Strukton Groep voorziet als aandeelhouder in de financiering van PPS-projecten. Strukton Integrale Projecten is binnen de projectorganisatie gericht op de ontwikkeling van PPS-projecten. Met specialismen als project- en procesmanagement en financiële engineering speelt deze werkmaatschappij een leidende rol. Binnen Strukton Bouw & Vastgoed is Strukton Bouwprojecten verantwoordelijk voor de bouwkundige realisatie en Strukton Bouw & Onderhoud voor het bouwkundige onderhoud in de exploitatiefase. Strukton Worksphere is gericht op het installatietechnische onderhoud. Voor de toekomst beoogt Strukton de verdere ontwikkeling van Strukton Worksphere in installatieontwerp en exploitatiemanagement.
4.1.2 Partnerschaprelaties
Binnen de contractstructuur voor PPS-projecten gelden meerdere partnerschaprelaties. Tussen opdrachtgevers en consortia, tussen aandeelhoudende consortiumpartners en tussen uitvoerende consortiumpartners. De andere relaties zijn intern hiërarchische relaties en externe marktrelaties, al is er sprake van nauwe en/of herhaaldelijke samenwerking.
Het Publiek Private Partnerschap tussen opdrachtgevers en consortia komt bij dialoog- en biedingrondes tot stand. Dit is strikt genomen een markrelatie. De gunning volgt op de beoordeling van de ‘beste and finale offerte’ (BAFO) van het geselecteerde consortium. Na de gunning volgt de nadere uitwerking en de contractvorming. Het partnerschap tussen aandeelhoudende consortiumpartners betreft de relaties tussen Ballast Nedam Holding en Strukton Groep. Verder in wisselende mate installatiebedrijven, facilitaire bedrijven en financiële instellingen. De aannemingsbedrijven werken het ontwerp ook vaak uit met adviseurs en besteden de facilitaire dienstverlening en het installatiewerk dan traditioneel uit. Financiële instellingen delen mee in consortia. Vreemd vermogen, circa 90% van het totaal, wordt extern aangetrokken. Het partnerschap tussen uitvoerende consortiumpartners geldt in de realisatiefase voor de relaties tussen Ballast Nedam Speciale Projecten, Strukton Bouw & Vastgoed, en de uitvoerende DB-consortiumpartners voor installatiewerken. In de exploitatiefase betreft het partnerschap tussen uitvoerende consortiumpartners de relaties tussen Ballast Nedam Beheer, Strukton Worksphere en de uitvoerende MO-consortiumpartners voor het onderhoud en de facilitaire dienstverlening. Daarbij geldt nauwe samenwerking met de via deze gecontracteerde architecten en adviseurs.
4.2 PPS als vijfde generatie innovatie
In deze paragraaf wordt PPS, op basis van praktijkervaringen in de utiliteitsbouw, als innovatie gekenmerkt. Ter beantwoording van de eerste deelvraag van dit onderzoek.
PPS geldt voor allen als vernieuwing omdat, door toevoeging van de disciplines 'Finance' en 'Operate', de verantwoordelijkheid van aannemingsbedrijven de levenscyclus van projecten
42 betreft (S1). Negen geïnterviewden, vooral bij de uitvoerende werkmaatschappijen, stellen dat vernieuwing ook geldt voor de disciplines 'design', 'build' en maintain' (S2). Zes personen spreken dat tegen. Bij navraag bleken twee aspecten onderscheidend. Ten eerste de inbreng van kennis van uitvoerende werkmaatschappijen ter ondersteuning bij de ontwerpuitwerking. Ten tweede de inbreng van duurzame alternatieven ter kostenbeperking bij de uitvoering en het onderhoud. Om PPS te typeren als vijfde generatie innovatie dienen de methodieken en de technologie daarvan te leiden tot de combinatie van versnelling, flexibilisering en kostenefficiëntie bij de ontwikkeling en de voortbrenging van producten en diensten (figuur 3.1, bladzijde 24).
