Provinciale verordening

Provincie Groningen heeft in 2011 haar provinciale verordening gewijzigd voor wat betreft de intensieve veehouderijbedrijven. Dit naar aanleiding van bezwaren vanuit de maatschappij. Er zijn voor de intensieve veehouderijbedrijven drie gebieden in de verordening opgenomen;

1. witte gebieden; uitbreiding van stallen is niet toegestaan;

2. gele gebieden; uitbreiding van stallen is mogelijk tot een oppervlakte van 5.000 m2; 3. groene gebieden; uitbreiding van stallen is mogelijk tot een oppervlakte van 7.500 m2.

In alle gebieden, dus ook in de witte gebieden, is uitbreiding van het staloppervlak mogelijk als dit op grond van dierenwelzijn of eisen van het milieu noodzakelijk is. Nieuwvestiging van intensieve veehouderij is niet toegestaan. De witte gebieden zijn de gebieden binnen 1.000 meter rondom woongebieden (artikel 4.18 Omgevingsverordening Groningen 2009-

geconsolideerde versie oktober 2014).96 In 2014 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in een beroep waarbij dit artikel van de provinciale verordening speelde. Daarbij was in geschil of het bestemmingsplan Buitengebied van gemeente Stadskanaal voldoende waarborgen bevatte ten aanzien van de verordening zoals hiervoor genoemd. Volgens de Afdeling is ‘.. bestaat

geen grond voor het oordeel dat provinciale staten, in aanmerking genomen de belangen die ten tijde van de totstandbrenging van het beleid als opgenomen in artikel 4.18 van de Omgevingsverordening 2011 aan hen bekend waren of behoorden te zijn, kennelijk niet in redelijkheid tot het vaststellen van dit beleid hebben kunnen komen. Zoals in het verweerschrift is aangegeven hebben provinciale staten bij de vaststelling van de Omgevingsverordening 2011 onder ogen gezien dat het gebrek aan uitbreidingsmogelijkheden bedrijven kan hinderen in hun ambities en ook de bedrijfsresultaten in negatieve zin kan beïnvloeden. In verband hiermee heeft het college de gestelde bedrijfsbelangen ondergeschikt geacht aan de met het herziene beleid te dienen maatschappelijke belangen.’97

Deze beperking op de uitbreiding van intensieve veehouderij in provincie Groningen leidt niet tot afname van dieraantallen, emissies of tot afstand tussen veehouderijen en omwonenden. In de witte gebieden is er sprake van een ‘standstill’ situatie. Terwijl in de overige gebieden nog uitbreiding van bedrijven mogelijk is. Overigens zou een ‘standstill’ op termijn waarschijnlijk wel betekenen dat de kleinere bedrijven verdwijnen, omdat deze bedrijven minder rendabel zijn.

Voor grondgebonden veehouderij en overige agrarische bedrijven is nieuwvestiging op grond van artikel 4.19a Omgevingsverordening 2009-geconsolideerde versie oktober 2014 slechts onder enkele voorwaarden mogelijk. Bij uitbreiding van het bouwvlak van een melkrundveehouderijbedrijf tot meer dan 2 hectare moet het bedrijf het ‘Groninger Verdienmodel’ toepassen. Binnen dit model zijn zeven randvoorwaarden waaraan de aanvrager moet voldoen. Daarnaast zijn op negen onderwerpen punten te halen, waarbij het bedrijf minimaal een 7,5 moet scoren. De onderwerpen variëren van ammoniak, dierenwelzijn en –gezondheid, energie, kennisontwikkeling, omgevingsgerichtheid, natuur en landschap, kringlopen en grondgebondenheid. De nadere invulling van de diversen onderwerpen blijken

96 _{Voordracht van GS aan PS van Groningen over vaststelling van de partiële herziening van de}

Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 met betrekking tot intensieve veehouderij, 18 februari 2011.

97

nog niet duidelijk uit de informatie die de provincie verstrekt.98 Aangezien uitbreiding van een melkrundveehouderijbedrijf onder voorwaarden mogelijk is, zal dit model geen effect hebben op aantallen vee, emissies uit stallen of afstand tot omwonenden. Mogelijk is natuurlijk wel dat de afstand tot omwonenden met dit model niet kleiner wordt dan deze nu is.

