6. L ITERATUUROVERZICHT : HET OPENBAAR VERVOER
6.3. R EGULERING NA LIBERALISERING
Ook bij een subsidiëringvorm op basis van reizigerskilometers behielden busbedrijven een grote mate van zekerheid over het voortbestaan van hun markt en van de overheidssubsidies. Dit stond een hogere efficiëntie en een verdergaande kwaliteitsverbetering in de weg. Om hier verandering in te brengen en zodoende het OV-gebruik te stimuleren en de kostendekkingsgraad te verbeteren werd besloten tot de introductie van concurrentie in het busvervoer.
De eerste stap hiertoe was een decentralisatie van verantwoordelijkheden. Op advies van de commissie Houben verschoven de verantwoordelijkheden in 1998 naar 35 decentrale overheden, welke sindsdien optreden als transportautoriteit (dit aantal werd later teruggebracht tot 19).28 De
autoriteiten worden middels wetgeving aangestuurd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W).
Met de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 in 2001 werd concurrentie geïntroduceerd in het busvervoer. De 19 decentrale overheden moesten vanaf dat moment bestaande overeenkomsten omzetten in concessies. Een concessie is het exclusieve recht om gedurende een bepaalde periode, in een bepaald gebied openbaar vervoer aan te bieden.29 Deze concessiegebieden
worden onder concurrentie aanbesteed door de diverse transportautoriteiten.30
Hiermee kwam er een eind aan het monopolie van de VSN. Op dit moment zijn vier grote busbedrijven actief in Nederland. Connexxion, voortgekomen uit VSN is de grootste en heeft ongeveer 62% van de markt in handen. De andere drie zijn het Britse Arriva (21%), het Franse BBA/Connex (6%) en Syntus (5%).31 Daarnaast zijn er nog enkele kleinere bedrijven actief, die
regionale markten bedienen.
Met de aanbestedingen heeft de overheid bewust niet gekozen voor een model van volledige concurrentie. Onder Margaret Thatcher werd een dergelijk model begin jaren tachtig ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk. Eenieder kon daar zonder al teveel moeite een buslijn beginnen op een zelf
28 Dit zijn de twaalf provincies en een zevental kaderwetgebieden. 29 Op dit moment zijn er 80 concessiegebieden.
30 Op termijn zullen de concessies allemaal via een Europese openbare aanbesteding onder concurrentie
moeten worden aanbesteed.
uitgekozen route. De aanbieder ontving hiervoor geen subsidie maar mocht – tot op zekere hoogte – wel zelf de ritprijs bepalen. Deze vrijheid leidde ertoe toe dat op één route verschillende prijzen golden. Andere nadelen waren het feit dat diensten van verschillende vervoerders niet goed op elkaar aansloten en informatie omtrent de dienstregeling nauwelijks beschikbaar (laat staan up-to- date) was. Dit alles leidde tot onzekerheid bij de reiziger, waardoor het OV-gebruik afnam. Met betrekking tot de onrendabele lijnen bleef er een taak weggelegd voor de overheid. Dergelijke lijnen zouden in een concurrerende markt niet worden aangeboden, waardoor de overheid zich genoodzaakt zag deze lijnen onder concurrentie aan te besteden. Het grote voordeel van dit model is dat de kosten voor de overheid sterk dalen. Uit een eerder SEO-onderzoek naar de kosten van openbaar vervoer in een zestal landen, bleek dat de kosten voor de overheid in het Verenigd Koninkrijk zich op een uitzonderlijk laag niveau bevinden (Lieshout, 2005). De ticketprijzen waren echter hoger dan in elk van de andere onderzochte landen.
In het Nederlandse model is er geen sprake van concurrentie op de weg, maar concurrentie ‘om’ de weg (concurrentie tussen busbedrijven wie er in een bepaald gebied diensten mag leveren). Het idee achter de aanbestedingen is enerzijds dat de dienstverlening gehandhaafd blijft en anderzijds vervoerders gestimuleerd worden een qua prijs-kwaliteitverhouding zo gunstig mogelijke bieding te doen. Door een concessie elke 6 jaar opnieuw aan te besteden hoopt men ook in de toekomst efficiëntieverbeteringen te kunnen boeken.
De gunningscriteria, die door de transportautoriteiten worden gehanteerd zijn: de prijs, de hoeveelheid vervoer die wordt aangeboden, de kwaliteit van het vervoer, de inspanningen die verricht worden om meer reizigers te trekken en eventuele garanties van de vervoerder bijvoorbeeld voor te behalen reizigersgroei of punctualiteit. Het relatieve belang dat aan de criteria wordt toegekend varieert per aanbesteding. Prijs of hoeveelheid vervoer komen echter altijd voor. Nadat een concessie aan een vervoerder is gegund, controleert de transportautoriteit voortdurend of nog wel aan het geoffreerde vervoer wordt voldaan. Zo niet dan kan de autoriteit boetes opleggen of in het ergste geval de concessie vroegtijdig opnieuw aanbesteden. Vervoerders worden hierdoor gedwongen de beloofde kwaliteit te leveren.
Aan het begin van dit jaar zou het busvervoer overal aanbesteed moeten zijn. Voor het stadsvervoer geldt 2007; inmiddels is dit voor het busvervoer in de vier grote steden uitgesteld tot 2009.32
Met de ruimere implementatieperiode krijgen gemeenten de tijd om aan verzelfstandiging van de vervoersbedrijven te werken. Tot die tijd kan een transportautoriteit een concessie (na enig onderhandelen) onderhands gunnen aan een vervoerder. Vaak is dit een vervoerder die al in het gebied actief is. Dit gebeurt tot nu toe relatief vaak. Slechts 20% van al het stads- en streekvervoer was begin 2004 openbaar aanbesteed, terwijl gestreefd werd naar 35%. Reden dat transportautoriteiten vaak nog onderhands gunnen, is dat dit minder complex en tijdrovend is dan openbare aanbesteding.
De vervoersopbrengsten gaan nog steeds rechtstreeks naar de vervoerders, maar de subsidies gaan sinds de decentralisatie in 1998 naar de transportautoriteit. De hoogte van de subsidie die elke transportautoriteit ontvangt is afhankelijk van de zogenaamde opbrengstsuppletie. In 2004 bedroeg deze 1,3015 euro. Dit houdt in dat voor iedere euro vervoeropbrengst de transportautoriteit 1,3015 euro aan subsidie ontving. De subsidies worden echter niet alleen berekend over de vervoersopbrengsten. Ook wordt rekening gehouden met inkomstenderving als gevolg van de OV- studentenkaart en wordt gecorrigeerd voor bevolkingsdichtheid, inwonertal, oppervlakte en centrumfunctie. De autoriteiten kunnen in de aanbestedingen zelf bepalen hoe zij de vervoerders gaan vergoeden. De 19 vervoersautoriteiten ontvingen in 2004 gezamenlijk circa 1,08 miljard euro van de Rijksoverheid om het openbaar vervoer mee te kunnen bekostigen. De overige 0,63 miljard euro (37%)33 van de kosten werden door de reizigers opgebracht.
Een nieuwe vervoerder is bij de overgang van een concessie verplicht het personeel, inclusief arbeidsvoorwaarden, van de oude concessiehouder over te nemen. Op deze manier worden de chauffeurs beschermd. Ook maakte deze regel het gemakkelijker om de buschauffeur die nog ambtenaar is, na verzelfstandiging van de vervoersbedrijven met behoud van rechten als gewone werknemer te laten werken.34