ed, bad en brood
Het Nederlandse Terugkeerbeleid tegenover een menswaardig
bestaan.
__________________________________________________________________________________________
Naam: Blue de Boer Studentnummer: 10916199 Docent: T. Groenewegen Datum inleveren: 4 januari 2016
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie: ‘ Bed, bad en brood. Het Nederlandse Terugkeerbeleid tegenover een menswaardig bestaan’. Ik heb onderzoek gedaan naar het behoud van de menselijke waardigheid bij de behandeling van uitgeprocedeerde vreemdelingen door de Nederlandse Staat. Deze scriptie is geschreven in opdracht van de Universiteit van Amsterdam.
Bij dezen wil ik iedereen bedanken die mij heeft geholpen bij het schrijven van deze scriptie.
Inhoudsopgave
Inleiding
Hoofdstuk 1: ‘Het Nederlandse terugkeerbeleid’ …..………... 10
1.1 Het begrip vluchteling………... 10
1.2 Asiel verlenen……… 12
1.2.1 Artikel 30 Vreemdelingenwet 2000……… 12
1.2.2 Artikel 31 Vreemdelingenwet 2000……… 12
1.3 Terugkeer- en Illegalenbeleid……… 13
1.3.1 Zelfstandige terugkeer stimuleren………. 15
1.3.2 De praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid……… 15
1.3.3 De werkwijze bij vertrek en opvang... 16
1.4 Problematiek bij het terugkeren naar land van herkomst……….. 18
1.6 Decentrale overheid………... 19
Deelconclusie ……….. 20
Hoofdstuk 2: ‘De Europese instanties en hun visie’………. 23
2.1 De ingediende klacht bij het Europees Comité inzake Sociale Recht………... 23
2.1.1 Europees Comité inzake Sociale Rechten……….. 24
2.1.2 De resolutie………. 25
2.1.3 De verbindende kracht en gevolgen van de resolutie……… 27
2.2 Het Comité van Ministers van de Raad van Europa………... 29
2.2.1 Gevolgen van de aanbeveling van het Comité in Nederland………. 31
Deelconclusie………... 32
Hoofdstuk 3: ‘Het Terugkeerbeleid tegenover de mensenrechten’…………... 34
3.1 Het internationale recht……….. 34
3.1.1 Het EVRM………. 35
3.1.1.1 Jurisprudentie………... 36
3.1.2 Het Handvest ..……….. 39
3.1.3. IVESCR en het ESH………. 41
3.2 Nationale rechtspraak ……….. 43
3.2.2 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State……… 44 Deelconclusie……….. 45 Conclusie Literatuurlijst Jurisprudentie Wet- en regelgeving
Samenvatting
Naar aanleiding van een klacht bij het Europees Comité inzake de Sociale Rechten (verder: ECSR), ingediend door de Conference of European Churches, is het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid behoorlijk onder vuur gekomen. Voldoet dit Nederlandse beleid wel aan de mensenrechten? Wanneer een asielzoeker uitgeprocedeerd is, verliest deze namelijk zijn eerdere recht op sociale voorzieningen, waaronder opvang. In deze scriptie wordt een antwoord gegeven op deze mensenrechtelijke vraag.
Bij de beantwoording hiervan zijn meerdere uitspraken van nationale en internationale instanties onder de loep genomen. Ten eerste wordt het vluchtelingenbeleid uiteengezet. In het tweede hoofdstuk wordt de ingediende klacht van de CEC behandeld. Deze klacht was gebaseerd op artikel 13 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (verder: ESH) waarin het recht op huisvesting en sociale bijstand is opgenomen. Het ECSR oordeelde dat Nederland inderdaad in strijd handelt met dit Handvest. De Nederlandse Staat was het hier niet mee eens en beargumenteerde bij het Comité van Ministers van de Raad van Europa dat het ECSR ten onrechte heeft miskend dat illegaal verblijvende vreemdelingen niet onder de reikwijdte vallen van het ESH. Het Comité ging mee in dit verweer van de Nederlandse Staat en bevestigde de reikwijdte van het ESH. Uit internationale jurisprudentie van onder andere het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder: EHRM), blijkt echter dat er wel een inbreuk kan worden gemaakt op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (verder: EVRM) door opvang te weigeren - Specifiek gezien op de artikelen 3 en 8 van dit zojuist genoemde verdrag. Zo is er bepaald dat, indien een vluchteling onder erbarmelijke omstandigheden moet leven dit een inbreuk kan opleveren op artikel 3 EVRM. In deze uitspraken van het EHRM wordt echter gesproken over rechtmatig verblijvende personen. Dit is in de voorliggende problematiek anders. In de nationale rechtspraak zijn twee kanten (en daarmee antwoorden) verdedigbaar. De rechtbank Den Haag heeft in september 2015 geoordeeld dat het ECSR een gezaghebbend orgaan is. Uitspraken van het ECSR worden door het EHRM gebruikt om nadere invulling te geven aan de toepassing van artikelen van het EVRM. Volgens de rechtbank leidt dit ertoe dat de uitspraak van het ECSR mee moet wegen in de beslissing en dat het weigeren van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen niet voldoet aan de eisen als gesteld op basis van de internationale mensenrechten. In november 2015 heeft de ABRvS zich verder uitgesproken over deze kwestie. De Raad van State heeft (in tegenstelling tot de rechtbank) overwogen dat het ECSR inderdaad een gezaghebbend
orgaan is, maar dat de uitspraken van deze instantie niet bindend zijn voor Nederland. Hetgeen wel bindend is, zijn de uitspraken van het EHRM. Volgens de ABRvS leveren uitspraken van het EHRM inhoudende de artikelen 3 en 8 van het EVRM geen algemene verplichting op om een al dan niet rechtmatig verblijvende meerderjarige vreemdeling opvang te verlenen.
Inleiding
Aanleiding
In 2015 alleen al zijn meer dan 350.000 vluchtelingen1 naar Europa gekomen en deze stroom lijkt binnenkort niet te veranderen. Door deze ‘vluchtelingencrisis’ lijkt de kleine crisis die zich eerder afspeelde in ons land enigszins op de achtergrond geraakt. In 2014 werden wij wakker geschud door de ‘bed-bad-brood-discussie’. Wanneer een vluchteling in Nederland geen verblijfsvergunning krijgt, en daar ook geen zicht meer op heeft, is deze persoon uitgeprocedeerd. Indien iemand uitgeprocedeerd is, heeft deze persoon in Nederland weinig tot geen rechten. Is deze situatie echter wel mogelijk binnen het in Nederland (en verder) geldende rechtssysteem? Moeten uitgeprocedeerde vluchtelingen niet worden voorzien in de eerste levensbehoeften? Deze ‘bed-bad-brood-discussie’ laaide in 2014 op toen de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de burgemeester van de gemeente Utrecht botsten op dit onderwerp. De burgemeester van Utrecht wilde niet meewerken met het uitzetten van enkele uitgeprocedeerde Somalische asielzoekers. De vreemdelingenpolitie had echter opdracht tot uitzetting gekregen van het rijk. De asielzoekers werden verwijderd zonder de burgemeester in te lichten en hier was hij het niet mee eens. Volgens de staatssecretaris heeft de gemeente Utrechts destijds ten onrechte opvang verleend aan deze groep asielzoekers. Deze opvangplek had beschikbaar moeten zijn voor asielzoekers die hier wel recht op zouden hebben – aldus de staatssecretaris. Het argument van de burgemeester was gebaseerd op de openbare orde. De burgemeester achtte het onwenselijk om asielzoekers, uitgeprocedeerd of niet, rond te laten dwalen door de straten van zijn gemeente.2 Naast het openbare orde-aspect, dat meespeelt op gemeentelijk niveau als uitgeprocedeerde asielzoekers genoodzaakt zijn om rond te dwalen, speelt ook de volksgezondheid een rol volgens de burgemeester. Hiermee wordt ook de gezondheid van de asielzoeker in acht genomen. Er is een redelijk verschil in het landelijke beleid en het gemeentelijke beleid, maar wie heeft er gelijk? Is dat de burgemeester van Utrecht of het rijk? Is het landelijke beleid in strijd met de mensenrechten, doordat een persoon op deze manier aan zijn lot overgelaten wordt? Moet Nederland deze mensen, ook al zijn ze uitgeprocedeerd, in de eerste levensbehoefte voorzien? Oftewel in bed, bad en brood.
1
‘Dit is wat je moet weten om de vluchtelingencrisis te begrijpen’, NRC 14 september 2015,
2 P. De Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NJB
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om te achterhalen of de Nederlandse Overheid binnen de kaders blijft van de internationale mensenrechtenverdragen. De vraag die ik met dit onderzoek wil beantwoorden is of Nederland met haar Terugkeer- en Illegalenbeleid, waarbij uitgeprocedeerde vreemdelingen niet worden voorzien in de eerste levensbehoeften, de mensenrechten schendt.