Provincie Noord-Brabant heeft in de ‘Verordening ruimte 2014’ de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) opgenomen. Zowel een intensief als een grondgebonden veehouderijbedrijf mag het bouwvlak uitbreiden tot 1,5 ha mits het voldoet aan de eisen van zorgvuldige veehouderij. De definitie daarvan is: veehouderij die door het

treffen van maatregelen, onder andere gericht op landschap, het verder sluiten van kringlopen op lokaal niveau, emissiebeperking en gezondheid voor mens en dier, ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in zijn omgeving. Daarnaast is het onder voorwaarden

mogelijk om het bouwvlak te verder te vergroten naar meer dan 1,5 ha. (artikelen 1.96, 6.3, 6.4, 7.3 en 7.4 Verordening ruimte 2014)

De BZV richt zich op de fysieke leefomgeving, volksgezondheid en dierenwelzijn. Deze thema’s resulteren in maatlatten op het gebied van onder andere geur en fijn stof en endotoxinen. Daarbij wordt ook de impact van het bedrijf op nabijgelegen woningen beoordeeld. Bij de geurbelasting wordt een bedrijf beloond, als de geurbelasting beneden een geurnorm zit. Deze is in de meeste gevallen lager dan de wettelijke norm genoemd in artikel 3 Wgv. Voor fijn stof geldt dat als er een lage jaargemiddelde fijn stof concentratie door het bedrijf op nabijgelegen woningen is, het bedrijf extra punten kan krijgen. Daarnaast spelen ammoniak, grondgebondenheid en efficiëntie van mineralengebruik een rol. De totale BZV- score moet minimaal 7 bedragen en het bedrijf moet voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.99

Met ingang van 18 maart 2015 is in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet artikel 7l opgenomen. Door dit artikel heeft provincie Noord-Brabant de mogelijkheid om in de provinciale verordening, naast regels die ruimtelijk relevant moeten zijn op grond van artikel 4.1 Wro, om regels op te nemen ‘omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, die strekken

ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke

98 _{De ontwikkeling van het Groninger Verdienmodel voor de melkveehouderij., Vastgesteld door Gedeputeerde}

Staten van Groningen op 1 juli 2014.

99 _{Nadere regels Verordening ruimte 2014-Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij versie 1.0, vastgesteld}

leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.’

Uit de NvT blijkt dat dit artikel is opgenomen, omdat deskundigen twijfelen of de BZV wel ruimtelijk relevant is.100 Dit lijkt te worden bevestigd door een uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan Buitengebied van gemeente Reusel-De Mierden. In het bestemmingsplan heeft de gemeente opgenomen dat nieuwe stallen moeten voldoen aan de voorwaarden gesteld in de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV). In rechtsoverweging 7.4 geeft de Afdeling aan dat de eisen in de MDV niet alleen ruimtelijk relevant zijn, maar ook betrekking hebben op energieverbruik en omgevingsgerichtheid. Om die reden is deze eis in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De annotator bij deze uitspraak betoogt dat de term zorgvuldige veehouderij in de Verordening ruimte 2014 meer behelst dan alleen ruimtelijk relevante aspecten. Instrumenten die de inhoud van bestemmingsplannen dwingend kunnen bepalen, zullen ook ruimtelijk relevant moeten zijn op grond van artikel 4.1 jo 3.1 Wro. Om die reden gaat Nijmeijer er vanuit dat de BZV onverbindend is.101 Ook Bruil is van mening dat de BZV in de huidige vorm teveel niet ruimtelijk relevante aspecten heeft, waardoor er strijd is met de eis van een goede ruimtelijke ordening.102 Bodden sluit zich hierbij aan. Hij geeft aan dat zijn verwachting is, dat ook het opnemen van artikel 7l Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet geen oplossing biedt. Dit vanwege artikel 2.4 lid 2 Chw, waarin staat dat afwijken van de Wro slechts is toegestaan als er sprake is van een innovatieve ontwikkeling en dat de uitvoering er van bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid. Daarbij zal volgens Bodden de BZV met name niet voldoen aan het bestrijden van de economische crisis.103

4.3.3.1.1 Conclusie

Op dit moment zijn er nog geen uitspraken van de Afdeling over het Groninger Verdienmodel en de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij. De uitspraken van de Afdeling over de bestemmingsplannen Stadskanaal en Reusel-De Mierden die hiervoor zijn genoemd, zouden er op kunnen wijzen dat de provinciale verordeningen op dit onderdeel onvoldoende ruimtelijk relevant zijn.

100

NvT bij besluit van 2 maart 2015 tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, Stb. 2015, 109, p. 15.

