36
E R I K O L I N W R I G H T & A R C H O N F U N G
Nu de taken van de overheid steeds complexer en de maatschappij groter van schaal en hetero- gener is geworden, blijken de instituties van de liberale democratie zoals die in de negentiende eeuw zijn ontwikkeld - een vertegenwoordi gende democratie plus een techno-bureaucrati- sche bestuur - steeds minder geschikt te zijn voor het oplossen van de nieuwe problemen waarvoor we in de eenentwintigste eeuw staan. Democratie als manier om het staatsbestel te or ganiseren is steeds meer vereenzelvigd met de selectie van besmurders en volksvertegenwoor digers via nationale en lokale verkiezingen.
Deze wijze van politieke vertegenwoordiging lijkt echter steeds minder in staat om de belang rijkste idealen van democratische politiek te ver wezenlijken: het stimuleren van politieke be trokkenheid, bevordering van politieke consen sus door middel van debat en overleg, het ont wikkelen en uitvoeren van overheidsbeleid dat de basis legt voor een gezonde economie en een welvarende samenleving; en (vanuit een radica ler, egalitair perspectief op het democratisch ide aal) : het waarborgen van omstandigheden waarin alle burgers kunnen profiteren van de
Over de auteurs Erik Olin Wryht is verbonden aan het
Department ofSociology van de Uniuersity ofW iscon-
sin, Archon Fiwg aan de Kennedy School of Govern
ment, Harvard Unioersity.Ze publiceerden tezamen
Deepeniny Democracy - Institutional Innouations in
Empowered Participatory Gouernance, London; Verso,
2003
welvaart van het betreffende land. Het rechter deel van het politieke spectrum heeft van deze kennelijke vermindering van de effectiviteit van democratische instimties geprofiteerd door de aanval in te zetten op het idee van de 'actieve overheid' als zodanig.
Typerend voor rechts is de stelling dat de staat alleen een constructieve rol kan blijven spelen door haar activiteiten verregaand te verminde ren. Het neoliberalisme predikt deregulering en privatisering, beperking van de sociale voorzie ningen en bezuiniging op de overheidsuitgaven — kortom, het tegendeel van betrokkenheid, meer responsiviteit en creatievere en effectie vere vormen van democratische interventie. Dit alles volgens het motto: ‘De overheid is het pro bleem, niet de oplossing.’
In het verleden heeft het linkse kamp in de democratisch-kapitalistische landen dergelijke argumenten te vuur en te zwaard bestreden. Sociaal-democraten beweerden altijd dat een actieve overheid onmisbaar is om de vele nega tieve effecten die uit de dynamiek van een kapita listische economie voortvloeien, te beperken — armoede, werldoosheid, toenemende ongelijk heid en een gebrek aan publieke voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg. Die verdedi ging is de afgelopen jaren echte zwakker gewor den, zowel in haar overmigingskracht als in haar praktisch mobiliserend vermogen. Hoewel poli tiek links nog niet bereid is om gedereguleerde markten en een minimale overheidsinvloed als politiek wenselijk en economisch effectief te
Een andere kijk op democratisch bestuur E.O. Wright & A. Fung Een pleidooi uoor actief burgerbestuur
armen, is men er veel minder zeker van dat de in stituties die men in het verleden verdedigde ook nu nog het juiste recept zijn voor economische voorspoed en sociale rechtvaardigheid.
Misschien is de afkalving van de vitaliteit van de democratie het directe en onontkoombare ge volg van de uitdagingen waarvoor het bestuur van een moderne samenleving als de onze ge steld wordt. Misschien zit er voor ons burgers niet veel meer in dan om via periodieke verkie zingen met een weinig competitief karakter de overheid enigszins in haar bewegingsvrijheid te beperken. Misschien is het tijdperk van de ‘ac tieve democratische overheid’, die zich onder druk van de bevolking actief voor de oplossing van maatschappelijke problemen inzette, voor bij en vormen politieke passiviteit en je terug- trelcken in de privé-sfeer de prijs die voor de ‘vooruitgang’ betaald moet worden. Het kan ech ter ook zijn dat het probleem meer te maken heeft met de manier waarop onze instituties zijn vormgegeven dan met de problemen waarmee ze geconfronteerd worden. Wanneer dat inder daad het geval is, heeft links de kans om door middel van democratische hervormingen onze traditionele waarden gestalte te geven - op ge lijkwaardigheid gebaseerde sociale rechtvaardig heid, individuele vrijheid gecombineerd met controle van de bevolking over het overheidsbe leid, gemeenschapszin, solidariteit en de ont plooiing van het individu.
