Prijsvorming (tariefhoogte)

113. Refererend aan het in de economische theorie gehanteerde Structuur-Gedrag-Resultaat-schema (SGR-schema) wordt hier voor de volledigheid aangegeven dat het bij dit criterium gaat om zogenaamde resultaatvariabelen. Voorgaande criteria waren allen structuurvariabelen. Een resultaatvariabele wil zeggen dat het hier gaat om het resultaat ofwel de uitkomsten van marktwerking. Voorbeelden van resultaatvariabelen zijn: prijs, winst, efficiëntie en innovatie.

Nationale tariefvergelijking

114. Bij het beoordelen van het criterium prijsvorming is het belangrijk te realiseren dat het de tarieven van KPN op de markten waarop zij is aangewezen gereguleerd zijn. Op die markten dienen de tarieven van KPN kostengeoriënteerd te zijn en dienen de gepubliceerde tarieven non-discriminatoir voor alle

afnemers te gelden.

115. Niettemin kan de hoogte van de tarieven van KPN ten opzichte van het marktgemiddelde een indicatie gegeven van de mate van prijsdruk die van de concurrentie uitgaat. Zeker indien tarieven van KPN nog niet aan de onderkant worden begrensd door de kostenoriëntatietoets, kan de verhouding van de tarieven van KPN ten opzichte van die van andere aanbieders in de markt een indicatie geven van marktmacht. Dat laatste wil het college hier nader toelichten. Bij een beoordeling op kostenoriëntatie beoordeelt het college kort samengevat of de tarieven zich bevinden tussen een minimumniveau (een situatie waarin de kosten gelijk zijn aan de opbrengsten) en een maximumniveau (kosten plus een redelijk rendement). Dat biedt KPN een zekere bandbreedte om haar tarieven vast te stellen. Indien de tarieven zich niet op de onderkant van die bandbreedte bevinden, worden de tarieven aan de onderkant

32Technische standaarden van bijvoorbeeld ETSI (European Telecommunications Standards Institute)

nog niet begrensd door de kostenorientatietoets. Met andere woorden: er is in dat geval ruimte voor KPN om als gevolg van prijsdruk van de markt de tarieven te laten zakken als gevolg van prijsdruk uit de markt. Indien de tarieven van KPN in dat geval significant boven het marktgemiddelde liggen dan kan dat een positieve indicatie zijn van haar marktmacht . Andersom is het zo dat, indien de tarieven van KPN niet aan de bovenkant door de kostenoriëntatietoets worden begrensd, en haar tarieven significant onder het marktgemiddelde liggen, dat een negatieve indicatie kan zijn van haar marktmacht.

116. De NMa heeft in haar reactie op de concept-evaluaties aangegeven dat een situatie waarin KPN’s tarieven hoger zijn dan het marktgemiddelde, in theorie verschillende oorzaken kan hebben. De NMa stelt: “Ten eerste kan KPN inefficiënt zijn. Ten tweede kunnen concurrenten hun producten onder de kosten aanbieden. Ten derde zou het toezicht van OPTA te globaal kunnen zijn, waardoor er de facto geen sprake is van kostenoriëntatie. Als KPN inefficiënt is (het eerste geval) of de prijzen van KPN boven kostenoriëntatie liggen (het derde geval) kan dit een positieve indicatie zijn van marktmacht. KPN lijkt in dat geval onvoldoende prikkels te hebben om haar efficiëntie te verbeteren teneinde een lagere prijs te hanteren. In het tweede geval is het voor mij [d-g NMa] moeilijk voorstelbaar dat de door KPN

gehanteerde prijs een indicatie is van marktmacht, in die zin dat KPN een prijs boven het competitieve prijsniveau kan hanteren.” Naar aanleiding van de opmerking van de NMa over de tweede oorzaak wil het college opmerken dat deze oorzaak in op de betreffende huurlijnenmarkten niet waarschijnlijk lijkt. De situatie dat de tarieven van alle andere aanbieders gemiddeld, zich significant onder een competitief niveau en dus feitelijk onder de kostprijs bevinden, lijkt niet aannemelijk. De eerste oorzaak

(inefficiëntie) is veel waarschijnlijker, ook de analyse van alinea 122 wijst in die richting.