101 _{ABRvS 21 januari 2015, AB 2015/91, m.nt. A.G.A. Nijmeijer.} 102 _{Bruil 2014, p. 14-15.}

103

De BZV lijkt er toe te leiden dat alleen uitbreidingen van bouwvlakken mogelijk zijn, als bedrijven voldoen aan normen die strenger zijn dan in de wet- en regelgeving is opgenomen. Daarbij wordt dan zowel de emissie van geur, fijn stof en ammoniak beoordeeld evenals de geurbelasting en de fijn stof belasting op woningen van omwonenden. Echter hebben bestaande bedrijven de mogelijkheid om binnen bestaande bouwvlakken uit te breiden zonder aan bovenwettelijke normen te voldoen.

4.3.3.2 Bestemmingsplannen

In paragraaf 4.3.1 is al aangegeven dat bestemmingsplannen op grond van artikel 3.1 Wro opgesteld moeten zijn vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Naast de wettelijke eisen heeft het bevoegd gezag de beleidsvrijheid om zelf invulling te geven aan de inrichting van bepaalde gebieden. Daarbij wordt ook vaak gebruik gemaakt van de richtafstanden die zijn opgenomen in de handreiking ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de VNG. Nu het een handreiking betreft, is het mogelijk om gemotiveerd af te wijken van deze afstanden.104 De Afdeling heeft in haar uitspraak over het bestemmingsplan Bernheze gesteld dat de gemeenteraad de vrijheid heeft om afstanden te hanteren tussen verschillende functies. Daarvoor is echter wel een voldoende wetenschappelijke onderbouwing nodig.105 Zoals al in paragraaf 4.3.1.2 genoemd is zonering mogelijk om een ruimtelijke scheiding te brengen tussen bestemmingen die op het milieuvlak met elkaar botsen.

Gemeenten maken onderscheid in de grootte van bouwvlakken van agrarische bedrijven. Heeft een gebied van een gemeente grote(re) landschappelijke waarden dan zijn bouwvlakken veelal kleiner dan in de gebieden waar die waarden niet voorkomen. Op dit moment nemen gemeenten steeds vaker in het bestemmingsplan op dat uitbreiding van stallen alleen is toegestaan met wijziging van het bestemmingsplan. Gemeente Hardenberg heeft in het bestemmingsplan Buitengebied bijvoorbeeld opgenomen dat stallen ten hoogste de oppervlakte mogen hebben die ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan aanwezig was, tenzij er geen toename is van ammoniakemissie.

4.3.3.2.1 Conclusie

De gemeenteraden hebben de nodige beleidsvrijheid bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Het is daarbij mogelijk om bepaalde afstanden tussen functies aan te

104 _{Boeve, Groothuijse e.a., 2013, p. 226.} 105

houden of om zonering van functies toe te passen. Indien een gemeenteraad dit toepast voor veehouderijbedrijven en woonbestemmingen, zal dat invloed hebben op de afstand tussen omwonenden en veehouderijbedrijven.

4.4 Dierenwelzijn

Er gelden eisen die het dierenwelzijn dienen te bevorderen. Deze eisen kunnen invloed hebben op de aantallen te houden dieren op een veehouderijbedrijf. De Wet dieren regelt de uitvoering van Europese verplichtingen en is opgesteld ten behoeve van de gezondheid en het welzijn van dieren maar ook van de volksgezondheid.

In artikel 2.2 Wet dieren jo. artikel 2.17, 2.32, 2.51, 2.65d, 2.65e, 2.70, 2.71, 2.72, 2.76d, 2.76o, en 2.76v Besluit houders van dieren zijn regels opgenomen over de bezettingsdichtheid en/of de minimale oppervlakte voor het houden van varkens, vleeskalveren, pluimvee, nertsen en konijnen. Deze regels leiden er toe dat een veehouder bij een gelijkblijvende oppervlakte per stal minder dieren kan houden. De wet- en regelgeving op het gebied van dierenwelzijn heeft daarmee wel invloed op emissies uit stallen, omdat er minder dieren worden gehouden. Er is geen directe invloed op afstand van stallen tot omwonenden.

5 Conclusie

Op dit moment is er geen duidelijk beleid dat zich richt op de relatie tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. Alhoewel de Tweede Kamer al sinds 2003 aandacht besteed aan met name de intensieve veehouderij en het destijds ook de bedoeling was om daarbij de volksgezondheid te betrekken, zijn pas een paar jaar later de onderzoeken hierover van start gegaan. Uit de (literatuur)onderzoeken naar de relatie tussen veehouderij en volksgezondheid blijkt geen duidelijk wetenschappelijk bewijs naar voren te komen. Het is wel duidelijk dat er nader onderzoek dient te komen naar de emissie, verspreiding en belasting van endotoxinen. Juist deze endotoxinen kunnen invloed hebben op de volksgezondheid.

