Voor dit hoofdstuk is de keuze uit de 50 staten (en The district of Columbia) gevallen op de staat New York. Zoals later in het hoofdstuk zal blijken is dit een interessante staat om nader te bekijken, omdat de rechters er worden verkozen in plaats van benoemd.
In 1846 zijn in de staat New York het stelsel van rechterverkiezingen ingesteld en is van alle vijftig staten een van de meest complexe structuren138. Het constitutionele schema voorziet in een drietal te onderscheiden rechtssystemen; rechtbanken die slechts in de stad New York jurisdictie hebben of enkel daarbuiten rechtsmacht hebben of in de hele staat recht mogen spreken.139 Het verkiezingssysteem zoals ze dat er vandaag de dag hebben, bestaat al 150 jaar.
3.1 De staat New York
3.1.1 Inrichting
De staat New York heeft een rechterlijke organisatie die overeenkomsten vertoont met die van Nederland, met equivalenten voor de rechtbank, het Hof en de Hoge Raad in de vorm van respectievelijk de trial courts, intermediate appellate courts en court of appeals.
Zoals reeds opgemerkt heeft de staat NY een van de meest ingewikkelde rechterlijke systemen. De Supreme Court is in de staat New York een eerste instantie, in tegenstelling tot de Supreme Court140 van de Verenigde Staten, dat uiteraard de laatste instantie is.
De counties van de staat zijn onderverdeeld in 11 juridische districten en elk district behoort weer tot een judicial department, waarvan er 4 zijn.141
3.1.2 Competentie
De competentie van de gerechten is onduidelijk142 geregeld, maar wordt vooral bepaald in een drietrapsraket volgens de New York Constitution. Allereerst wordt er gekeken naar het rechtsgebied, is het civielrechtelijk bijvoorbeeld, of strafrechtelijk. De tweede stap is kijken
138http://www.judicialselection.us/judicial_selection/index.cfm?state=NY 139https://www.nycourts.gov/reports/JudicialElectionsReport.pdf , pg 5
140 wanneer in dit hoofdstuk verder wordt gesproken van de Supreme Court, zal worden uitgegaan van de
Supreme Court in eerste aanleg, tenzij anderszins wordt aangegeven
141http://www.dos.ny.gov/info/constitution.htm
article 6, section 6, a, New York State constitution en article 6, section 4, a, New York State constitution. Tot department 1 behoort district 1, tot department 2 behoren districten 2, 9, 10 en 11, tot department 3 behoren de districten 3, 4 en 6 en tot het 4e department behoren de districten 5, 7 en 8.
naar de absolute competentie en ten slotte wordt er gekeken naar de relatieve competentie. De absolute competentie is onderverdeeld in courts met superior of lesser jurisdiction. De relatieve competentie is onderverdeeld in statewide en citywide trial courts. De Statewide courts zijn:
1. de Supreme Court, 2. het court of claims, 3. het family court
4. het surrogate’s court en 5. de county courts. Citywide trial courts zijn :
1. de instanties wier jurisdictie zich enkel over het eerste departement (New York City)
uitstrekt, of waarvan
2. De jurisdictie is beperkt tot een village, town of city buiten de stad New York (village
courts, town courts, city courts).143
De Supreme Court is in eerste aanleg bijna altijd bevoegd (tenzij de statewide courts onder 3, 4, de housing court, de court of claims of de federal courts (mede) bevoegd zijn). Daarbij heeft de Supreme Court ook enkele rechters van beroep, the appellate division, die in de beroepsprocedure bevoegd zijn.144
De beroepsinstanties worden gevormd door de county courts, de appellate divisions, de
appellate terms van het Supreme Court en de Court of appeals. Net als in Nederland gaat de