Probleemstelling
Om deze doestelling te behalen heb ik de volgende probleemstelling geformuleerd:
‘Hoe verhoudt het Nederlandse Terugkeerbeleid zich tot de internationale mensenrechten verdragen waaraan Nederland gebonden is, door uitgeprocedeerde meerderjarige asielzoekers niet in de eerste levensbehoeften in de vorm van bed, bad en brood te voorzien?’
Onderzoeksvragen
Deze probleemstelling zal worden beantwoord aan de hand van de hieronder genoemde deelvragen:
Hoofdstuk 1: ‘Het Nederlandse Terugkeerbeleid’ Hoe zit het Nederlandse Terugkeerbeleid in elkaar?
Hoe is in Nederland het recht op opvang voor de uitgeprocedeerde meerderjarige asielzoekers geregeld?
Wat kunnen redenen zijn van uitgeprocedeerde asielzoekers om niet terug te keren naar hun land van herkomst?
Hoe gaan de Nederlandse gemeenten om met het Terugkeerbeleid? Wat wordt verstaan onder het begrip ‘uitgeprocedeerde asielzoeker’? Hoofdstuk 2: ‘De Europese instanties en hun visie’
Wat hield de klacht in bij het Europees Comité voor de Sociale Rechten van de Raad van Europa (ECSR)?
In hoeverre brengt de uitspraak van de ECSR een verplichting met zich mee voor Nederland?
Europa (ECSR)?
Wat was de aanleiding voor deze klacht?
Hoofdstuk 3: ‘Het Terugkeerbeleid tegenover de mensenrechten’
Aan welke internationale verdragen moet het Nederlandse Terugkeerbeleid worden getoetst? Welke instanties houden toezicht op de naleving van deze verdragen?
Wat zegt de jurisprudentie op zowel nationaal als internationaal niveau over de naleving van de mensenrechten?
Onderzoeksmethode
Om op de juiste wijze wetenschappelijk onderzoek te kunnen verrichten is het belangrijk een onderzoeksmethode vast te stellen. Mijn onderzoek zal ik schrijven vanuit een intern perspectief met een beschrijvend karakter. Ik heb hiervoor gekozen omdat ik benieuwd ben naar hoe het Terugkeer- en illegalenbeleid zich verhoudt tot de internationale mensenrechtenverdragen. Daarbij ga ik ook in op de jurisprudentie van zowel internationale als nationale instanties. De bronnen die ik heb geraadpleegd, heb ik gevonden door de juridische databanken en beschikbare catalogi te gebruiken (Kluwer, Opmaat, Legal Intelligence, Rechtsorde, Picarta, Overheid.nl en Eur-lex).
Leeswijzer
De eerste vijf deelvragen welke zijn gesteld ga ik beantwoorden in hoofdstuk één van mijn onderzoeksrapport. Zo wordt in het eerste hoofdstuk aandacht besteed aan het vluchtelingenbegrip, het vluchtelingenbeleid (waaronder de toelating en afwijzing van aanvragen), het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid en ook het verschil van dit beleid op centraal en decentraal niveau. In hoofdstuk twee zal vervolgens in worden gegaan op de klachtenprocedure die is gestart bij het Europees Comité voor de Sociale Rechten. Het derde hoofdstuk zal zijn gericht op de internationale mensenrechten. In dit hoofdstuk worden verdragen aangehaald en de jurisprudentie op internationaal en nationaal niveau zullen aan bod komen met al de overige adviezen, resoluties en aanbevelingen die van belang zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
Hoofdstuk 1: ‘Het Nederlandse Terugkeerbeleid’
In dit hoofdstuk wordt het Nederlandse Vluchtelingen- en Terugkeerbeleid uiteengezet. Er zal onder andere worden ingegaan op het begrip vluchteling, de mogelijkheden tot het aanvragen van asiel in Nederland, wanneer iemand uitgeprocedeerd is en wat hiertoe de redenen kunnen zijn. Tenslotte zal de mate waarin opvang wordt verleend en hoe de uitgeprocedeerde asielzoekers worden behandeld onder het landelijke Terugkeer- en Illegalenbeleid worden toegelicht.
1.1 Het begrip vluchteling
In het Nederlandse recht wordt over het algemeen gesproken over een ‘vreemdeling’. Maar wanneer is iemand een vreemdeling? Binnen het vreemdelingenrecht moet onderscheid worden gemaakt tussen enkele begrippen. Een vreemdeling is een ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld. Deze definitie wordt gegeven in artikel 1 van de Vreemdelingewet 2000 (verder: Vw 2000). Dit is een brede definitie. Iedereen die geen Nederlander is, is in de zin van dit artikel een vreemdeling. Een vluchteling is op basis van ditzelfde artikel de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, en op wie de bepalingen daarvan van toepassing zijn. Met het Vluchtelingenverdrag wordt het Internationaal Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen (verder: het Vluchtelingenverdrag) bedoeld. Dit internationale verdrag vindt zijn doorwerking op nationaal niveau in de Vreemdelingenwet 2000 en gedelegeerde regelgeving, zoals het vreemdelingenbesluit 2000, het vreemdelingencirculaire etc. 3 Zoals artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000 impliceert geeft het Vluchtelingenverdrag een definitie voor het begrip vluchteling. Deze definitie is te vinden in artikel 1A Vluchtelingenverdrag. Vluchtelingen worden omschreven als personen die wegens een gegronde vrees voor vervolging in hun eigen land, willen verblijven in een land anders dan waar deze personen de nationaliteit van bezitten.4 De gegronde vrees voor vervolging kan ontstaan, omdat deze persoon van een bepaald ras is, een bepaalde godsdienst uitoefent, een andere politieke overtuiging heeft dan de autoriteit van het land van herkomst of deze persoon behoort tot een
3
C.G. Lodder 2014 , p. 17-26.
4
bepaalde sociale groep. 5 6 Dit verdrag verbiedt tevens in artikel 33 lid 1 het uitzetten of terugleiden van vluchtelingen naar de grenzen van een grondgebied waar het leven of de vrijheid van deze vluchteling wordt bedreigd. De landen die dit verdrag bekrachtigd hebben, dienen asiel te verlenen aan vluchtelingen.7 Ook Nederland heeft dit verdrag geratificeerd waardoor Nederland één van de landen is die zich moet houden aan de afspraken als overeengekomen in dit verdrag.8 Een asielzoeker is iemand die asiel wenst te krijgen. Deze persoon hoeft niet te worden aangemerkt als vluchteling. Een asielzoeker vraagt om bescherming van een ander land, maar is pas een vluchteling als deze valt onder de bescherming van het Vluchtelingenverdrag.9
Het Vluchtelingenverdrag is echter niet de enige internationaal doorwerkende overeenkomst waar Nederland zich aan moet houden. Als het om mensenrechten gaat zijn ook het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en Politieke Rechten (verder: IVBPR) van belang en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM). Op Europees niveau hebben ook enkele richtlijnen hun doorwerking gekregen in nationale regelgeving. Zo zijn er de definitierichtlijn, de procedurerichtlijn, de opvangrichtlijn en ook de terugkeerrichtlijn.10
De asielaanvragen van vluchtelingen worden in Nederland behandeld door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (verder: IND) van het Ministerie van Justitie. Zij beoordelen de aanvragen van vreemdelingen11 in Nederland en mogen een aanvraag weigeren wanneer de aanvrager niet voldoet aan de eisen die zijn gesteld.12
5 W.J. Van Bennekom & J.H.Van der Winden 2011, p. 155 6
Artikel 1 Vluchtelingenverdrag
7 C.G. Lodder, p. 28.
8 Amnestey International, ‘Ratificatie’ https://www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/ratificatie. 9 Vluchtelingenwerk Nederland, ‘Wie is asielzoeker’,
http://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/wie-asielzoeker.
10
W.J. Van Bennekom & J.H.Van der Winden 2011, p. 19-22.
11 Een vreemdeling is iemand die niet de Nederlandse nationaliteit bezit (C.G. Lodder, Vreemdelingenrecht in
Vogelvlucht. Den Haag: SDU uitgevers 2011, p. 18). Een vluchteling is iemand die asiel aanvraagt vanwege een
gegronde vrees voor vervolging in zijn of haar eigen land. (art. 1A Vluchtelingenverdrag)
12
1.2 Asiel verlenen
In Nederland vraagt een vluchteling die verblijf wenst asiel aan. Hiermee vraagt een vluchteling om bescherming van de Nederlandse Staat.13 De bepalingen omtrent asiel zijn terug te vinden in afdeling 4, hoofdstuk 3 van de Vw 2000. In artikel 29 lid 1 Vw 2000 worden de gronden gegeven waarop de Nederlandse Staat een asielstatus kan verlenen aan een vreemdeling. Op de gronden van verlenen zal ik verder niet ingaan, maar de weigeringsgronden zal ik kort toelichten. Een asielaanvraag kan in Nederland om meerdere redenen worden geweigerd. Deze gronden zijn opgenomen in artikelen 30 en 31 van de Vreemdelingenwet 2000.14 Ook zijn er op internationaal niveau enkele weigeringsgronden genoemd. Het Vluchtelingenverdrag geeft ‘exclusion clauses’ in de artikelen 1D tot en met 1F.