De jurisprudentie van de Afdeling laat duidelijk zien dat volksgezondheid een mee te wegen belang is bij het opstellen van bestemmingsplannen. Daarnaast zal het bevoegd gezag bij ontwikkelingen van veehouderijbedrijven moeten beoordelen of er voor de omwonenden sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Wanneer er adviezen zijn van de regionale GGD die gericht zijn op de specifieke situatie, dan kan en moet het bevoegd gezag deze meenemen in de motivering van het bestemmingsplan en kan het bevoegd gezag aan de hand hiervan regels stellen. Over de algemene adviezen van GGD Nederland of van de lokale GGD is de Afdeling echter duidelijk: zolang er geen wetenschappelijk verband is tussen veehouderijbedrijven en volksgezondheid kan het bevoegd gezag deze niet zonder meer toe passen in het bestemmingsplan of bij vergunningverlening. In de literatuur zijn de meningen verdeeld over het hiervoor genoemde standpunt van de Afdeling. Damen en Bodden gaan mee met het standpunt van de Afdeling. Van de Poel, Van Harten, Van der Velde en Barkhuysen zijn echter van mening dat het bevoegd gezag nader onderzoek moet doen. Hoe dit onderzoek er uit zou moeten zien, geven zij echter niet aan.

Uit hoofdstuk 4 blijkt dat er wet- en regelgeving is die ingrijpt in dieraantallen of emissies van veehouderijbedrijven, ook al is deze niet altijd gericht op de relatie tussen volksgezondheid en veehouderij. Zoals bijvoorbeeld de Wet geurhinder en veehouderij, de Meststoffenwet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de regelgeving rondom fijn stof. Op dit moment is er geen wetgeving die duidelijke invloed heeft op de afstand tussen veehouderijbedrijven en omwonenden. De genoemde wetten, AMvB’s en ministeriële Regelingen houden geen van alle rekening met cumulatie van belasting van stoffen van omwonenden. Een uitzondering daarop lijkt de regelgeving van fijn stof. Hiervoor is een

programmatische aanpak opgesteld. Dit programma moet er voor zorgen dat de achtergrondbelasting van fijn stof af neemt.

Op basis van de huidige wet- en regelgeving is het mogelijk dat veehouderijbedrijven uitbreiden in gebieden die dicht(er) bevolkt zijn. In die gebieden zou dat nadelig kunnen zijn voor de volksgezondheid. Dit betekent dat er wel nadere wet- en regelgeving nodig is om de gezondheid van omwonenden van veehouderijbedrijven beter te beschermen. Wel is mijn verwachting dat op basis van de huidige wet- en regelgeving de totale omvang van de veehouderij in Nederland niet of weinig zal toenemen en dat daarmee ook de totale emissies van stoffen nauwelijks zal toenemen. Dit vanwege de combinatie van de Meststoffenwet op het gebied van varkens- en pluimveerechten, de regels voor het gebruik van dierlijke mest en de Natuurbeschermingswet 1998.

Binnen de Wet geurhinder en veehouderij heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om strengere geurnormen toe te passen, dan zijn op genomen in de wet. Het valt mij op dat dit niet vaak genoemd wordt als mogelijkheid om de veehouderij te reguleren in dichtbevolkte gebieden. Bij de evaluatie van de wet- en regelgeving rondom geur zou het interessant zijn om te onderzoeken hoeveel gemeenten van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt, of juist van de mogelijkheid om de geurnormen te verruimen en de bijbehorende motivering.

Gezien de gewenste aanpassing van het rekenmodel V-Stacks voor de geurbelasting, lijkt het mij wenselijk dat rekenmodellen bijvoorbeeld elke 5 jaar kritisch beoordeeld worden. Dit kan wellicht door het afstemmen met fysieke metingen over langere perioden. Daarnaast kan ik mij voorstellen dat ook emissienormen per dier regelmatig getoetst/gemeten worden. Door dieren efficiënter te voeren kunnen de emissienormen dalen. Voor bijvoorbeeld melkkoeien die een hogere melkproductie per dier per jaar hebben gehaald door de jaren heen, kan het zijn dat emissienormen per dier juist hoger worden. Deze maatregelen voorkomen in mijn ogen dat veehouderijbedrijven vergunningen krijgen in situaties die eigenlijk op slot zitten of in situaties die op papier op slot zitten, maar door een efficiëntere bedrijfsvoering juist wel mogelijkheden tot uitbreiding kunnen hebben.