eerste aanleg over de primaire vaststelling van de feiten: de vraag die wordt beantwoord is of het dossier voldoende bewijs levert voor een wettige en overtuigende veroordeling. Zo ja, dan worden de feiten vastgesteld en wordt het recht toegepast op de vastgestelde feiten en de rechtsvraag die beantwoord dient te worden. In Nederland is het zo dat bij de Hoge Raad de feiten niet meer ter discussie staan, ze worden aangenomen als vastgesteld door het hof. De Hoge Raad buigt zich nog enkel over de vraag of het recht juist is toegepast. Dit is anders in de staat New York, waar reeds door de eerste beroepsinstantie louter wordt gekeken naar of het recht juist is toegepast. 145 Zoals verwoord in de New York State Constitution: “ (…) any appelate court to which the appeal is taken (…)may reverse of affirm, wholly or in part, or may modify the judgment or order appealed from (…) It shall thereupon render judgment of affirmance, judgment of reversal and final judgment upon the right of any or all of the parties,
143 article 6, section 4, New York State constitution 144 article 6, section 4, k, New York State constitution
or judgment of modification thereon according to law, except where it may be necessary or proper to grant a new trial or hearing, when it may grant a new trial or new hearing.”146
3.2 Rechters
3.2.1 Lagere Gerechten
De verkiezing van rechters wordt geregeld door de Election Law.147 De meeste rechters in de
staat New York worden verkozen via partisan elections.148 Er worden voorverkiezingen gehouden om zo te kijken welke kandidaten de partij zullen representeren in de ‘echte’ verkiezingen. Alleen de rechters die zich verkiesbaar willen stellen voor de Supreme Court worden anders verkozen. Dat gebeurt via een party convention system: “primary voters elect
convention delegates who choose candidates for the judgeships” 149. Onsuccesvolle
kandidaten hebben onlangs een zaak aangespannen dat deze selectiemethode onconstitutioneel zou zijn, omdat zo buitenstaanders ontmoedigd zouden worden om zich verkiesbaar te stellen. Zo goed als unaniem werd echter door de U.S. Supreme Court besloten dat deze verkiezingswijze wel degelijk verenigbaar was met de constitutie.
In zijn algemeenheid150 zal het proces er als volgt uit zien. Er komt een verkiesbare rechters- vacature vrij. Op dat moment wijst de judicial nominating commission van een partij een kandidaat aan, dat is de designation. 151 Afhankelijk van de functie geschiedt de kandidaatstelling op voordracht van de state committee152 of van de county committee153 van de betreffende partij. Sinds 1975 wordt de kandidaat meestal van te voren onderzocht door een screening committee van de partij; deze laatste commissie heeft geen grondwettelijke grondslag, maar is vrijwillig ingesteld.154 Daarna wordt de kandidaat die goed wordt bevonden gekozen en genomineerd voor de verkiezingen door de judicial nominating
146article 6, section 5a, New York State constitution
147 De Election law regelt alle verkiezingen van alle verkiesbare publieke ambten: “this chapter shall govern the
conduct of all elections at which voters of the state of New York may cast a ballot for the purpose of electing an individual to any party position or nominating or electing an individual to any federal, state, county, city, town or village office, or deciding any ballot question submitted to all the voters of the state or the voters of any county or city, or deciding any ballot question submitted to the voters of any town or village at the time of a general election.” §1-102 Applicability of chapter, Election Law.
148http://www.judicialselection.us/judicial_selection/index.cfm?state=NY , een partisan election is een
partijgerelateerde verkiezing.
149http://www.judicialselection.us/judicial_selection/index.cfm?state=NY
150 omdat er per court (zie paragraaf 2.1.2) er net een ander regime op na wordt gehouden, heb ik een algemene
beschouwing gegeven.