1.2.1 Artikel 30 Vreemdelingenwet 2000
De imperatieve/formele afwijzingsgronden zijn genoemd in artikel 30 van de Vw 2000. Zo moet zonder inhoudelijke beoordeling een aanvraag worden geweigerd wanneer een ander land verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag. Dit kan bijvoorbeeld een ander land zijn op grond van de Dublinverordening.15 Een tweede afwijzingsgrond heeft te maken met een aanvrager die reeds beschikt over rechtmatig verblijf. Zo wordt voorkomen dat twee procedures samenlopen. Daarnaast wordt een aanvraag geweigerd, indien al een aanvraag loopt voor dezelfde vreemdeling. Het gaat dan om een aanvraag waarop nog niet is besloten. Verder (art. 30 lid 1 sub d Vw 2000) wordt de aanvraag afgewezen als de vreemdeling al bescherming van een ander EER-land 16 heeft. Tenslotte wordt een aanvraag afgewezen als de vreemdeling in kwestie overgedragen dient te worden aan een ander land van eerder verblijf op grond van een verdragsbepaling (terug- of overnameovereenkomst).17
1.2.2 Artikel 31 Vreemdelingenwet 2000
Indien aan de formele afwijzingsgronden van artikel 30 Vw 2000 niet is voldaan, worden de facultatieve gronden van artikel 31 Vreemdelingenwet 2000 nagelopen. Op grond van dit
13 W.J. Bennekom & J.H. Van der Winden 2011, p. 18. 14 W.J. Bennekom & J.H. Van der Winden 2011, p. 155-166
15 Europese verordening waarin is vastgelegd welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van een
aanvraag tot asiel. Bijvoorbeeld op grond van waar de asielzoeker als eerste voet aan land heeft gezet.
16 Europese Economische ruimte. Dit zijn de EU-landen plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. Of
Zwitserland.
17
artikel kan een aanvraag tot asiel worden afgewezen, indien de persoon niet aannemelijk heeft gemaakt dat er omstandigheden zijn die een rechtsgrond voor verlening vormen. Er zijn meerdere omstandigheden die meespelen bij de beoordeling. Zo kan het zijn dat de vreemdeling niet beschikt over de juiste documenten voor grensoverschrijding of de vreemdeling heeft valse reispapieren. Ook weegt mee of de vreemdeling elders bescherming kan genieten. Bij het beoordelen van de aanvraag speelt tevens het refoulement-verbod een rol. Nederland mag een vreemdeling niet uitzetten als er een reële kans is op mensonwaardige bestraffingen in het land van herkomst.
1.3 Terugkeer- en Illegalenbeleid18
In de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw was er een grote toestroom van vluchtelingen. Deze vluchtelingen kwamen onder andere uit voormalig Joegoslavië. Dit had als gevolg dat veel opstoppingen werden veroorzaakt bij aanmeld- en asielzoekerscentra. Dit bracht met zich mee dat ook veel illegaal verblijvende vreemdelingen in Nederland aanwezig waren. Deze illegaliteit werd/wordt door de Nederlandse Overheid gezien als een sociaal probleem. Het gaat dan voornamelijk om de zogenaamde ‘illegale profiteurs’. Hiermee worden de personen bedoeld die naar Nederland komen met het idee om geld te verdienen.19
Naar aanleiding van de problematiek rond deze illegaliteit is reeds in 1991 een advies verschenen van de Commissie Binnenlands Vreemdelingen toezicht (beter bekend als de commissie-Zeevalking).20 Het doel van deze commissie was: ‘het uitbrengen van advies betreffende het tegengaan van het gebruik van collectieve voorzieningen door illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en het activeren van het binnenlandse vreemdelingentoezicht’.21 Dit advies lag ten grondslag aan een nieuw wetsvoorstel: de Koppelingswet. Deze wet had als doel om illegaliteit tegen te gaan door (onder andere) een illegaal verblijvende vreemdeling uit te sluiten van collectieve voorzieningen zoals
18 Het Terugkeerbeleid en het Illegalenbeleid staan in nauw verband met elkaar. Het Terugkeerbeleid is er
namelijk op gericht om illegalen en uitgeprocedeerde uit Nederland te verwijderen. Deze twee beleidsregels in zijn hier dan ook samen besproken.
19 R. Staring, ‘Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende
vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente’, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, 2015. P 24,
20 D. Mohammadi, ‘Opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen. Waarom we het voorbeeld van de gemeente
moeten opvolgen’, AA 2015, 10. p. 750.
21
uitkeringen. Hiermee viel ook het recht op een gesubsidieerde woning weg.22 Dit leidde tot veel illegaal verblijvende (uitgeprocedeerde) vreemdelingen die op straat kwamen te staan. Dit resulteerde toen al in spanning tussen de centrale en decentrale overheid.23
Na de invoering van de Koppelingswet werd het gedoogbeleid een illegalenbeleid in 1998,24 omdat de ongedocumenteerde vreemdelingen niet langer werden gedoogd.25 De zojuist genoemde maatregelen - omtrent onder andere uitkeringen - die getroffen werden bij deze Koppelingswet gingen zelfs verder dan in het advies van de Commissie-Zeevalking is neergelegd.26 Deze maatregelen werden gerechtvaardigd met het argument dat volgens de regering illegaliteit problemen veroorzaakte door de inbeslagname van leefruimte en economische mogelijkheden. Ook zou deze illegaliteit overlast en criminaliteit met zich meebrengen.27
Het doel van het Nederlandse Terugkeerbeleid was (en is) met deze ontwikkelingen duidelijk geworden. Personen die illegaal in Nederland verblijven, moet verder verblijf in Nederland worden ontmoedigd.28 Het Terugkeerbeleid is een beleidsregel en beleid wordt in artikel 1:3 lid 4 Awb uitgelegd als ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’. In een beleidsregel wordt doorgaans uitleg gegeven over hoe een bestuursorgaan zijn bevoegdheid uitoefent, en beleidsregels worden bij besluit vastgesteld. 29 In het geval van het Terugkeerbeleid vult de Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid tot het uitzetten van uitgeprocedeerde en illegale vreemdelingen in. Deze bevoegdheid vloeit voort uit artikel 63 Vw 2000. Het Terugkeerbeleid (de Terugkeernota) is gericht op personen die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland. Dit kan zijn omdat deze zijn uitgeprocedeerd of wegens het nooit aanvragen van een verblijfsvergunning.30 Kort gezegd: iedere vorm van illegaliteit.
22 Kamerstukken II 1994/1995, 24233, 3
23 R. Staring, ‘Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende
vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente’, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, 2015. P 26.
24 Stb. 1998, 382.
25 Kamerstukken II 2003/2004, 29537, 2, p. 1-2. 26
M. Cox, ‘Restrictief illegalenbeleid lijkt averechts te werken’, Proces 2010, 5. p. 278.
27 Kamerstukken II 2003/2004, 29537, 2, p. 1-2. 28Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p 8.
29 L.J.A. Damen e.a, Bestuursrecht. Systeem, bevoegdheid, bevoegdheidsuitoefening en handhaving. Den Haag:
Boom Juridische uitgevers 2009. p. 233.
30
Het Terugkeerbeleid is gericht op een paar speerpunten: ten eerste stimuleert dit beleid zoveel mogelijk het vrijwillig vertrek van de uitgeprocedeerde vreemdeling. Ten tweede moet de praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid worden verbeterd. Dit alles moet resulteren in het voorkomen van illegaal verblijf en het verminderen van het aantal uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland.31 Om dit te realiseren heeft de minister enkele instrumenten tot zijn beschikking. Deze instrumenten worden hieronder behandeld.
1.3.1 Zelfstandige terugkeer stimuleren
Om zoveel mogelijk de vrijwillige terugkeer van de vreemdeling te stimuleren is een aantal instrumenten in het leven geroepen die de minister tot zijn beschikking heeft. Zo wordt de vluchteling in zelfstandig vertrek gefaciliteerd.32 Daarnaast is sinds de introductie van het nu geldende Terugkeerbeleid voorzien in een sobere vorm van opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Dit om een zogenaamd ‘niet-toegelaten-betekent-terugkeren-doel’ uit te stralen.33 Dit houdt in dat er twee typen opvang zijn voor twee verschillende categorieën asielzoekers. Tot de eerste categorie behoren de asielzoekers die in afwachting zijn van een aan hun gerichte beschikking. Deze komen terecht in de oriëntatielocaties. De tweede categorie bestaat uit uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze verblijven in de terugkeerlocaties. Deze verdeling heeft volgens de minister een aantal effecten. Zo straalt de overheid een duidelijk signaal uit naar de vreemdeling dat hij of zij geen verblijfsvergunning zal krijgen en daarnaast worden de geboden voorzieningen binnen die locaties ingericht op de fase waarin de vreemdeling zich bevindt. Dit alles speelt mee in de acceptatie en voorbereiding op de gevolgen van het genomen besluit betreffende de asielzoeker.34 Omdat het zelfstandig
terugkeren van de vreemdeling voorop staat bij het Terugkeerbeleid, is het stimuleren hiervan van groot belang.