Versnelling geldt vooral in de ontwerpfase waarin processen parallel verlopen in plaats van op de traditioneel volgordelijke wijze. Een voorbeeld is de vroegtijdige inbreng van bouwkundige en installatietechnische kennis en randvoorwaarden voor de realisatie en de exploitatie. Dit leidt versneld tot gedocumenteerde ontwerpen inclusief de financiële onderbouwing. Ook het parallelle verloop van vergunningstrajecten onder de verantwoordelijkheid van PPS-consortia draagt bij. Flexibiliteit blijkt bij PPS niet te leiden tot de multifunctionaliteit van gebouwen. Dat is opvallend gezien het veranderende overheidsbeleid voor het onderwijs, de gezondheidszorg en de arbeidsparticipatie. Flexibilisering geldt wel voor de vrijheid bij de vertaling van functionele eisen in de ontwerpen van producten en diensten waarmee marktpartijen concurreren. Mede omdat de planontwikkelaars bemerkten dat het toezicht van opdrachtgevers bij PPS meer algemeen gericht is op nonconformiteiten dan op technische details.
Kostenefficiëntie blijkt uit de met PPS bereikte besparingen. Met de aan gebouwtype, kwaliteitspecificaties en m2-prijs gerelateerde berekeningen heeft Strukton Integrale Projecten aangetoond dat deze over de totale projectinvestering 5 tot 15% bedragen. Een bijzonder aspect van PPS is dat de consortia, als gebouweigenaar over de contractduur, inkomsten kunnen genereren. Dit draagt bij tot concurrente aanbiedingen en projectopbrengsten. Voorbeelden zijn de verhuur van lokalen en parkeerplaatsen van scholen buiten de contractueel overeengekomen gebruiksperioden of de exploitatie van commerciële ruimten in penitentiaire inrichtingen.
Ter beantwoording op de eerste deelvraag kan PPS als vijfde generatie innovatie binnen de Nederlandse utiliteitsbouw worden getypeerd. Met als instrumenten de integrale benadering van disciplines met multifunctionele teams en de externe uitwisseling van kennis. Nadere innovatieve kenmerken worden in de volgende paragraaf toegelicht.
4.3 Veranderingen binnen de utiliteitsbouw als gevolg van PPS
De eerste deelvraag van dit onderzoek is gericht op de in de bureaustudie uitgewerkte kenmerken van PPS op een vijftal algemene thema's: cultuur, levenscyclus, risicoanalyse, verticale integratie en procesbeheersing. Op basis van praktijkbevindingen worden daarmee de context van en de argumenten voor de samenwerking bij PPS weergegeven.
43
4.3.1 Cultuur
Voor de cultuur bij PPS werden verbeterde verhoudingen gesteld; met nauwere relaties en consensusgeoriënteerd gedrag (tabel 3.2, bladzijde 29).
Cultuur wordt als maakbaar beschouwd, al hebben zes geïnterviewden een neutrale mening in deze (S5). De cultuurverandering bij PPS wordt bewerkstelligd met communicatietrainingen en de op interactie gerichte herindeling van kantoren. Verder door projectevaluaties met bureau Twijnstra Gudde. De communicatie van de bedrijfsleiding met betrekking tot cultuurverandering wordt, vooral door jongere medewerkers en operationeel leidinggevenden, onder de maat geacht (S6). Verder stelt men dat er feitelijk sprake is van gedragwijziging omdat cultuurverandering ruimere ervaring met PPS vergt. Men refereert aan het teruggrijpen naar oude gedragspatronen als weer aan projecten onder traditionele contractvormen wordt gewerkt.
Verbeterde verhoudingen worden ervaren met opdrachtgevers (S7/S9 en S47/S57) en vooral met consortiumpartners. Al hebben enkelen een neutrale of tegengestelde mening in deze. Positieve resultaten zijn de vaste combinatie Ballast Nedam-Strukton en de samenwerking met John Laing en ISS voor respectievelijk de financiële investering en de facilitaire dienstverlening. Verder zijn er nauwe relaties met architecten en adviseurs nu deze onder de verantwoordelijkheid van de consortia vallen. De uitwerking van alternatieven met de architect was voor consortium Talentgroep nog een traditioneel gevecht over kosten. Nu staat de gezamenlijke inspanning voor betaalbare kwaliteit centraal. Het gevelontwerp van consortium Komfort en de materialisatie van het interieur door consortium Safire zijn voorbeelden daarvan.