Geluldcig zijn er tekenen die erop wijzen dat een dergelijke verdieping van de democratie op de politieke agenda komt te staan. Op een ver bluffend aantal beleidsterreinen en in zeer uit eenlopende politieke contexten — van het ge meentelijke begrotingspolitiek in Brazilië tot het economisch beleid in India en van openbaar onderwijs en het politiebeleid in Chicago tot het milieumanagement van ecosystemen, blijken hervormers afstand te nemen van de bureaucra tische top-down-methodes en te kiezen voor meer democratische, op burgers en burgerparti cipatie toegesneden vormen van bestuur. Derge lijke vernieuwingen geven aan dat het mogelijk is om overheidsbestuur en politiek zo te organi
seren dat gewone mensen meer invloed op hun levensomstandigheden krijgen; dat concrete maatschappelijke problemen worden opgelost; en dat het overheidsbeleid transparanter en rechtvaardiger wordt gemaakt. Kortom: er zijn alternatieven beschikbaar waarmee we de keuze tussen het marktgerichte, neoliberale recept van minimale overheidsbemoeienis en het afge zaagde linkse recept van steeds maar weer meer overheid kunnen omzeilen.
Sommige van deze innovaties zijn afkomstig uit het ‘zuiden’, andere uit het ‘noorden’ van de wereld. Om de gezamenlijke kenmerken onder één noemer te kunnen brengen hebben wij een bestuursmodel ontwikkeld dat we ‘Empowered
Participatory Governance’ (e p g, ofwel, vrij ver
taald: ‘activerend, participatief besmur’) hebben
genoemd, e p G is een omschrijving van participa
tie- en overlegstructuren op het gebied van poli tiek en besmur. Wij zijn van mening dat een der gelijke benadering zowel de effectiviteit als de rechtvaardigheid van het overheidsbeleid ten goede kan komen.
H E T E P G - M O D E L
Wij hopen dat al degenen die bij dat beleid prak tisch betrokken zijn (ambtenaren, vrijwilligers, activisten) een opportunistisch gebraik van de onderdelen van dit model zullen maken. Som mige delen zijn geschikt voor het reorganiseren van een beperkt segment van het lokale of natio nale overheidsbesmur, zoals de organisaties die verantwoordelijk zijn voor volkshuisvesting, onderwijs of het politieoptreden. Andere delen
van het model kunnen voor meer algemene reor- 37
ganisaties van het openbaar besmur worden in zet, zoals het opstellen en het aannemen van de begroting van grote en kleinere steden; of de ge meentelijke planning op het gebied van de eco nomische ontwikkeling, de sociale voorzienin gen of de mimtelijke ordening. Uiteraard is de relevantie van het model sterk afhankelijk van de betreffende context. Daarmee is het, in de meest letterlijke zin van het woord, ook echt een model en geen blauwdmk.
Een andere kijk op democratisch bestuur E.O. Wright & A. Fung Een pleidooi uoor actief burgerbestuur
Het E P G-model omvat zeven uitgangspunten die grofweg in drie categorieën onderverdeeld kunnen worden. Ze hebben resp. betrekking op het functioneren van de instituties; de vormge ving van die instituties; en het karakter van de bredere context waarbinnen ze opereren. We heb ben deze uitgangspunten, mede aan de hand van een aantal voorbeelden, elders nader toegelicht en beperken ons hier tot een korte aanduiding.
Uitgangspunti:
empowerment/parücipane-van-onderop
Het eerste uitgangspunt houdt in dat een groot deel van de overheidsbesluiten genomen zouden moeten worden op basis van directe participatie van de bevolking. Gewone mensen moeten, als inwoners van bepaalde wijken of als gebruikers van overheidsvoorzieningen, maar zeker als le den van de politieke gemeenschap, betrokken worden bij de precieze inhoud van beslissingen
die hun leven beïnvloeden. Bij e pg krijgt een der
gelijke betrokkenheid meestal gestalte op pu blieke bijeenkomsten.
Participatie van burgers in de besluitvorming van overheidswege is op zichzelf niets nieuws. Bij EP G is er echter sprake van participatie door
empowermenï, niet alleen van expressieve of symbo lische participatie. Participatie betekent in dit ge
val niet alleen dat mensen de gelegenheid krij gen om hun visie te geven op zaken die het alge meen belang betreffen, maar dat ze recht hebben op invloed op de besluitvorming. De bestaande instimties van de vertegenwoordigende demo cratie betrekken burgers alleen bij de politiek
3 8 door ze bij verkiezingen hun stem te laten uit
brengen (hun vertegenwoordigers te kiezen) en door hen via diverse communicatiekanalen hun mening kenbaar te laten maken. Het ideaal dat met empowered parncipatory govemance wordt na gestreefd, is om burgers direct te betrekken bij het debat over de aanpak van maatschappelijke problemen en bij de keuzes die daarbij aan de orde zijn.
In de Braziliaanse stad Porto Alegre wordt bij voorbeeld het grootste deel van de gemeentelijke
begroting opgesteld in een reeks bijeenkomsten die beginnen op wijkniveau en die culmineren in een raadsvergadering van de hele stad. De uit eindelijke begroting is de neerslag van de ge stelde prioriteiten (zoals bestrating, water, onderwijsvoorzieningen), door burgers aange dragen op bijeenkomsten overal in de stad. Deze wijze van begroten wijkt sterk af van de verde ling van openbare middelen door deskundigen of volksvertegenwoordigers. Door te kiezen voor een bottom-up-benadering kan de besteding van gelden door de overheid beter worden afgestemd op de behoeften van de stadsbewoners. Door par ticipatie van de bevolking kan bovendien voor komen worden dat er vriendj espoli tiek wordt bedreven - een situatie die bij de gebruikelijke besteding van openbare gelden niet onbekend is.