1.3.2 De praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid
Om het Terugkeerbeleid uitvoerbaar te maken is goede communicatie en samenwerking tussen verschillende instanties vereist. De regie van het terugkeerproces blijft bij de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie (destijds minister zonder portefeuille).35 Deze regie wordt in het vluchtelingenbeleid centraal gehouden om de samenwerking en de activiteiten
31 Terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers. Evaluatie van het Terugkeerbeleid ’99 en het Terugkeerbeleid
onder de Vreemdelingenwet 2000, Kiwa Management Consultants
32 Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p. 16. 33 Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p. 16. 34 Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p.17. 35 Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p. 19.
van de verschillende organisaties zo effectief mogelijk te houden.36 Er zijn wat veranderingen gekomen in de instanties die meewerken aan de terugkeer van
uitgeprocedeerde asielzoekers. Zo is er geen vreemdelingendienst meer, maar zijn er de Dienst Terugkeer en Vertrek (verder: DT&V) en Dienst Justitiële Inrichtingen.37 Naast deze eindregie, stelt de minister tevens een werkwijze op voor de terugkeerorganisatie en zijn er voldoende informatievoorzieningen getroffen, zodat de juiste documenten eenvoudig zijn uit te wisselen tussen de instanties. Tenslotte wordt gewerkt aan een zo goed mogelijke
voortgangsbewaking als het gaat om de processen tot het verkrijgen van de juiste reispapieren voor de uitgeprocedeerde asielzoekers. Het DT&V houdt zich bezig met vreemdelingen die zijn aangehouden in het kader van het binnenlands vreemdelingentoezicht, vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd in het kader van de grensbewaking, vreemdelingen van wie de verblijfsvergunning is ingetrokken en uitgeprocedeerde asielzoekers die het land moeten verlaten.38
1.3.3 De werkwijze bij vertrek en opvang
Een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland wordt gestimuleerd uit eigen beweging het land te verlaten. Zodra er geen grond (meer) is voor een vreemdeling om een verblijfsvergunning te verkrijgen in Nederland, en de IND (officieel minister van Veiligheid en Justitie) de aanvraag heeft afgewezen, en in (hoger) beroep naar aanleiding van deze afwijzing er niet anders is besloten, is een asielzoeker uitgeprocedeerd. Ook vreemdelingen bij wie een verblijfsvergunning niet wordt verlengd of een vreemdeling bij wie de verblijfsvergunning is ingetrokken, zijn uitgeprocedeerde vreemdelingen. Deze uitgeprocedeerde vreemdelingen hebben vanaf het moment dat een afwijzend besluit is genomen geen rechtmatig verblijf meer in Nederland (artikel 45 lid 1 sub a Vw 2000).39 De afwijzing van de aanvraag geldt tevens als terugkeerbesluit met alle daaraan verbonden gevolgen (artikel 45 lid 1 Vreemdelingenwet). Vanaf het moment waarop de uitgeprocedeerde asielzoeker geen rechtmatig verblijf meer heeft, wordt van hem verwacht dat deze uit eigen beweging het land zal verlaten (artikel 45 lid sub b Vw 2000).40 Dit moet binnen vier weken gebeuren (artikel 62 Vw 2000). In sommige gevallen kan dit ook een 0-dagen termijn zijn en
36 Kamerstukken II 2003/2004, 29 344, 1. p 17.
37 Dienst Terugkeer en Vertrek, ‘Organisaties in de vreemdelingenketen’,
https://www.dienstterugkeerenvertrek.nl/themablok/partners/index.aspx.
38 Dienst Terugkeer en Vertrek, ‘Organisatie’, https://www.dienstterugkeerenvertrek.nl/organisatie/
39 A.B. Terlouw, ‘ Fundamentele rechten van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Een fata
morgana’, Themis 2013/1. p. 9-11.
40
moet de vreemdeling het land zo snel mogelijk verlaten op grond van artikel 62 lid 2 Vw 2000.41 Een vreemdeling moet het land direct (of zo snel mogelijk) verlaten, als de vreemdeling bijvoorbeeld een gevaar vormt voor de openbare orde. Indien de vreemdeling zich niet houdt aan de gestelde termijn, kan hem een inreisverbod boven het hoofd hangen (artikel 66a Vw 2000).42 De verstrekkingen waar de vreemdeling van genoot worden beëindigd en zijn/haar woonruimte mag zonder toestemming worden betreden en ontruimd. Deze gevolgen kunnen wel worden opgeschort zodra door de vreemdeling beroep is ingesteld (art. 45 lid 3 jo. art 69 jo. art. 82 lid 1 Vw). Mensen die zelf willen terugkeren en dit vrijwillig doen, kunnen hierbij hulp krijgen. Onder andere met het regelen van de juiste papieren.
Het recht op opvang eindigt na de in artikel 62, eerste lid, van de Vw 2000 genoemde vertrektermijn van vier weken, tenzij er sprake is van een ander vertrektermijn als bepaald door de minister (artikel 62 lid 2 Vw 2000).43 Voor de uitgeprocedeerde asielzoekers bestaat een stappenplan als het om opvang gaat. Dit stappenplan heeft verder geen juridische binding maar is een werkwijze van de DT&V (een beleidsinstrumentarium).44 Bij dit stappenplan wordt veel om medewerking van de asielzoekers gevraagd. Dit stappenplan wordt aangehaald als ‘stappenplan beëindigen opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asielzoekers’.45 Er zijn twee stappenplannen opgezet wegens het onderscheid in uitgeprocedeerde vreemdelingen die willen meewerken aan vertrek en de vreemdelingen die niet willen meewerken. Er wordt dan rekening gehouden met eventuele verdwijning van de vreemdeling.46
Het huidige Terugkeerbeleid kent een mogelijkheid tot verdere opvang nadat de vier weken vertrektermijn is verstreken. Deze verdere opvang hangt wel af van de bereidheid van de vreemdeling om mee te werken aan zijn/haar vertrek. Deze bereidheid moet oprecht en aantoonbaar zijn. Volgens de staatsecretaris beoordeelt de DT&V deze bereidheid door hetgeen verklaard tijdens terugkeergesprekken te laten meewegen. Deze vertrekgesprekken worden met de vreemdeling gevoerd tijdens de vertrektermijn. Ook kan een vreemdeling dit zelf aangegeven. 47 De vreemdeling kan opvang verkrijgen in een vrijheidsbeperkende locatie (verder: VBL). Indien de vreemdeling aangeeft niet mee te willen werken aan vertrek, wordt
41 C.G. Lodder, p. 156. 42 C.G. Lodder, p. 156-157
43 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4918. 44
A.R. de Jonge & D. Brugmans, ‘Beëindiging van gemeentelijke opvang van asielzoekers, vanuit een jurisprudentiële optiek bezien’, Gst. 2001/7134,1.
45 Stcrt 1999, nr. 53 46
bijvoorbeeld in stap twee van dit stappen plan. (‘betrokkene verschijnt niet’).
47
overgegaan tot gedwongen vertrek. Wanneer gedwongen vertrek kan plaatsvinden zal dat ook gebeuren. Kan dat niet, en de vreemdeling wil niet meewerken aan vertrek, dan komt de vreemdeling op straat te staan en vervallen de rechten op verdere opvang in een VBL.48 Wel blijven er basale behoeften zoals noodzakelijke medische zorg beschikbaar.49
1.4 Problematiek bij het terugkeren naar het land van herkomst
Wat speelt er mee als een asielzoeker niet vrijwillig en zelfstandig kan terugkeren? Er kunnen zich enkele omstandigheden voordoen, waardoor vreemdelingen die uitgeprocedeerd en/of illegaal zijn niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst. De voornaamste reden hiervan is dat het land van herkomst geen personen terugneemt. In het stuk ‘Wij zijn hier’, geschreven door Spijkerboer worden enkele redenen genoemd waarom uitgeprocedeerde asielzoekers niet-uitzetbaar zijn geworden. Zo noemt Spijkerboer onder andere:
- mensen voor wie het land van herkomst geen reispapieren afgeeft;
- mensen voor wie alleen reisdocumenten worden afgegeven als ze verklaren dat ze vrijwillig teruggaan; en
- de firma list & bedrog: mensen die telkens een andere nationaliteit en/of identiteit opgeven, en daardoor zowel de Nederlandse Overheid als de overheid van hun land van herkomst in de war maken.50
Deze groepen personen zijn representatief voor de vreemdelingen die nu tussen wal en schip vallen. De eerste groep die wordt genoemd door Spijkerboer, is de groep bij wie het land van herkomst geen reispapieren afgeeft. Vaak geeft het land van herkomst hiervoor ook geen reden. Dit gebeurt bij minderheden van bepaalde landen vaak. De tweede groep betreft een groep mensen aan wie enkel reispapieren worden gegeven als zij aangeven vrijwillig terug te willen keren. Irak wil bijvoorbeeld alleen personen terugnemen die aangeven vrijwillig terug te willen keren. Veel asielzoekers willen niet terug en zullen daarom niet snel toegeven dat zij vrijwillig die stap nemen. De laatste groep die genoemd wordt in het artikel zijn (zoals Spijkerbroer ze noemt) de firma-list en bedrog. Hiermee bedoelt hij een groep die
48 Resolutie van het Comité van Ministers in ESH-klacht CEC, 22 april 2015. Ministerie van veiligheid en
justitie.