Ten aanzien van de verbetering van de relaties met onderaannemers (S9) zijn de meningen, gelijkelijk verdeeld; in vijf gevallen neutraal, negatief of positief. Er heerst onbegrip dat onderaannemers beperkt de extra inzet tonen die PPS vergt. Conflicten betreffen de taakverdeling in de uitvoeringsfase. Voorbeelden zijn hiaten in de besteksuitwerking, gebrekkige vastlegging van coördinatieverantwoordelijkheden en problemen bij de afstemming van bouwkundige en installatietechnische werken. De gezamenlijke analyse van communicatieproblemen, zoals door acht betrokkenen gemeld, blijkt niet uit notulen en verslagen (S58).
De consensusgeoriënteerde benadering blijkt uit de compromissen om de belangen van opdrachtgevers, gebruikers, architecten en consortiumpartners te dienen (S14/S48). Diversificatie van het personeelsbestand draagt bij tot dit brede perspectief. Het functioneren van de aandeelhoudende werkmaatschappijen als interne opdrachtgever is cruciaal, zo blijkt uit projectevaluaties met bureau Twijnstra Gudde. Extern worden onderhandelingen tussen consortiumpartners meer dan voorheen als zakelijk uitdaging in plaats van conflict gezien. Binnen de aannemingsbedrijven is men kritisch op partnerschap. Een kleine meerderheid acht gelijkwaardige relaties een utopie en ziet meer in markrelaties ter bevordering van innovatie, efficiëntie en effectiviteit (S43/S74). Dat is een voorbode van meer interne integratie in plaats van groei van externe netwerken. Van interne conflicten tussen aandeelhoudende en uitvoerende
44 werkmaatschappijen bleek alleen sprake bij consortium Talentgroep. Ook hier vooral veroorzaakt door hiaten in de besteksuitwerking en gebreken in de vastlegging van verantwoordelijkheden. Resumerend geldt voor cultuur bij PPS een open opstelling, grotere saamhorigheid en meer respect voor andere partijen (tabel 4.1, bladzijde 48). De vechtcultuur is echter niet verdwenen. 4.3.2 Levenscyclus
Bij het thema levenscyclus werd kennisontwikkeling centraal gesteld. Met twee onderscheidende kenmerken voor PPS. Ten eerste de kennisontwikkeling buiten traditionele competenties. Ten tweede de aandacht voor de economische levensduur van de projecten (tabel 3.2, bladzijde 29). De kennisontwikkeling blijkt vooral gericht op de exploitatie; zoals unaniem gesteld (S12a/b/c). Deze geldt in mindere mate ook voor 'Design' maar volgens meerdere geïnterviewden niet voor 'Build' (S12a/b en S17). Kennisontwikkeling van 'Finance' geldt voor de aandeelhoudende werkmaatschappijen. De financieel deskundigen van de combinatie Ballast Nedam-Strukton bleken zich bij consortia Safire en Komfort al te kunnen meten met ervaren, internationaal opererende PPS-specialisten. De aannemingsbedrijven ontwikkelen zich naast het traditionele praktische leren ook op theoretisch vlak (S13). Met het gebruik van modellen ter ondersteuning van ontwerp- en productieprocessen. Het gebruik van wetenschappelijk onderzoek is echter beperkt en ontbreekt volgens vier personen zelfs volledig (S13a). Wel is een universitair opleidingsprogramma gestart dat in intern PPS-onderzoek resulteerde. De uitvoerende werkmaatschappijen zijn heringedeeld in kennisgeoriënteerde en uitvoeringsgerichte afdelingen. Gezien het stadium waarin de PPS-projecten zijn dient de deskundigheid van Ballast Nedam en Strukton betreffende ‘Finance’ en ‘Operate’ nog in de praktijk te worden aangetoond. Een andere uitdaging is het binnen de organisatie brengen van extern betrokken kennis. Het sparren van Ballast Nedam Speciale Projecten met adviseurs is daar een voorbeeld van. Het absorberend vermogen is individueel vergroot met gebruik van interne contacten tussen werkmaatschappijen en externe contacten met adviseurs en facilitaire bedrijven. De informatie-uitwisseling met het door Strukton van Stork overgenomen Worksphere is een voorbeeld daarvan. Een volgende stap is de verbetering van het collectief absorberend vermogen van de organisatie.