117. Gezien het bovenstaande acht het college het zinvol om de verhouding tussen de tarieven van KPN en haar concurrenten te beschouwen. In eerste instantie is het daarbij het meest zinvol om te kijken naar de markten waar het marktaandeel van KPN en de concentratieindex relatief laag is. Voor nationale huurlijnen is dat – van de markten waarop KPN is aangewezen – de markt 2Mb-nationaal. Immers, prijsdruk van concurrentie zal zich in eerste instantie daar manifesteren.

118. De kostenoriëntatietoets voor nationale 2Mbit/s-huurlijnen laat ruimte voor KPN om de tarieven te laten dalen. In Figuur 4 en Figuur 5 is de verhouding van de tarieven van KPN met die van andere

aanbieders gegeven. Omdat tariefinformatie door andere aanbieders als vertrouwelijk wordt beschouwd, zijn de namen van de andere aanbieders niet in de figuren opgenomen. Tevens zijn in de figuren de gemiddelde markttarieven opgenomen. Bij het berekenen van de gemiddelde tarieven zijn alle aanbieders gelijk gewogen. De figuren geven de tarieven voor de vijf kwartalen van de onderzoeksperiode zodat ook eventuele tariefwijzigingen te zien zijn.

2 Mbit/s 5km 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 gemiddeld KPN

euro per maand

2001 Q1 2001 Q2 2001 Q3 2001 Q4 2002 Q1

Figuur 4. Tarieven per maand voor nationale 2Mbit/s huurlijnen van 5 km. Bron: OPTA AMM-onderzoek.

2Mbit/s 50km 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 gemiddeld KPN

euro per maand

2001 Q1 2001 Q2 2001 Q3 2001 Q4 2002 Q1

119. Uit deze figuren blijkt dat de tarieven van KPN voor 2Mb-nationaal nog significant boven het marktgemiddelde liggen, hetgeen een positieve indicatie is van marktmacht.

120. De situatie is anders voor de markt van >2Mb-nationaal. Uit het onderzoek blijkt dat de tarieven van KPN op deze markt niet boven het marktgemiddelde liggen. De gegevens voor deze markt zijn ook wat betreft KPN vertrouwelijk en zijn daarom opgenomen in een vertrouwelijke bijlage (Figuur 6, pagina 47).

Internationale tariefvergelijking

121. Een vergelijking van de tarieven van KPN met die van andere incumbents in Europa is een indicatie voor de efficiëntie van KPN. De mate van efficiënte is een indicatie voor de mate van concurrentie in een markt. Immers, in een concurrerende markt worden aanbieders gedwongen om efficiënt te opereren. <2Mb-nationaal, 2Mb-nationaal

122. Uit een vergelijking met andere EU-lidstaten blijkt dat KPN hogere tarieven hanteert dan gemiddeld voor nationale huurlijnen van 64kbit/s tot en met 2Mbit/s van incumbents (markten: <2Mb-nationaal, 2Mb-nationaal).33 Incumbents zijn in de EU allen verplicht kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen te hanteren. Ervan uitgaande dat de toets op kostenoriëntatie en het behaalde rendement in de EU-lidstaten in het algemeen niet wezenlijk verschillend is, lijkt dat te impliceren dat KPN niet efficiënt is voor deze categorieën huurlijnen. Dit laatste is een indicatie dat er onvoldoende concurrentie is op de markten <2Mb-nationaal en 2Mb-nationaal.