49
Antwoorden Kamervragen over het bed bad en brood compromis, 30 april 2015. Antwoord vraag 13.
50
waarschijnlijk wel terug zou kunnen naar het land van herkomst, maar die steeds valse gegevens opgeven waardoor dit onmogelijk wordt gemaakt – of in ieder geval lastig.51
Daarnaast is er nog een groep waar Spijkerboer niet over spreekt, namelijk de personen die Nederland niet wil verlaten.
1.5 Decentrale overheid
Er is een zekere scheiding ontstaan tussen het nationale Terugkeer- en Illegalenbeleid en het decentrale beleid. Zoals al eerder in paragraaf 1.3 aangegeven is er vanaf het afschaffen van een gedoogbeleid van illegalen en het introduceren van het Terugkeer- en Illegalenbeleid onvrede geweest bij de gemeenten. Door de sociale (overheids-)voorzieningen, te koppelen aan legaal verblijf, hebben de illegaal verblijvende geen recht meer op deze voorzieningen. Het gevolg hiervan is dat veel uitgeprocedeerde vreemdelingen op straat terecht komen. Enkele gemeenten (zoals Leiden) kwamen er zelfs voor uit dat deze de Koppelingswet niet zouden uitvoeren.52 Uit cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek blijkt dat er in 2014 rond de 33 735 vreemdelingen rondliepen die het land moesten verlaten.53 Feitelijk wordt hier alleen weinig van gemerkt. De Nederlandse gemeente geven namelijk niet altijd gehoor aan dit nationale beleid. Veel gemeenten voorzien uitgeprocedeerde asielzoekers nog steeds in de basisbehoeften, zoals onderdak en eten. Zo geeft de Gemeente Utrecht aan in haar rapport ‘Mensenrechten in Utrecht’ van 2011 de internationale Mensenrechten verdragen op te volgen door uitgeprocedeerde asielzoekers opvang te blijven verschaffen.54 Naast het feit dat de gemeente Utrecht vindt dat de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers in het kader van de mensenrechten moet worden gedaan, is er nog een andere reden die meespeelt om uitgeprocedeerde asielzoekers niet op straat te laten lopen. Dit ‘laten rondzwerven’ van uitgeprocedeerde asielzoekers kan op gemeentelijk niveau zorgen voor een verstoring van de openbare orde en de volksgezondheid. Volgens de burgemeester van Utrecht is de openbare orde een zaak van de gemeente en niet van de staat.55 De samenloop tussen het gemeentelijk
51
P. De Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NTB 2015/542.
52 R. Staring, ‘Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende
vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente’, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, 2015. P. 26.
53
‘Derdelanders, verplichting tot vertrek, aantoonbaar vertrek; nationaliteit’, http://statline.cbs.nl/ (zoek op
uitgeprocedeerde).
54 Mensenrechten in Utrecht, Gemeente Utrecht 2011, p. 7. Bron: www.utrecht.nl. 55
RTV Utrecht, ‘Van Zanen tegen Teeven: Openbare orde is mijn zaak’, http://www.rtvutrecht.nl/nieuws/1228971.
beleid en het beleid van de staat met het oogmerk op terugkeer van de vreemdeling zorgt daarom vaak voor spanningen.56
Veel gemeenten naast Utrecht blijven doorgaan met het verschaffen van opvang in de vorm van bed, bad en brood. De gemeente Amsterdam heeft op haar website het beleid weergegeven en biedt ook noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze noodopvang bestaat uit: ‘een avondmaaltijd, de mogelijkheid om te douchen, een slaapplek en de volgende ochtend een ontbijt’. 57 Dat niet alleen Amsterdam bed, bad en brood zou moeten bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers, blijkt uit een uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep van 17 december 2014, waarbij deze een ordemaatregel trof.58 De voorzieningenrechter besloot dat de gemeente Amsterdam vanaf 17 december 2014 noodopvang moest verschaffen aan uitgeprocedeerde asielzoekers, omdat naar mening van de voorzieningenrechter de beslissingen van het Europees Comité voor Sociale Rechten voor een omslag zouden kunnen zorgen van het Nederlandse opvangbeleid. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aangegeven de gemeenten die kosten moeten maken voor het tijdelijk opvangen van asielzoekers, financieel tegemoet te komen.59
In 2007 is een bestuursakkoord opgemaakt tussen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In dit bestuursakkoord zijn wederzijdse afspraken gemaakt tot het aanpakken en verminderen van het aantal onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het realiseren van vrijwillige terugkeer. Zo zou het rijk zich maximaal inspannen om daadwerkelijk vertrek te bevorderen. De gemeentelijke noodopvang zou worden beëindigd per 2009. Het verlenen van opvang van niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen was niet langer wenselijk.60 Volgens Spijkerboer blijkt uit cijfers dat er geen maximale inzet is geweest van het rijk, waardoor deze zijn afspraken niet zijn nagekomen. Dit betekent volgens Spijkerboer dat de gemeenten hierdoor niet zijn gebonden om zich aan hun
56 P. De Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NTB
2015/542.
57 Gemeente Amsterdam, ‘Waar kan ik als uitgeprocedeerde vluchteling terecht voor opvang?’,
www.amsterdam,.nl (zoek op uitgeprocedeerde).
58
CRvB (vzr.) 17 december 2014 ECLI:NL:CRVB:2014:4178, JV 2015/35.
59 P. De Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NTB
2015/542.
60
Bestuursakkoord tussen de Staatssecretaris van Justitie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inzake het vreemdelingenbeleid. p. 2.
kant van de afspraak te houden en daarom vrij zijn om opvang te bieden aan uitgeprocedeerde vreemdelingen.61
In het laatste half jaar van 2015 zijn enkele uitspraken verschenen van de rechtelijke instanties die doorwerking kunnen hebben in het gemeentelijke beleid ten aanzien van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. Op 8 september is besloten door de Rechtbank Den Haag dat door geen opvang te verlenen aan uitgeprocedeerde vreemdelingen de mensenrechten worden geschonden. Op basis van deze uitspraak wordt de aanpak van de Nederlandse gemeenten gezien (op basis van de mensenrechten) als juiste wijze van handelen. De rechtbank baseert zijn uitspraak op de beslissing van het Europees Comité inzake Sociale Rechten (verder: ESCR).62 Op deze beslissing van het ESCR zal in het volgende hoofdstuk nader worden ingegaan. Deze uitspraak van de rechtbank is echter op 26 november vernietigd door de ABRvS. De ABRvS trekt de reikwijdte van het gezag van het ECSR in twijfel en beslist dat er geen mensenrechten worden geschonden door uitoefening te geven aan het Nederlandse Terugkeerbeleid.63 Op basis van deze laatste uitspraak zou het bieden van opvang door de Nederlandse gemeenten moeten worden stopgezet. Niet moet worden vergeten dat het gaat om het gehoor geven aan beleid. Hiertoe is de gemeente niet verplicht. Op basis van het bestuursakkoord 2007 zijn afspraken gemaakt over de samenwerking tussen de gemeente en het rijk in deze kwestie. Wel moet blijken dat de aanpak van het rijk effectief is en dat zij zich maximaal inspant voor resultaten en een afname van onrechtmatig verblijvende personen. Mocht van deze inspanning en effectiviteit geen sprake zijn, dan zullen de gemeenten doorgaan met het bieden van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. 64 In een brief aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris laten weten dat een nieuw bestuursakkoord in de maak is.65
Deelconclusie
Zodra een vreemdeling een terugkeerbesluit heeft ontvangen (en daarmee uitgeprocedeerd is), moet deze het land verlaten. Dit terugkeerbesluit brengt enkele gevolgen met zich mee. Ten eerste wordt de uitgeprocedeerde vreemdeling gezien als een illegaal verblijvende
61 T.P. Spijkerboer, ‘Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers’, Vrije universiteit, www.vu.nl (zoek op
uitgeprocedeerde asielzoekers), 29 november 2012.
62
Rb. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660.
63 ABRvS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415
64 T.P. Spijkerboer, ‘Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers’, Vrije universiteit, www.vu.nl (zoek op
uitgeprocedeerde asielzoekers) 29 november 2012.