De gerichtheid op de economische levensduur van projecten geldt niet in de gehele organisatie. Dat blijkt ook uit de sterk wisselende meningen daarover (S17). Wel geldt deze voor de aandeelhoudende werkmaatschappijen. Strukton Integrale Projecten anticipeerde al jaren op de introductie van PPS in Nederland. Met de gunning van het eerste civiele PPS-project aan een consortium met Strukton als resultaat. Verder bracht Strukton Integrale Projecten adviezen uit aan het Kenniscentrum PPS van de Rijksoverheid. De identiteit van de aannemingsbedrijven als geheel is bij PPS veranderd van bouwbedrijf naar volledige dienstverlener (S4). Dat ervaren alle geïnterviewden en het blijkt ook uit klantenonderzoek van Ballast Nedam en Strukton. Voor de uitvoeringsgerichte afdelingen wordt 'gedachteloos' bouwen centraal gesteld. Voor deze geldt de
45 strikte beperking tot de verantwoordelijkheid voor hetgeen in het bestek is vastgelegd. Het binnen de organisatie brengen van de DBFMO-disciplines staat centraal; de integratie daarvan vindt plaats binnen de aandeelhoudende werkmaatschappijen.
Voor de levenscyclusbenadering bij PPS (tabel 4.1, bladzijde 48) bleek de kennisontwikkeling uiteindelijk doorslaggevend. Dit vergde forse investeringen. Het gegund krijgen van PPS-projecten werd, mede ter lering, door Strukton Groep als doel op zich gesteld. De identiteit van volledig dienstverlener resulteert uit de combinatie van de bedrijfsonderdelen en geldt niet per definitie voor alle werkmaatschappijen. Zeker niet voor de uitvoerende werkmaatschappijen. 4.3.3 Risicoanalyse
Bij het thema risicoanalyse werd de gewijzigde rubricering van risico's gesteld. Verder de toebedeling van risico's aan de meest ter zake kundige partij (tabel 3.2, bladzijde 29). Met het accent op preventie in plaats van verzekerde garanties voor het herstel van gebreken achteraf. Bij PPS blijkt de vergrote aandacht voor risico’s, al gold deze binnen Ballast Nedam al eerder bij 'DB'- projecten. De verschuiving van risico’s van de publieke naar de private sector wordt door vrijwel allen als deels ongewenst maar ook als uitdaging ervaren (S18). De basis voor de bij PPS veranderde toebedeling van risico’s blijkt niet de verdeling naar meso-, macro- en microrisico’s maar de rubricering naar de mate van de risico’s. Ten eerste de marginale risico’s waarvoor technische oplossingen worden gezocht. Bijvoorbeeld door toepassing van alternatieve materialen. Ten tweede de substantiële risico’s die op de grensvlakken van DBFMO-disciplines liggen en gerelateerd zijn aan bouwmethoden. Deze worden contractueel afgedekt door consortiumpartners onderling of via onderaannemers (S19/S21). Voorbeelden daarvan zijn geofysische bodemkenmerken of strijdige ontwerpeisen. Ten derde de investeringsrisico’s betreffende de exploitatie van het project die met financieringen en verzekeringen worden gedekt. Energiekosten en rentetarieven zijn voorbeelden daarvan. Ten vierde de categorie van onacceptabele risico’s waarop de consortia weinig invloed hebben. Voorbeelden daarvan zijn wijzigingen in milieubeleid of toevoegingen op de bouwwetgeving. Zoals die na de Schipholbrand en na de aanslag op de Twin Towers. Deze risico’s blijven bij de publieke partijen of worden gedeeld tussen publieke en private partijen. De rubricering en toebedeling van risico's per categorie wordt inmiddels ook gehanteerd bij projecten onder andere contractvormen.
Het accent op preventie bij PPS blijkt volgens tweederde van de geïnterviewden uit de vroegtijdige gezamenlijke analyses met de ondersteuning van adviseurs en het gebruik van modellen (S20). Gedurende de exploitatie worden dossiers aangelegd om bij toekomstige projecten op risico’s te anticiperen door middel van tijdige kwalificatie en kwantificering. Consortiumpartners maken onderling en met de opdrachtgever gezamenlijke risicoanalyses (S20a/b). Gezamenlijke risicoanalyse met onderaannemers wordt door meerderen beperkt geacht. Dit omdat onderaannemers de verantwoordelijkheid voor risico's veelal uitsluiten (S20c en S21).