Het wetsvoorstel Wet is wat mij betreft niet de juiste aanpak voor het beschermen van de gezondheid van omwonenden. Door dieraantallen te maximeren, creëert de staatssecretaris van Economische Zaken een ‘standstill’ en zeker geen verbetering van volksgezondheid. Op

basis van de ontwerp toelichting van het wetsvoorstel lijkt het voort te komen uit de onderbuik gevoelens van de maatschappij over de omvang van de veehouderijbedrijven en uit de gedachte dat grote veehouderijbedrijven slecht zijn voor dierenwelzijn en voor volksgezondheid. Door echter dieraantallen te gaan maximeren, is de kans groot dat veehouders niet gaan investeren in de bestaande stallen, omdat dit geen extra rendement oplevert. Hierdoor zullen emissies uit stallen gelijk blijven. Ook is het de vraag of grote stallen per definitie slecht zijn voor dierenwelzijn en volksgezondheid. Grotere stallen zijn meestal nieuwer en voorzien van de laatste technische ontwikkelingen. Deze stallen zijn veelal ruimer opgezet, het klimaat in de stal is beter en vaak worden er technieken toegepast die de lucht, die de stal verlaat, zuiveren. De kans is dus groot dat één grote stal met dezelfde dieraantallen als drie kleinere stallen beter is voor de dieren en voor de volksgezondheid.

Het lijkt er ook op dat de Reconstructiewet een goed middel had kunnen zijn om meer samenhang tussen de verschillende wetgeving tot stand te brengen. Het enige nadeel van deze wet was, dat deze alleen bedoeld was voor een tweetal concentratiegebieden. In de Wet geurhinder en veehouderij wordt nog steeds een onderscheid gemaakt tussen concentratiegebieden en de niet-concentratiegebieden. In de concentratiegebieden lijken echter de grootste problemen te zijn voor wat betreft geurhinder en de concentratie van bedrijven en bewoning. Dat wil niet zeggen dat in andere delen van Nederland geen overlast kan ontstaan. Een provincie als Groningen heeft in de omgevingsverordening nu al regels opgenomen die nieuwvestiging van intensieve veehouderij lastig maakt. Ook al zal niet altijd de volksgezondheid in het geding zijn, duidelijk is wel dat omwonenden steeds meer moeite hebben met veehouderijbedrijven. Met name als deze bedrijven zich willen ontwikkelen. Gezien de problematiek die hierbij komt kijken, lijkt het erop dat het onderwerp veehouderij en volksgezondheid vooral een ruimtelijk vraagstuk is en zeker speelt bij de vraag of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij ontwikkeling van een bedrijf of bij het uitbreiden van het aantal woningen.

Het heeft mijn voorkeur om net als bij de Reconstructiewet te kijken in welke gebieden veehouderijbedrijven zich kunnen ontwikkelen en hervestigen en in welke gebieden de veehouderij beter kan afbouwen en daar ruimte maken voor (nieuwe) woonbestemmingen. Bovendien neemt het aantal veehouderijbedrijven de laatste jaren alleen maar af en worden bestaande bedrijven groter. Dit biedt de gemeenten, provincies en het Rijk de mogelijkheid om de inrichting van Nederland tegen het licht te houden en een visie op te stellen over de

gewenste concentratie van veehouderijbedrijven en gebieden die juist meer gericht zijn op wonen. Daarnaast biedt de Omgevingswet die in ontwikkeling is, straks mogelijkheden om wet- en regelgeving die nu nog verdeeld is over meerdere wetten samenhang te geven. Een samenhang die voor wat betreft veehouderij en volksgezondheid nu nog ontbreekt en ook in het wetsvoorstel wijziging Wet dieren ontbreekt.

Literatuurlijst

Literatuur

Bodden 2014

P.P.A. Bodden, ‘Gezondheidsrisico’s van veehouderijen’, TO 2014-1, p. 17-25

Boeve, Groothuijse e.a. 2013

M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse e.a., Omgevingsrecht, Groningen, Europa Law Publishing 2013

Bokelaar

P.B. Bokelaar, Mogelijkheden om uitbreiding van veehouderijen in ruimtelijke plannen te

beperken, JM 2014/911

Bruil 2014

D.W. Bruil, De Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, Agr.r. 2014/1, p. 14-15

Damen 2014

F.H. Damen, ‘Wetsvoorstel dieraantallen en volksgezondheid: nodig of overbodig?’, Agr.r. 2014/11, p. 412-420

De Gier 2007

A.A.J. de Gier, Bestemmingswijzigingen van of nabij agrarische gronden, enkele

In document Veehouderij en volksgezondheid : bescherming van de gezondheid van omwonenden van veehouderijbedrijven (pagina 46-59)