65
vreemdeling, indien deze niet vertrekt binnen de terugkeertermijn van vier weken. Dit illegale verblijf moet worden ontmoedigd. Om dit te realiseren zijn bij de invoering van de Koppelingswet enkele maatregelen getroffen. Zo heeft een illegaal verblijvende vreemdeling geen recht meer op sociale voorzieningen, waaronder opvang. Wel kan nog verdere opvang worden verleend aan uitgeprocedeerde vreemdelingen die vrijwillig meewerken aan vertrek. Wanneer de vreemdeling aangeeft mee te willen werken, kan deze vreemdeling verblijven in een VBL. Het rijk acht het van belang om vrijwillige terugkeer van vreemdelingen te stimuleren, zodat de uitzet met minder problemen kan worden voortgezet. Er ontstaan echter complicaties wanneer deze vreemdelingen niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst. De decentrale overheid is het niet eens met het nationale Terugkeerbeleid. Het niet voorzien in opvang en andere basale levensbehoeften creëert volgens de gemeenten niet alleen mensenrechtelijke bezwaren, maar kan ook voor de openbare orde een probleem zijn. Een groot deel van de gemeenten biedt daarom opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen die op straat zijn komen de staan. Deze opstandigheid kan worden teruggeleid tot de afspraken van het bestuursakkoord uit 2007 die niet zijn nagekomen door het rijk. Er is geen maximale inspanning verleend om het daadwerkelijke vertrek van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen te bevorderen.
Hoofdstuk 2: ‘De Europese instanties en hun visie’
Naar aanleiding van het Nederlandse beleid voor de terugkeer van asielzoekers en de omgang met illegalen, zijn er naast de gemeenten ook andere organisaties geweest die hun beklag hebben gedaan over deze - naar hun zeggen – onmenselijke behandeling. Hierdoor zijn meerdere Europese instanties die zich over deze kwestie hebben gebogen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de adviezen en beslissingen van deze instanties en het bindende karakter hiervan.
2.1 De ingediende klacht bij het Europees Comité inzake Sociale Rechten
Uit hetgeen besproken in de hoofdstukken hiervoor, is af te leiden dat al decennia onvrede heerst over de omgang met illegalen. Eerder is al aan bod gekomen dat de decentrale overheden een andere aanpak verkiezen dan de centrale overheid, maar er zijn ook andere organisaties die opvang bieden. Zo bieden de Nederlandse kerken een vorm van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. De Protestantse Kerk diende op 21 januari 2013 een klacht in via de ‘Conference of European Churches’ bij het ‘Europees Comité inzake Sociale Rechten’.66 De ‘Conference of European Churches’ (verder: CEC) is een gemeenschap van Europese Kerken waarvan de Nederlandse Protestantse Kerk lid is.67 De CEC wordt gezien als een deugdelijke onderhandelpartner van de instanties van de Europese Unie en is wegens deze status binnen de EU geautoriseerd om klachten in te dienen op grond van het Europees Sociaal Handvest.68 69
De klacht die in januari 2013 is ingediend door de CEC, berust op het Europees Sociaal Handvest (verder: ESH). De artikelen die worden aangehaald zijn artikel 13 en 31 van het ESH. De vraag of deze bepalingen een ieder verbindend en daarmee rechtsreeks werkend zijn, wordt in paragraaf 2.2.2 verder behandeld. Ook wordt daar ingegaan op het gezag van de beslissing van het Europees Comité inzake Sociale Rechten’.
66 P. De Meij, ‘Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter’, NTB
2015/542.
67 Conference of European Churches, ‘What is the Conference of European Churches?’,
http://www.ceceurope.org/introduction/.
68Conference of European Churches (CEC) v. The Netherlands Complaint No 90/2013, www.coe.int
69Number 28 in the document of the 1st of July 2015 on International Non-Governmental Organizations
Artikel 13 ESH ziet toe op sociale en medische/geneeskundige bijstand en artikel 31 ESH omvat het recht op huisvesting. In de klacht wordt omschreven dat op grond van de Nederlandse wetgeving ongedocumenteerde geen recht hebben op enig sociale bijstand – denk aan onderdak en voeding. De CEC erkent dat een land zelf mag beslissen wie wordt toegelaten en wie niet. Ook erkent de CEC dat personen die niet zijn toegelaten tot het land waar deze persoon wenst te verblijven, niet dezelfde rechten heeft of behoeft te krijgen, als inwoners van dat land.70 Dit betekent echter niet dat de mensenrechten in geding mogen komen. 71 Volgens de CEC is artikel 13 ESH breed uit te leggen en moeten ook ongedocumenteerde personen het recht ontvangen op sociale en medische bijstand. Ook al voorziet dit artikel niet in een manier waarop dit recht moet worden voorzien, bevat dit artikel wel een waarborg voor de toegankelijkheid tot sociale voorzieningen van allen die het nodig hebben. Wat betreft artikel 31 van het ESH is er in Nederland (volgens de CEC) geen onvoorwaardelijk recht op huisvesting.
Samengevat vindt de CEC dat Nederland tekort schiet in het voorzien van basisbehoefte voor een menswaardig bestaan en de rechten als gesteld in het ESH zijn bij dezen geschondene.72 Zij vragen het Europees Comité inzake Sociale Rechten om te beoordelen of de Nederlandse Wet en het Terugkeerbeleid in het Sociaal handvest naleeft en vraagt het Comité om de Nederlandse Overheid een indicatie te geven van de vereiste maatregelen.
2.1.1 Europees Comité inzake Sociale Rechten
De CEC heeft deze klacht ingediend bij het ‘Europees Comité inzake Sociale Rechten’. Op individuele basis kan op het ESH geen beklag worden gedaan, maar wel is er een manier om collectieve klachten (zoals die van de CEC) te behandelen. Het Europees Comité Sociale Rechten (verder: ECSR) is een toezichthoudend comité. Dit bestaat uit vijftien onafhankelijke en onpartijdige deskundigen. Deze deskundigen zijn gekozen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Deze deskundigen zien toe op de naleving van het ESH en geven uitleg hieraan. Lidstaten die partij zijn bij het ESH dienen aan het ECSR elke zes jaar te rapporteren en deze rapporten worden vervolgens beoordeeld door ECSR.
70 Eur. Court H. R., Moustaquim v. Belgium, judgment of 18 February 1991, Series A no. 193, p. 19, § 43 and
Eur. Court H
71
Conference of European Churches (CEC) v. The Netherlands Complaint No 90/2013, www.coe.int
72
Wanneer een collectieve klacht wordt ingediend naar aanleiding van het niet nakomen van verplichtingen van het ESH, wordt deze klacht onderzocht door de deskundigen in het ESH. Een uitspraak van het ECSR richt zich tot het Comité van Ministers. 73
Nederland heeft enkele argumenten aangevoerd om het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid te verdedigen. Ten eerste voert Nederland aan dat het ESH (waarop een beroep is gedaan) niet strekt tot bescherming van uitgeprocedeerde asielzoekers. Dit omdat in paragraaf 1 van de bijlage van het ESH de reikwijdte van het ESH wordt gegeven. Het ESH strekt tot de bescherming van legaal verblijvende vreemdelingen. Verder verklaart Nederland dat een asielzoeker tot vier weken na het afwijzende besluit recht heeft op de sociale voorzieningen, waaronder opvang. Tijdens deze periode van vier weken wordt van de asielzoeker verwacht dat deze het land verlaat en alleen tijdens deze periode heeft de uitgeprocedeerde nog recht op opvang en andere voorzieningen. En alleen in gevallen van medische nood behoudt de asielzoeker zorgtoeslag. Als het de asielzoeker niet is gelukt om binnen 28 dagen (vier weken) het land te verlaten ontvangt deze niet langer de sociale voorzieningen. Dit beleid is gericht op het aansporen van vrijwillig vertrek, aldus de Nederlandse Overheid.74 Na afloop van deze termijn is er, onder de voorwaarde van medewerking aan vertrek, recht op verder opvang in een VBL.75
2.1.2. De resolutie
Het ECSR heeft het Nederlandse beleid en de Nederlandse wet getoetst aan de hand van het ESH. Hierbij zijn ook de interpretaties van andere mensenrechtelijke verdragen in acht genomen van meerdere internationale instanties. Zo wordt het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, de Universele Verklaring voor de Mensenrechten, Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, het Werkingsverdrag van de Europese Unie en het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie.76 Deze uitspraak van het ECSR is gedaan op 1 juli 2014.
Het ECSR heeft het Nederlandse beleid naar aanleiding van de klacht van de CEC op grond van artikel 13 en 31 ESH beoordeeld. Op het eerste argument van de Nederlandse Staat
73 Amnesty, ‘Europees Comité voor Sociale Rechten, Nederland schendt recht op opvang mensen zonder
verblijfsrecht klacht No: 90/2013: Conferentie van Europese Kerken <-> Nederland’, www.amnesty.nl (zoek op
opvang verblijfsrecht).
74ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p. 8-9.