46 Voor het thema risicoanalyse kan worden geconcludeerd dat bij PPS sprake is van een verhoogd risicoprofiel voor de aannemingsbedrijven. Als meest ter zake kundige partij hebben deze zich sterk verbeterd in de analyse en de preventie van risico's. Vooral binnen de consortia worden de risico's transparant vastgelegd en financieel gekwantificeerd.
4.3.4 Verticale integratie
Verticale integratie werd beschreven als tegengesteld van marktrelaties. Partnerschap geldt als tussenvorm en type relatie dat bij PPS centraal staat. De te onderzoeken variabelen waren de mate van integratie en de typering van de relaties in de voortbrengingsketen (tabel 3.2, bladzijde 29). In de beleving van partnerschap stellen elf van de geïnterviewden de inspanningen daarvoor en het repeteren daarvan als maatstaf, niet de gelijkwaardigheid daarvan (S8). Een forse meerderheid stelt het vertrouwen in partnerschap afhankelijk van het acteren van de onderaannemers (S74). Conform de theoretische onderbouwing blijken de consortiumpartners vooral achterwaarts gericht op de relatie met opdrachtgevers. Deze relatie wordt als partnerschap getypeerd terwijl PPS, conform het Aanbestedingreglement Werken 2004 (2005), een eenmalige marktrelatie betreft. De reden waarom deze relatie als partnerschap wordt beleefd is de nauwe samenwerking en de geregelde dialoog tussen publieke en private partijen om tot het definitieve ontwerp te komen. Ook de duur van de relatie is een argument. De vertrouwensrelaties zijn goed. Wel worden deze incidenteel verstoord als de uitgangspunten van opdrachtgevers en gebruikers sterk verschillen. Het accent op partnerschap bij PPS geldt vooral voor de relaties binnen de consortia (S28). Dat blijkt uit de mate van transparantie, de nauwe samenwerking en het delen van kennis met partners (S32/S59). De gezamenlijke ‘uitdaging’-sessies bij de prijsvorming dragen daartoe bij. Een kanttekening is de beperking van partnerschap tot Ballast Nedam, Strukton en facilitaire bedrijven (S10/S35). Als argument daarvoor stellen de aannemingsbedrijven dat het onderscheidend vermogen bij PPS meer afhankelijk is van de integratie van kennis dan van partijen. Aan de overheid wordt gesteld dat vroegtijdige betrokkenheid van uitvoerende partijen bijdraagt tot de PPS-projecten. Vervolgens worden in plaats daarvan adviesbureaus gecontracteerd.
De relaties van de consortiumpartijen met onderaannemers zijn ook bij PPS marktrelaties, met eventueel repeterende samenwerking. Vooral het prijsniveau, maar ook individuele contacten spelen bij de keuze een rol. Van invloed is dat de aannemingsbedrijven technische risico's goed zelf kunnen inschatten. Daarnaast ontbreekt het de onderaannemers aan integrale kennis en aan de bereidheid risicodragend mee te delen. Ook de relaties met architecten en adviseurs zijn marktrelaties. Deze partijen hebben in het ontwerpproces echter een prominente positie waardoor de samenwerking met deze door zes geïnterviewden als gelijkwaardig wordt beschouwd (S40). Kenmerkend voor verticale integratie bij PPS (tabel 4.1, bladzijde 48) is dus meer de integratie van kennis dan van partijen. Bij de aannemingsbedrijven worden vele relaties als partnerschap beleefd. Strikt gedefinieerd gelden slechts de relaties met consortiumpartners als partnerschap.
47
4.3.5 Procesbeheersing
Bij het thema procesbeheersing werd voor PPS de verwisseling van hiërarchische macht voor decentrale coördinatie benodigd geacht. Verder het gebruik van integrale informatietechnologie en multilaterale contacten (tabel 3.2, bladzijde 29).
