mensenrechten. Uitspraken van het ECSR zijn echter niet bindend en ook de bepalingen van het ESH waaraan is getoetst zijn niet ‘een ieder’ verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 GW. De aanbeveling die vervolgens kwam van het Comité, stelde de Nederlandse Overheid in het gelijk en bevestigde de reikwijdte van het ESH.
Naast de gebondenheid aan het ESH speelt vooral het EVRM een grote rol bij de toetsing van het Nederlandse beleid aan de mensenrechten. In de uitspraak M.S.S. t. Griekenland en België van het EHRM, is bepaald dat in strijd werd gehandeld met artikel 3 EVRM door vreemdelingen niet te voorzien in de basisbehoefte. Wordt de vreemdelingen dit recht echter daadwerkelijk ontzegd wegens uitoefening van het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid? Het huidige beleid heeft als doel het stimuleren van vrijwillig vertrek. Vanuit dit oogpunt zijn meerdere maatregelen genomen. Na de vertrektermijn van vier weken vervallen alle voorzieningen en wordt de vreemdeling verwijderd uit zijn onderkomen. Deze vreemdeling heeft echter nog steeds een mogelijkheid tot onderkomen. Hieraan is wel een voorwaarde gesteld: de vreemdeling moet meewerken aan vertrek. Hieruit blijkt dat een uitgeprocedeerde vreemdeling niet op straat hoeft komen te staan. In deze ‘extra’ opvang wordt voorzien in de vorm van een VLB. Hiertegen zijn bezwaren. Vooral de voorwaarde van medewerking aan vertrek, levert discussie. Deze bezwaren zijn nogmaals bevestigd in de uitspraak van 8 september 2015. Volgens de rechtbank mogen er geen voorwaarden worden gesteld aan de opvang en hoort een ieder hierop recht te hebben. Deze uitspraak is op 26 november 2015 vernietigd door de ABRvS.
Gezien de uitspraken van het EHRM zou geconcludeerd kunnen worden dat deze uitspraak van de rechtbank van 8 september 2015 overeind blijft. Volgens de dwingende bepaling van artikel 3 EVRM mag niemand die zich bevindt op Nederlands grondgebied onderworpen worden aan onmenselijke behandelingen naar aanleiding van nationale regelgeving. Bij de uitspraak M.S.S. t. Griekenland en België is door het EHRM geoordeeld dat het niet voorzien in opvang en andere basisbehoeften hieronder vallen. Het ging hier echter om een persoon die rechtmatig op het Griekse grondgebied verbleef. Dit is een andere situatie. Daarnaast is bij de uitspraken rond artikel 8 EVRM bepaald dat een overheid niet verplicht is om ‘een ieder’ te voorzien in huisvesting, maar dat hierbij wel altijd moet worden gekeken naar de omstandigheden van het geval. Dit laatste komt meer overeen met de uitspraak van 26 november van de ABRvS. Hier is bepaald dat de artikelen 3 en 8 EVRM geen algemene verplichtingen tot opvang met zich meebrengen. Van zo’n verplichting is slechts sprake als bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Denk aan de psychische toestand van de vreemdeling.
Geconcludeerd kan worden dat, door de optie om aan uitgeprocedeerde vreemdelingen in verdere opvang te voorzien in de VBL’s, er geen mensenrechten worden geschonden. Ook de voorwaarden die daaraan worden gesteld zijn niet onrechtmatig. De vreemdeling heeft op deze manier zijn menselijke waardigheid zelf in de hand. Of de decentrale overheden gehoor gaan geven aan deze uitspraak van 26 november is nog af te wachten.
Literatuurlijst
Battjes e.a, NJB NJB 2014/1832
H. Battjes e.a., ‘Kroniek van het migratierecht’, NJB 2014/1832.
Barkhuysen 2014, NJB 2014/2055
T. Barkhuysen,’Bed, bad en brood voor uitgeprocedeerde asielzoekers’, NJB 2014/2055.
Barkhuysen & Bos 2011, JB-plus 2011
T. Barkhuysen & A.W. Bos, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JB-plus 2011, p 3.
Bennekom & Van der Winden 2014
W.J. van Bennekom & J.H. van der Winden, Asielrecht, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag 2014.
Cox Proces 2010 2010/5
M. Cox, ‘Restrictief illegalenbeleid lijkt averechts te werken’, Proces 2010, 5. p. 278.
Damen 2009
L.J.A. Damen e.a, Bestuursrecht. Systeem, bevoegdheid, bevoegdheidsuitoefening en handhaving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009. p. 233.
Doornbos 2015, AA 2015/02
N. Doornbos, ‘Onze rechtsstaat op de schaal van erg’, AA 2015/02.
Gerards 2011 (1)
J. Gerards, EVRM – Algemene beginselen, Den Haag: SDU uitgevers 2011.
Gerards 2011 (2)
J. Gerards, ‘ Kroniek van de grondrechten’, Nederlands Juristenblad 2011, 1756.
Grütters & Zwaan (red.) 2014
C. Grütters & K. Zwaan, BoomBasics Migratierecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2014.
Jans, Perchal & Senden 2010
J.H. Jans, A. Prechal & L.A.J. Senden, Europees recht Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing 2010
De Jonge & Brugmans 2001, Gst 2001/7134
1
A.R. de Jonge & D. Brugmans, ‘Beëindiging van gemeentelijke opvang van asielzoekers, vanuit een jurisprudentiële optiek bezien’, Gst. 2001/7134,1.