75
ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p. 22 76
inhoudende de reikwijdte van het ESH verklaart het ECSR dat de genoemde bijlage enkel tot zover mag worden ingevuld als het ESH toelaat. Deze kleine invullingsvrijheid wordt altijd beperkt als daarbij de mensenrechten in geding komen. Daarbij moet in acht worden genomen dat het ESH als doel heeft om een instrument te vormen waarmee mensenrechten worden gewaarborgd – niet enkel in theorie, maar ook in de praktijk.77 Wat betreft artikel 13 ESH oordeelt het ECSR dat het Nederlandse beleid niet in lijn ligt met dit artikel, omdat de ongedocumenteerde asielzoekers geen basale levensbehoeften worden verschaft. Ook met in acht name van andere internationale verdragen en overeenkomsten, zal volgens het ECSR geen rechtvaardiging worden gevonden voor het ontbreken van de internationaal erkende mensenrechtelijke verplichtingen.78 Bij deze argumentatie wordt de MSS vs. Griekenland-uitspraak gebruikt, waarop in het volgende hoofdstuk nader wordt ingegaan.79 Wel erkent het ECSR dat de regels in de internationale verdragen en het EU-recht omtrent vreemdelingen vooral voorzien in regels voor legaal verblijvende personen, maar volgens het ECSR wordt meer waarde gehecht aan de mensenrechten en daarbij het recht op opvang dan de positie van de vreemdeling.80 Daarom geldt dit recht ook voor ongedocumenteerde vreemdelingen. Het ESH moet breed worden opgevat en door de staten die partij zijn bij het ESH moet in sociale voorzieningen worden voorzien. Over artikel 31 van het ESH oordeelt het ECSR als volgt: ‘the right to shelter is closely connected to the right to life and crucial for the respect of every person’s human dignity.’ 81 Volgens artikel 31 ESH is huisvesting vereist om te voldoen aan de gezondsheids-, veiligheid en hygiënestandaard. Daarbij zijn de basisvoorzieningen als water en verwarming van belang voor een goed en menswaardig bestaan.82
Samengevat oordeelt het ESCR dat de CEC gelijk heeft en het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid in strijd is met de artikelen 13 en 31 van het ESH. De Nederlandse regering moet de uitgeprocedeerde asielzoekers voorzien in de basale levensbehoefte, zoals de sociale voorzieningen en huisvesting. Dit heeft ECSR unaniem besloten.83
77ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). R.o 67.
78ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p. 18.
79
ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). R.o. 29.
80ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). R.o. 144.
81 ECSR 20 oktober 2009, No. 47/2008 (DCI v. The Netherlands) 82
ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p. 15-22. 83
2.1.3 De verbindende kracht en gevolgen van de resolutie
De volgende vraag die gesteld moet worden is: wat zijn de consequenties van deze beslissing voor Nederland? In deze uitspraak is namelijk vrij expliciet gezegd dat het Nederlandse beleid niet voldoet aan de mensenrechtelijke internationale verdragen. Het ECSR is – zoals eerder gezegd – een toezichthoudende organisatie. Deze organisatie toetst (na binnenkomst van klachten of naar aanleiding van de ingediende rapporten) of bepalingen van het ESH zijn geschonden. Bij deze beoordeling betrekt het ECSR eerdere uitspraken, andere jurisprudentie en overige internationale verdragen. De bepalingen van het ESH worden niet gezien als verbindende bepalingen zoals genoemd in artikel 94 van de Nederlandse Grondwet en hebben derhalve geen rechtstreekse werking.84 Dit wegens de algemene manier waarop enkele bepalingen van het ESH zijn geformuleerd – waaronder de artikelen 13 en 31 ESH. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Hoge Raad van 1986 omtrent de spoorwegstakingen. In deze uitspraak werd bepaald dat de wijze waarop een bepaling is geformuleerd doorslaggevend is voor het verbindende karakter van deze bepaling(en dus de rechtstreekse werking).85 Dit houdt uiteindelijk in dat er geen direct beroep kan worden gedaan op deze bepalingen (en dus het ESH) door ‘een ieder’. Dergelijke beslissingen van het ECSR zijn echter wel gezaghebbend, omdat deze worden gebruikt door andere instanties ter invulling van mensenrechtelijke verdragen en kunnen een rol spelen bij de uitleg van andere bepalingen.86 Het zijn echter de uiteindelijke uitspraken van de met rechtsmacht beklede instanties die bindend zijn – denk aan het EHRM.87
Een uitspraak van het ECSR wordt voor verdere besluitvorming doorgestuurd naar het Comité van Ministers van de Raad van Europa en zijn voor dat Comité in die zin bindend dat het dient uit te gaan van de juistheid van het juridisch oordeel van het ECSR. Het Comité van Ministers van de Raad van Europa doet vervolgens een aanbeveling aan de staat die onderdeel is van de klachtprocedure – in dit geval Nederland - over welke maatregelen genomen dienen te worden.8889 Dat deze uitspraak van het ECSR bindend is voor Comité van Ministers van de Raad van Europa blijkt uit Artikel 9 van het aanvullend protocol voor collectieve klachten (zoals de klacht van de CEC) schrijft: "The Committee of Ministers cannot reverse the legal
84 CRvB 17 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4179. 85 HR 30 mei 1986, NJ 186,688.
86 Rb. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:10660. 87
ABRvS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415.
88 Amnesty, ‘Europees Comité voor Sociale Rechten, Nederland schendt recht op opvang mensen zonder
verblijfsrecht klacht No: 90/2013: Conferentie van Europese Kerken <-> Nederland’, www.amnesty.nl (zoek op
opvang verblijfsrecht).
89
assessment made by the Committee of Independent Experts. However, its decision (resolution or recommendation) may be based on social and economic policy considerations."
Naar aanleiding van deze klachtenprocedure en uitspraak van het ECSR, is op 17 december 201490 een uitspraak gedaan door de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep. In deze zaak ging het om een aantal afgewezen aanvragen tot toegang tot maatschappelijke opvang die zijn ingediend bij het College van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam. Voor deze afwijzingen is een voorlopige voorziening aangevraagd. In de uitspraak van de voorzieningenrechter is een ordemaatregel getroffen. In rechtsoverweging 6.7 oordeelt de voorzieningenrechter dat ondanks het niet bindende karakter van de artikelen 13 en 31 van het ESH, hetgeen is vastgesteld in deze artikelen niet geheel onder de mat mag worden geschoven. Hierbij verwijst de voorzieningenrechter naar een eerdere uitspraak van de raad.91 De raad bepaalde hier dat uitspraken van het ECSR formeel gezien niet bindend zijn, maar dat deze in het algemeen wel als gezaghebbend oordeel moeten worden gezien en waar ook de nationale rechterlijke instanties betekenis aan moeten geven. Er kan geen uitsluitsel worden gegeven over de eventuele gevolgen van deze uitspraak op het nationale beleid en wegens deze onduidelijkheid is de voorlopige voorziening in deze zaak getroffen. De voorzieningenrechter bepaalde dat het College van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam ten behoeve van de verzoekers voorziet in nachtopvang, een douche, ontbijt en de avondmaaltijd vanaf de dag waarop deze uitspraak is gedaan tot twee maanden nadat het Comité van de Raad van Ministers van Europa zijn standpunt heeft bepaald ter zake van genoemde beslissingen van het ECSR. De ordemaatregel strekte zich uit tot voorkomende gelijke gevallen.92
De staatssecretaris heeft destijds aangegeven te willen wachten tot de aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa met het nemen van verdere stappen.93 Wel heeft hij na de uitspraak van de voorzieningenrechter aangegeven financieel de gemeenten tegemoet te komen voor de gemaakte kosten die deze gemeenten moeten maken voor de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers.94
90
CRvB 17 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4179.