151 §1104, sub 7 Election Law, jo §1-104, sub 11, Election Law 152 §6-104, lid 1, Election Law
153 §6-108 Election Law
convention155 van de betreffende partij in het betreffende district. De gedelegeerden op deze
conventie worden geselecteerd door de partijtop en gekozen tijdens een primary156, ook wel een voorverkiezing. Na de primary is er een general election, waarin de kandidaten om de vacature strijden. Kiesgerechtigden mogen hun stem uitbrengen op de kandidaten.157 Afhankelijk van het ambt worden rechters voor een periode van tenminste vijf of tien jaar toegelaten tot de rechtspraktijk. Er zijn enkele vereisten voordat iemand zich kandidaat kan stellen voor de functie van rechter. Allereerst moet de rechter de Amerikaanse nationaliteit hebben. Ook is er een incompatibiliteitsclausule opgenomen in de New York state
Constitution158. Denk hierbij aan nevenfuncties die gerede twijfel opwekken ten aanzien van de onpartijdigheid van de rechter, bijvoorbeeld plaatsnemen in een governmental committee
or commission.159
3.2.2 De verkiezing
De verkiezing van rechters gebeurt in de staat New York al sinds 1846 en is goed verenigbaar met het gedachtegoed van de machtenscheiding overeenkomstig De l’Esprit des Lois van Montesquieu, een van de grote inspiratiebronnen voor de gehanteerde trias Politica in de Verenigde Staten van Amerika. Deze pleit ook expliciet voor periodieke verkiezingen van rechters. De rechter moest gebonden zijn aan het volk en enkel voor bepaalde tijd zitting hebben. Er moest geen carrièrerechter ontstaan.160 Vreemd genoeg is, zoals in het vorige hoofdstuk besproken, geen verkiezingsstelsel voor de federale rechters ingevoerd. Ondanks deze ‘verenigbaarheid’ is er toch veel kritiek gekomen op het verkiezingsstelsel. De meeste gehoorde kritiek heeft betrekking op de onafhankelijkheid van de rechters. De volgende quote geeft e.e.a. goed weer: “Under current law, most of our judges are chosen by elections that
are almost totally controlled by political leaders, a system which clashes with the fundamental objective of an independent and nonpartisan judiciary. By encouraging political favoritism and rewarding party loyalty, judicial elections enhance political leaders’ influence over judges, discourage lawyers without political connections from seeking judgeships and undermine public confidence in the integrity of our judicial system”.161
Hoe wordt iemand dan rechter? Daar zijn een aantal stadia te onderscheiden – en hier wijkt de gang van zaken essentieel af van de gevolgde procedure in Nederland. Allereerst stelt een politieke partij (!) iemand kandidaat. Dit is meestal een beloning voor jarenlange trouwe inzet
155 §6-124 jo §6-126 Election Law
156 M. de Werd, De benoeming van rechters, Arnhem: Gouda Quint 1994, pag. 224 157 art 2, section 1, New York State Constitution
158 art 6, section 20, New York State Constitution 159
http://www.nycourts.gov/rules/chiefadmin/100.shtml#04
160 Montesquieu, De L’esprit des lois, Editions établie par Laurent Versini, Parijs: Gallimard 1995, hoofdstuk 6 161 J.D. Feerik & C. Vance, Becoming a judge: report on the Failings of judicial elections in New York State, in: Pace
voor de belangen van de partij: “it is well-known to everyone in the legal community that
judicial nominations are often doled out as prizes to lawyers who have put in their time working for the party”.162
Een onderzoek getiteld ‘Behind Closed Doors’ onderzocht in 1966 de selectie van kandidaten door partijen en er bleek een viertal afwegingen te worden gemaakt: kandidaten worden geselecteerd op basis van steun door een of meer partijleiders, als beloning voor inzet voor de partij, uit etnische overwegingen en/of op grond van de juridische deskundigheid.163 De benoeming wordt dus gedaan vanuit het perspectief van de partij, het partijbelang en niet vanuit de efficiënte rechtspleging.164
En vervolgens komt de feitelijke verkiezingsprocedure op gang. Ook daarin zijn weer verschillende stadia aan te wijzen: de aanwijzing (designation) en de benoeming/bevestiging (ratification) van de kandidaat door de judicial nominating convention.165 Deze judicial nomination commission bestaat uit een klein aantal kaderleden van een van de vier partijen: de Democratic Party, Republican Party, Liberal Party en Conservative Party. De juridische deskundigheid.an de kandidaat staat vaak onderaan de checklist van de van de commissie.