Jongejan & Groenendijk 2015, Het Parool 2015
D. Jongejan & P. Groenendijk, ‘De misrekening die tot een diepe crisis leidde’, Het Parool 17 april 2015.
Kas & W. Heck, ‘Onduidelijkheid over bed, bad en brood-verplichting’, NRC 15 april 2015.
Lodder 2014
G.G. Lodder, Vreemdelingenrecht in vogelvlucht, Den Haag: SDU Uitgevers 2014.
De Meij 2015, NJB 2015/542
P. de Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NJB 2015/542.
Mensenrechten in Utrecht 2011
Mensenrechten in Utrecht, Gemeente Utrecht 2011, p. 7. Bron: www.utrecht.nl. Mohammadi 2015 AA 2015/10
D. Mohammadi, ‘Opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen. Waarom we het voorbeeld van de gemeente moeten opvolgen’, AA 2015, 10. p. 750.
NRC 2014
Dit is wat je moet weten om de vluchtelingencrisis te begrijpen’, NRC 14 september 2015,
Reneman 2010, A&MR 2010/5-6
A.M. Reneman, ‘Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Mogelijke betekenis voor het vreemdelingenrecht’, Asiel & migrantenrecht 2010, p. 233.
RTV Utrecht 2014
RTV Utrecht, ‘Van Zanen tegen Teeven: Openbare orde is mijn zaak’ 26 september 2014,
http://www.rtvutrecht.nl/nieuws/1228971. Staring 2015 JV 2015/41
R. Staring, ‘Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig
verblijvende vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente’, Justitiële verkenningen 2015, 41. P 24,
Schrijver 2011, NJB 2011/15
N. Schrijver, ‘In afwachting van… één wereldwijd mensenrechtenverdrag!’, NJB 2011/15.
Spijkerboer 2013, NJB 2013/1204
T. Spijkerboer, ‘Wij zijn hier. Gelijke behandeling van niet uitzetbare vreemdelingen?’, NJB 2013/1204.
Waasdorp , A&MR 2015, p. 52-57 (afl. 2)
J.R.K.A.M. Waasdorp, ‘Rechtsgevolg, procesbelang, vertrektermijn en gevaar voor openbare orde. Het terugkeerbesluit op de balans’, A&MR 2015, p. 52-57 (afl. 2)
‘Terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers. Evaluatie van het terugkeerbeleid ‘99’ Terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers. Evaluatie van het terugkeerbeleid ’99 en het terugkeerbeleid onder de Vreemdelingenwet 2000, Kiwa Management Consultants
Terlouw 2013, Themis 2013/1
A.B. Terlouw, ‘ Fundamentele rechten van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Een fata morgana’, Themis 2013/1. p. 9-11.
Vader 2015 elsevier 2015
A. Vader, ‘Raad van State oordeelt niet meer over illegalen, waarom?’, Elsevier 11 mei 2015.
Volkskrant 2015
‘Teeven is om: hij gaat betalen voor bed, bad en brood’, Volkskrant 20 januari 2015.
Zwart 2011, NJB 2011/343
T. Zwart, ‘Een stevigere opstelling tegenover het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bevordert de Rechtsstaat’, NJB 2011/343.
Jurisprudentie
Rechtbank
Rb. Amsterdam 26 september 2000, Awb 00/4001.
Rb. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660.
ABRvS
ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4918. ABRvS 17 juli 2012, JV 2012/362
ABRvS 22 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2098. ABRvS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415
CRvB
CRvB 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5560.
CRvB (vzr.) 17 december 2014 ECLI:NL:CRVB:2014:4178, JV 2015/35. CRvB 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803.
HR
HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328 en ECLI:NL:HR:2012:BX9968.
EHRM
EHRM 18 January 1978, Series A no. 25. Ireland v. the United Kingdom, EHRM 18 februari1991, Series A no. 193 (Moustaquim v. Belgium) EHRM 4 mei 1999, nr. 36448/97 (Marzari v Italy)
EHRM 18 januari 2001, Series A. No 27238/95. Chapman v. the United kindom. EHRM 26 juni 2001, nr. 39022/97 (O'Rourke v. The United Kingdom).
EHRM 26 april 2005, series A no. 35366/99 (Müslim t. Turkey).
EHRM 21 januari 2011. A no. 30696/09, (M.S.S. vs. België en Griekenland).
ECSR
ECSR 29 oktober 2009, nr. 47/2008. (DCI v. the Netherlands)
ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p. 3.
ECSR 10 november 2014, nr. 86/2012 (European Federation of National Organisations working with the Homeless (Feantsa) tegen Nederland)
Nationale wetgeving
Algemene wet Bestuursrecht Vreemdelingenwet 2000 Vreemdelingenbesluit 2000
Internationaal wetgeving Vluchtelingenverdrag
Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Europees Sociaal Handvest
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Kamerstukken Kamerstukken I 1994/1995, 23807, 126i. Kamerstukken II 1994/1995, 24233, 3 Kamerstukken II 2003/2004, 29537, 2, Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. Kamerstukken II, 2014/2015, 19637 , 1994. kamerstukken II 2014/2015, 1958. Kamerstukken II 2014/2015, aanhangselnummer: 2467 Staatsblad Stb. 1998, 382. Staatscourant Stcrt 1999, nr. 53