Tariefontwikkeling

123. De ontwikkeling in de tarieven van KPN is een indicatie van de mate van concurrentie. Zijn deze tarieven redelijk stabiel (of stijgen ze zelfs), dan is dat een positieve indicatie van marktmacht. Dalen de tarieven in belangrijke mate, en is die daling niet het gevolg van tariefregulering (de bovengrens die is toegestaan onder kostenorientatie), dan is dat een negatieve indicatie van marktmacht.

Analoog

124. Wat betreft nationale analoge huurlijnen zijn er significante tariefstijgingen geweest in april 2001 en oktober 2002. Deze tariefstijgingen zijn echter gedreven door kostenstijgingen,34 zodat op grond daarvan van deze stijgingen geen conclusie ten aanzien van marktmacht kunnen worden getrokken.

33Zie hiervoor onder andere: Europese Commissie, Seventh Report on the Implementation of the

Telecommunications Regulatory Package (ANNEX 1, page 37 – 44), COM(2001) 706, 26 november 2001; Verdonck, Klooster & Associates B.V. and de Yankee Group Europe Telecommunications infrastructure and services in the Netherlands (www.dgtp.nl), 7 december 2000.

34 Kostenstijgingen voor nationale analoge netwerken worden veroorzaakt door de afnemende bezetting (afzet van analoge huurlijnen daalt), de toenemende onderhoudskosten, en de toenemende digitalisering van het analoge netwerk waardoor de kosten van analoge huurlijnen zich meer richting digitale huurlijnen van 64kbit/s bewegen.

125. Wat betreft internationale analoge huurlijnen zijn de tarieven de laatste jaren niet gewijzigd. Dat lijkt een positieve indicatie van de marktmacht van KPN op deze markt waar ook nauwelijks enige concurrentie is.

<2Mb-nationaal, 2Mb-nationaal

126. In april 2001 zijn de tarieven voor deze huurlijnen met ongeveer 0 tot 20% gedaald. Echter, dit was de eerste tariefdaling in drie jaar die bovendien voor een belangrijk deel kan worden toegerekend aan wat op grond van kostenoriëntatie-eisen noodzakelijk is. Het college is daarom van oordeel dat deze tariefdalingen niets zeggen over de marktmacht van KPN.

127. De daarop volgende tariefwijzing in oktober 2002 betrof een omzetneutrale herbalancering van tarieven, waarbij de tarieven van deze typen huurlijnen voor korte afstanden stegen en voor lange afstanden daalden. Een wijziging die voor dit type was ingegeven om het retail-aanbod meer af te stemmen op het net geïntroduceerde ILL-aanbod.

128. Op grond van het bovenstaande concludeert het college dat geen sprake is van

concurrentiegedreven significante prijsdalingen op de markten voor <2Mb-nationaal en 2Mb-nationaal. PVC-nationaal

129. De tarieven van de door KPN aangeboden FlexiStream-dienst (PVC’s) zijn de laatste jaren niet gewijzigd. Gezien de positie van deze tarieven in de wat betreft kostenoriëntatie toegestane bandbreedte, kunnen op grond daarvan geen conclusies worden getrokken.

Subconclusie

130. De beoordeling ten aanzien van dit criterium verschilt van markt tot markt. In Tabel 8 is de wegingswaardering van het college per markt weergegeven. Voor enkele markten zijn geen conclusies te trekken ten aanzien van dit criterium.

analoog <2Mb 2Mb >2Mb PVC Totaal (6.4)

nationaal geen oordeel +

(KPN boven marktgemiddelde, KPN hoger dan Europese gemiddelde, geen concurrentie gedreven significante

prijsdalingen) -(tarieven van KPN niet boven marktgemiddelde) geen conclusie Internationaal + (prijzen stabiel) geen conclusie

Tabel 8. Wegingswaardering van criterium ‘prijsvorming’.

131. In de afweging van alle in dit hoofdstuk behandelde uitzonderingscriteria tezamen, zal het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium meewegen ten aanzien van de marktmacht die KPN heeft conform de in Tabel 8 gegeven wegingswaarderingen.

5.2 Omzet in verhouding tot de markt