In 2000 is er door de American Bar Association een rapport opgesteld met gestandaardiseerde criteria waarop de judicial nominations committee selecteert. Officieel
zou er nu geselecteerd moeten worden op de volgende criteria: ervaring, integriteit, professionele competentie, judicial temperament, service to law and contribution to the
effective administration of justice.166 De vraag is wat achter gesloten deuren zwaarder weegt. Er zijn verschillende rapporten167 opgesteld, waaronder een specifiek over de staat New York. In dit in 2003 uitgebrachte rapport dat is opgesteld door de commission to promote public
confidence in judicial elections168, wordt het vertrouwen in de rechtspraak in New York ter discussie gesteld. In de introductie wordt terecht gesteld dat een onafhankelijk en onpartijdig rechtstelsel essentieel is voor het functioneren van een democratische samenleving: “if the
actual independence and impartiality of the judiciary are essential to the successful operation of democracy, so is the public perception that courts provide an independent and impartial
162 The Buffalo News, Consolidate state courts, select judges for merit Election systems rewards party service,
bosses, hoofdartikel 29 juni 1993.
163 E. Costikyan, Behind closed doors, 1966, pg. 175-183
164 M. de Werd, De benoeming van rechters, Arnhem: Gouda Quint 1994, pag. 227 165 M. de Werd, De benoeming van rechters, Arnhem: Gouda Quint 1994, pag. 227 166
http://www.americanbar.org/content/dam/aba/administrative/judicial_independence/reformat.authcheckdam. pdf, pag. 7
167 zie ook: Call to Action: Statement of the National Summit on Improving Judicial Selection, 34 Loyola L.A. L. Rev.
1353 (2001)
tribunal to resolve disputes and provide basic protections to individuals.”.169 In dit rapport worden aanbevelingen gedaan om het vertrouwen in het rechtssysteem te vergroten, waarin vooral het vergroten van de kennis van de kiezer centraal staat. Een deel van de genoemde kritiek zou moeten worden ondervangen door de screening commissies en de selectiecommies.
De staat New York kent, in tegenstelling tot een groot aantal andere staten, geen zogenaamde ‘retention elections’; dat zijn periodieke verkiezingen waarbij kiezers de vraag voorgelegd krijgen of een zittende rechter in zijn ambt benoemd kan blijven. Indien een meerderheid van de kiezers zich tegen een rechter uitspreekt dan wordt deze uit het ambt verwijderd.170 Deze
retention elections kunnen dus gezien worden als een verdere democratische controle op het
functioneren van de rechterlijke macht. 3.2.3 De Court of Appeals
Om een vergelijking te maken met de benoeming van leden van de Hoge Raad en vervolgens de leden van de U.S. Supreme Court, is het van belang om te kijken naar de selectie van deze hoogste rechters in de staat New York. Rechters in New York zijn dus reeds in de procedure zoals in de vorige sub-paragraaf beschreven, verkozen. Wanneer er dan een vacature opent in
Court of Appeals moet een kandidaat allereerst campagne voeren zoals voor alle verkiesbare
publieke ambten in de VS. Dan wordt een er een commissie on judical nomination benoemd die 3 tot 7 kandidaten doorgeeft aan de gouverneur van de staat. Deze commissie171 bestaat uit 12 leden. Vier zijn er aangewezen door de gouverneur en vier zijn er verkozen door de
chief judge of the Court of appeals. De overige vier zijn aangewezen door respectievelijk de president of the senate, de speaker of the assembly, de minority leader of the senate en de minority leader of the assembly. De gouverneur selecteert uit de door de commissie
voorgedragen kandidaten de meest geschikte kandidaat. Deze door de gouverneur geselecteerde kandidaat moet worden bevestigd door de senaat van de Staat New York.172 De leden van de Court of Appeals worden in tegenstelling tot de Justices in het Supreme Court en in Nederland de leden van de Hoge Raad bijvoorbeeld niet voor het leven aangesteld, maar voor een periode van 14 jaar.173 Wanneer hun termijn verloopt maken zij hun belangstelling voor een hernieuwde termijn kenbaar bij de commissie on judicial
nomination en zijn ze verkiesbaar naast alle nieuwe kandidaten.