91 CRvB 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5560.
92 CRvB 17 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4179. R.o. 6.7 93
kamerstukken II 2014/2015, 1958
94
2.2 Het Comité van Ministers van de Raad van Europa
Zoals in paragraaf 2.1.3 aangeven is een uitspraak van de ECSR niet bindend voor een lidstaat. Deze uitspraak wordt doorverwezen naar het Comité van Ministers van de Raad van Europa (verder: het comité). Dit Comité doet vervolgens aanbevelingen aan de staat die onderdeel is van de klacht. Het Comité is één van de twee organen van de Europese Raad. Het andere orgaan van de Europese Raad zijn de Parlementaire vergaderingen. Dit Comité wordt gevormd door de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten. De bevoegdheden van dit Comité strekt zich tot de controle op de naleving van de afspraken als gemaakt door de lidstaten bij de Raad van Europa.95
Artikel 9 van het aanvullend protocol voor collectieve klachten bepaald dat het Comité van Ministers van de Raad van Europa een juridisch oordeel als gegeven door de ECSR niet mag tegenspreken of terugdraaien. Het Comité mag wel een afwijkend besluit nemen als deze is gebaseerd op sociale en economische overwegingen.96 Deze laatste volzin van dit artikel laat enige politieke vrijheid over wat betreft de uitspraken van de ECSR. Ook de uitspraak van 1 juli 2014 is doorgestuurd naar het Comité. Op 15 april 2015 is op de doorgestuurde uitspraak een beslissing gekomen van het Comité. Deze uitspraak zou ook van belang zijn voor het nemen van verdere stappen in het Terugkeer- en Illegalenbeleid. Deze uitspraak van 15 april 2015 heeft echter voor veel verwarring gezorgd. Er wordt namelijk geen expliciete aanbeveling gedaan.97
De Nederlandse Overheid (vertegenwoordigd door vicepremier, minister van Buitenlandse Zaken en staatssecretaris van Veiligheid en Jusitie) heeft een tekst aangeleverd aan het Comité als reactie op de uitspraak van het ECSR.98 De Nederlandse Overheid laat hier haar bedenkingen blijken bij de uitspraak van het ECSR. Nederland erkent ten eerste het belang van de uitspraak bij het voorkomen en herstellen van enige schendingen van het ESH en wordt voor zover nodig meegenomen in verdere beslissingen. Het ECSR heeft geconcludeerd dat Nederland in strijd handelt met enkele ‘provisions’, wat het best wordt vertaald als voorzieningen, die voortkomen uit het ESH. Deze voorzieningen zijn volgens het ECSR niet nageleefd, omdat er bepaalde rechten van het Sociale Handvest voor ongedocumenteerde
95
‘Comité van Ministers van de Raad van Europa’, http://www.europa-nu.nl/id/vgbmfywu7lyf/comite_van_ministers_van_de_raad_van
96 Advies W03.13.0414/II/Vo, https://www.raadvanstate.nl/adviezen/advies.html?id=11081. 97
Kas & W. Heck, ‘Onduidelijkheid over bed, bad en brood-verplichting’, NRC 15 april 2015.
98
asielzoekers niet zijn erkend – het recht op sociale voorzieningen en huisvesting. Wederom valt de Nederlandse Overheid terug op de bijlage bij het ESH waarin de reikwijdte van de artikel 13 en 31 van het Sociale Handvest wordt gegeven. Deze bijlage stelt:
‘Behoudens het bepaalde in artikel 12, vierde lid, en in artikel 13, vierde lid, zijn onder de in artikelen 1 tot en met 17 en 20 tot en met 31 bedoelde personen slechts die vreemdelingen begrepen die onderdaan zijn van andere Partijen en legaal verblijven of rechtmatig werkzaam zijn op het grondgebied van de betrokken Partij, met dien verstande dat de genoemde artikelen dienen te worden uitgelegd overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
Deze uitlegging sluit een uitbreiding van overeenkomstige rechten tot andere personen door een van de Partijen niet uit.’99
Uit deze bijlage haalt de Nederlandse Overheid dat hier (uitdrukkelijk) de illegaal verblijvende – en dus ongedocumenteerde – asielzoekers buiten de bescherming van dit ESH wordt gehouden. Iets verdergaand stelt de Nederlandse Overheid dat bij de nieuwe invulling100 die hieraan wordt gegeven, het vertrouwen geschaad wordt over hetgeen in verdragsrecht is overeengekomen. De Nederlandse Overheid vraagt het comité om bevestiging van de in de bijlage gegeven reikwijdte van de aangevochten artikelen van het Sociaal Handvest.
Het comité deed een zeer beperkte uitspraak, die toch enigszins gunstig uitpakte voor de Nederlandse Overheid. Het comité beslist:
Having regard to the information communicated by the delegation of the Netherlands on 16 September 2014 (see appendix to the resolution),
1. takes note of the report of the ECSR and in particular the concerns communicated by the Dutch Government (see appendix to the resolution);
99 Bijlage bij het herziene Sociaal Europees Handvest, artikel 1.
100 Daarbij erkent het Comité dat de regels in internationale verdragen en EU-recht omtrent asielzoekers vooral
voorzien in regels voor legaal verblijvende, volgens het Comité er veel gewicht aan de mensenrechten wordt gehangen en het recht op opvang ook zal gelden voor ongedocumenteerde.
2. recalls that the powers entrusted to the ECSR are firmly rooted in the Charter itself and recognises that the decision of the ECSR raises complex issues in this regard and in relation to the obligation of States parties to respect the Charter;
3. recalls the limitation of the scope of the European Social Charter (revised), laid down in paragraph 1 of the appendix to the Charter;
4. looks forward to the Netherlands reporting on any possible developments in the issue.
Hetgeen aanbevolen onder punt 3 stemt in met de argumenten van Nederland en geeft antwoord op de vraag gesteld door de Nederlandse Overheid om de reikwijdte van het ESH te bevestigen. Onder punt 3 wordt bevestigd dat de reikwijdte van het Handvest strekt tot de groepering als bepaald in de bijlage bij het ESH. Dit zou betekenen dat de voorzieningen in artikelen 13 en 31 van het Sociaal Handvest niet gelden voor illegaal verblijvende asielzoekers. Er wordt door het Comité dus geen verplichting op Nederland gelegd, behalve het rapporteren van verder ontwikkelingen. 101
2.2.1 Gevolgen van de aanbeveling van het Comité in Nederland
Aangezien de staatssecretaris ten tijde van de publicatie van de uitspraak van het ECSR, had aangegeven te wachten met het nemen van verdere stappen tot de beslissing van het Comité bekent is geworden,102 moest na 15 april 2015 een reactie komen van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Deze reactie is op 22 april 2015 gekomen in de vorm van een brief aan de Tweede Kamer.
In deze brief103 wordt nogmaals benadrukt dat het Comité het standpunt van de Nederlandse Overheid deelt omtrent de reikwijdte van de artikel 13 en 31 ESH en dus niet strekt tot bescherming van de ongedocumenteerde vreemdelingen in Nederland. Ook wordt uitleg gegeven over de huidige situatie en wordt aangegeven dat uitgeprocedeerde asielzoekers niet op straat hoeven komen te staan en er voor gemeenten dus geen noodzaak bestaat om structureel opvang te verschaffen. Na de standaard opvangtermijn van vier weken na
101 Deze hele paragraaf is vertaald uit en terug te vinden in: Counsil of Europe, Resolution
CM/ResChS(2015)5, Conference of European Churches (CEC) v. the Netherlands, Complaint No. 90/2013.
102
R. Staring, ‘Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente’, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, 2015. P. 30
103
afwijzing van een asielverzoek, en wanneer vertrek nog niet is gerealiseerd, kan een uitgeprocedeerde asielzoeker nog steeds onderdak verkrijgen in een VBL om aan zijn vertrek te werken. Hieraan hangt wel de voorwaarde van medewerking aan zijn vertrek. In het VBL-opvangstelsel zullen enkele aanpassingen komen. Ten eerste zal in het geval dat van een uitgeprocedeerde vreemdeling niet kan worden verwacht dat deze binnen de termijn van 12 weken vertrekt (dit kan buiten zijn eigen schuld liggen) de termijn minder strak worden gehouden. Hier ligt wederom medewerking van de vreemdeling aan vertrek ten grondslag. Is deze medewerking niet aanwezig? Dan vervalt ook het recht op opvang. Ten tweede wordt een voorfase-VBL ontwikkeld. Deze bestaat uit een voorbereidingstraject voor vertrek. Dit beoogt terugkeerbereidheid te genereren bij de vreemdeling. Als deze terugkeerbereidheid aanwezig is (aantoonbaar en oprecht) zal de vreemdeling mogen verblijven in VBL. Ten derde worden er voor VBL nieuwe locaties beschikbaar gesteld, zodat deze vreemdelingen niet meer in noodopvang van de gemeenten komen te zitten. Wanneer een vreemdeling namelijk in noodopvang verblijft onttrekt deze zich ten dele aan het zicht van het rijk. Dit is volgens de staatssecretaris niet wenselijk. Hierbij is dus medewerking nodig van de gemeenten. Van gemeenten wordt verwacht dat deze de uitgeprocedeerde vreemdelingen doorverwijst naar de VBL’s en deze vreemdelingen ook aanmelden bij de DV&T.
Deze aanpassingen in het Terugkeerbeleid hebben als doel om de bereidheid tot vrijwillige terugkeer te vergroten. Op 1 november 2015 zou een aanvullend bestuursakkoord moeten komen, indien dit niet het geval is zal het vigerende akkoord van 2007 - zoals kort is besproken in paragraaf 1.6 - 104 blijven gelden. Ten tijde van het schrijven van deze brief aan de Tweede Kamer bestaat er toch nog enkele twijfel over de juridische binding van het geldende beleid. Dit heeft met name te maken met de andere internationale mensenrechtenverdragen waaraan Nederland is gebonden. Hieraan zal in het volgende hoofdstuk aandacht worden besteed.105
Deelconclusie
Naar aanleiding van het Terugkeerbeleid zijn er naast de gemeenten nog andere organisaties die hun onvrede hebben laten blijken. Zo ook de Nederlandse Protestantse Kerk. Deze heeft via de CEC een klacht ingediend bij het ECSR. Deze klacht was gegrond op artikelen 13 en 31 ESH. De Nederlandse Overheid zou door het niet verlenen van bed, bad en brood het ESH
104
Kamerstukken II, 2014/2015, 19637 , 1994. p.3
105