De verwisseling van hiërarchische macht voor decentrale coördinatie wordt in de praktijk unaniem wenselijk geacht (S15/S41/S65). In tegenstelling daarop vindt vrijwel dezelfde meerderheid dat aannemingsbedrijven de opdrachtgever meer te bieden hebben vanuit een dominante positie (S64). Prijsdruk bij consortiumpartners in de biedingsfase en regie in de realisatiefase werden daarbij als voordelen gesteld. Opnieuw in tegenstelling betwisten geïnterviewden deze voordelen en de baten daarvan op de lange termijn. Zeggenschap vindt men terecht gezien het aandeel van de aannemingsbedrijven in de omzet en de risico's bij PPS (S63). Ook intern blijken de hiërarchische organisatie en de centrale coördinatie; met de leidende rol van Ballast Nedam Speciale Projecten en Strukton Integrale Projecten. De strategische en de belangrijke operationele beslissingen worden centraal genomen. Met de groei van de organisaties wordt meer decentralisatie beoogd, zoals later in dit hoofdstuk zal worden toegelicht.
Bij traditionele contractvormen geldt beperkte integratie van informatietechnologie voor procesbeheersing. Kennissystemen zijn er beperkt en de interne evaluatie en de archivering van informatie zijn gebrekkig. Het documentenbeheer is in de ontwerpfase beperkt tot het intern delen van digitale projectmappen. Dat geldt ook in de uitvoeringsfase waarin de met externe partijen gekoppelde technologie slechts bestaat uit E-mail en enkele digitale groeidocumenten.
De externe integratie van informatie wordt bij PPS unaniem van groot belang geacht (S32/S33). Dit blijkt ook uit de ontwikkeling van modellen: het Project Kennis Model voor de vertaling van wensen en eisen naar specificaties voor de realisatie en de exploitatie van PPS-projecten, het Projectplan Model voor het extern delen van projectgerelateerde informatie met consortiumpartners en de Exploitatie Monitoring Modules voor de opslag van data voor het onderhoud en de exploitatie van PPS-projecten. Informatietechnologie wordt bij PPS vaker met productietechnologie en innovatietechnologie gecombineerd. Zo is PPS een stimulans voor het gebruik van innovatieve 3D-programma’s waarmee producten en diensten virtueel kunnen worden beleefd. Bouw Informatie Modellering (BIM) is het meest vooruitstrevende voorbeeld. Binnen deze systematiek worden productkarakteristieken, productiekosten en exploitatiegegevens gecombineerd. Het resultaat is een database in de 3D-verschijningsvorm van het gebouw. Ook de opzet van extern met consortiumpartijen gedeelde websites voor samenwerking en documentenbeheer onderscheidt PPS van traditionele contractvormen. Over het algemeen ziet men open informatie-uitwisseling als katalysator voor innovatie en niet als schadelijk voor de eigen organisatie (S31). Informatiesymmetrie geldt vooral voor de aandeelhoudende werkmaatschappijen. De informatiesystemen van de uitvoerende werkmaatschappijen van consortiumpartners zijn grotendeels gescheiden.
48 De belangrijkste kenmerken voor procesbeheersing bij PPS in de praktijk blijken hiërarchische macht en centrale coördinatie. De informatiesymmetrie is nog beperkt en bedrijfsintern. Wel is sprake van de versnelde ontwikkeling en toepassing van integrale informatietechnologie.
4.3.6 Resumé van kenmerken van PPS in de utiliteitsbouw
In tabel 4.1 zijn de kenmerken van utiliteitsbouw onder PPS per thema geresumeerd. In aanvulling op de vaststelling van de innovatieve aspecten van PPS worden hiermee de context en de argumenten voor samenwerking aangegeven. Dit ter beantwoording van de eerste deelvraag.
Tabel 4.1 Resumé kenmerken utiliteitsbouw onder PPS
Thema Onderzoeksvariabele Kenmerken utiliteitsbouw onder PPS Aandachtspunten Verhoudingen Goede verhoudingen met:
- opdrachtgevers en gebruikers - architecten en adviseurs - consortiumpartners
Geregeld aversieve verhoudingen met: - onderaannemers
Kritische benadering partnerschap
Marktrelatie en prijsconcurrentie oorzaak conflicten
Omgangsvorm Wisselende, nauwe relaties Aantal consortiumpartners beperkt Herhaaldelijke contractering Cultuur Gedrag Consensusgeoriënteerd: - opdrachtgevers - gebruikers - consortiumpartners Consensus- en conflictgeoriënteerd: - intern : uitvoerende werkmaatschappijen