169https://www.nycourts.gov/reports/JudicialElectionsReport.pdf , pg. 1 170http://judgepedia.org/Retention_election
171http://www.judicialselection.us/uploads/Documents/Judicial_Merit_Charts_0FC20225EC6C2.pdf
172http://www.judicialselection.us/judicial_selection/methods/judicial_nominating_commissions.cfm?state=NY 173 article 6, section 2, New York State Constitution
Terzijde zei opgemerkt dat een kandidaat die campagne voert allerlei regels in acht dient te nemen. Kandidaat rechters bijvoorbeeld mogen geen beloftes doen waarbij hun onpartijdigheid in het geding zou kunnen komen.174 Rechters mogen zich ook niet uitspreken over maatschappelijke vraagstukken175. Net als campagnes voor de president bijvoorbeeld, dienen ook campagnes voor rechters gefinancierd te worden, vaak gebeurt dit vanuit de partij waartoe de kandidaten behoren176. Om die financiering goed te laten verlopen en de onafhankelijkheid van de rechter zo goed mogelijk te waarborgen zijn er, net als met betrekking tot de kennis van de kiezer, allerlei aanbevelingen gedaan. Zo wordt er o.a. aangeraden om non-gouvernementele toezichtcommissies op te stellen om fair en ethical
judicial campagnes te waarborgen. 177
3.3 De rol van de rechter
De rol van de rechter is cruciaal in het verkiezingsstelsel. Zoals reeds is vastgesteld dient de rechter zich enerzijds te profileren middels verkiezingscampagnes en jarenlange dienst aan een partij. Anderzijds dient een rechter zich ook te onthouden van opmerkingen die diens onpartijdigheid of onafhankelijkheid in het geding brengen. Het rapport door de commission
to promote public confidence in judicial elections stelt over de rol van de rechter: “A judge’s role in our society makes judicial elections different from elections for other branches of government. We expect judges to apply the law as it is written, impartially and independent of outside influences. We do not require the same impartiality or independence of legislators or executives. The demands of impartiality and independence mean that although judicial candidates rely on the support of others for election, they cannot acknowledge that support as judges. Although candidates compete for office, they must be careful not to campaign in a way that erodes confidence in their impartiality. Impartiality and independence are so critical to the judicial role that even the appearance of partiality or improper influence degrades a judicial system. The justice system is founded on public confidence and if people do not believe in the impartiality and independence of the judiciary, they will resort to other means to resolve those matters that are properly in the judiciary’s realm. A former administrative
174
http://www.judicialselection.us/judicial_selection/campaigns_and_elections/campaign_conduct.cfm?state=NY
175 zie ook verder het judicial campaign ethics handbook
http://www.nycourts.gov/reports/judicialcampaignethicshndbk.pdf
176 Anthony Champagne, Political Parties and Judicial Elections, 34 Loy. L.A. L. Rev. 1411 (2001), pg.1411 e.v. 177zie ook: Call to Action: Statement of the National Summit on Improving Judicial Selection, 34 Loyola L.A. L. Rev.
judge expressed the idea when he was quoted as saying that if the public does not have faith in the judiciary, "people won't go to court, but to the streets or to a gun dealer." 178
Deze uitgebreide maar zeer relevante quote geeft ook meteen het pijnpunt weer, het geeft namelijk het belang aan dat kernwaarden dienen te worden gewaarborgd in de rechtspraak. Maar de vraag is of dat mogelijk is nu de rechters partijgebonden worden verkozen. Er wordt wel gesteld dat in highly partisan omstandigheden rechters geneigd zijn uitspraken te doen in lijn met de partijpolitiek.179
Dat rechters zich genoodzaakt voelen uitspraken doen in lijn met de partijpolitiek is niet het enige probleem dat voortkomt uit het systeem van judicial elections. De belangen vanuit het bedrijfsleven die gepaard kunnen gaan met de mogelijkheid om via deze judicial elections de kandidatuur van een rechter te beïnvloeden kunnen ook de onpartijdigheid van een rechter aantasten. In de jaren 80 van de vorige eeuw ging dit fenomeen, met name in de zuidelijke staten een steeds grotere rol spelen. De belangen vanuit het bedrijfsleven werden steeds groter