Uhgangspum 2: pragmatisme
In E P G-instimties staat een pragmatische aanpak van problemen centraal. Het idee is om mensen aan de politieke vergadertafel te krijgen die alle maal hetzelfde belang hechten aan het halen van concrete, praktische doelstellingen, ook als ze in andere opzichten de meest tegenstrijdige belan gen hebben.
Zo vergaderen inwoners van alle wijken in Chicago iedere maand met de politie om de meest dringende veiligheidsproblemen in hun wijk te bespreken en om gezamenlijk een veilig heidsplan op te stellen waaraan de politie ook ge bonden is (en waarover later verantwoording wordt afgelegd). Hoewel er sprake is van heel verschillende belangen en opvattingen — ms- sen de politie en bewoners, tussen huiseigena ren en huurders, mssen jong en oud — hebben alle betrokkenen er belang bij om de veiligheid van hun buurt te vergroten. Dat is de basis van hun samenwerking.
Deze manier om problemen pragmatisch en door middel van burgerparticipatie aan te pak ken heeft een aantal duidelijke voordelen ten op zichte van methoden waarbij professionele des kundigheid en hiërarchische processen domine ren. Door diverse partijen uit te nodigen om deel
Een andere kijk op democratisch bestuur E.O. Wright&A. Fung Een pleidooi uoor actief biirgerbestuur
te nemen aan praktisch, probleem-gericht over leg kan ter plaatse aanwezige kennis die anders niet beschikbaar zou komen, in de publieke be sluitvorming worden verdisconteerd. Daarnaast wordt de feedbackcyclus verkort die die publieke besluitvorming altijd moet doorlopen (beleids voorbereiding, besluitvorming, beleidsuitvoe ring, evaluatie). Op die manier kunnen publieke
lichamen die volgens e p g te werk gaan flexibeler,
responsiever en innovatiever zijn dan hiërarchi sche instellingen.
Zo’n praktische benadering beperkt echter ook de mogelijkheden van democratische be trokkenheid. Ze kan ertoe leiden dat bepaalde thema’s niet op tafel komen, omdat ze niet zo ge- malckelijk in praktisch, direct uitvoerbaar beleid om te zetten zijn. Pragmatisme zou er aldus toe kunnen leiden dat politieke energie onttroldcen wordt aan de strijd tegen meer fundamentele machtsongelijkheid en machtsprivileges.Tij dens de vergaderingen over het politiebeleid in Chicago wordt door bewoners en politie bijvoor beeld nooit gesproken over armoede als oorzaak van criminaliteit of over de problemen waarmee het gevangeniswezen in de Verenigde Staten te kampen heeft — omdat dergelijke thema’s bui ten hun competentie liggen.
Veronderstelling is daarbij dat er voor veel problemen heel vaak pragmatische oplossingen mogelijk zijn, ook wanneer ze het gevolg zijn van grotere problemen of ongelijkheden. Als mensen op deze manier concrete problemen w e ten op te lossen, kan dat bovendien het begin zijn van meer ingrijpende veranderingen in de machtsverhoudingen.
Een belangrijk punt van kritiek op de partici- patiedemocratie is dat mensen te apathisch en onwetend zijn of het te druk hebben om te kun nen participeren. Wij hebben echter vastgesteld dat mensen, wanneer zij de mogelijkheid krijgen om mee te beslissen over het oplossen van prak tische problemen die hen diep raken, weldege lijk massaal meedoen. Zo bleken bijvoorbeeld de bewoners uit de armere wijken van Chicago va ker aan dit soort bijeenkomsten deel te nemen dan de bewoners uit de rijkere wijken.
Uitgangspunt]: open debat (‘deUberation’)
Het derde principe betreft de manier waarop bij
EPG beslissingen worden genomen. In de libe
rale democratie die we nu kennen wordt uitge gaan van het basisprincipe dat politieke beslis singen op een meerderheid van stemmen moe ten berusten. Die meerderheid komt tot stand via verschillende ingewikkelde processen, waar bij voor de te verkrijgen steun moet worden ge lobbyd en onderhandeld. Onderhandelingen vragen om een compromis dat vervolgens kan dienen om de verschillende belangen te vereni gen. Waar het echter op neerkomt, is dat de meerderheid het voor het zeggen heeft.
Bij EPG beslissen de deelnemers echter op
grond van een open, vrij debat. Idealiter dragen de deelnemers argumenten aan die appelleren aan het algemeen belang of gezamenlijke princi pes en proberen elkaar vervolgens te overtuigen van de te bewandelen weg resp. van de oplossing die gekozen moet worden. Zo’n open discussie creëert de mogelijkheid om argumenten aan te horen en al dan niet te accepteren - in plaats van alleen maar te onderhandelen, elkaar strategisch de loef af te steken, etc. Zoals de socioloog Jürgen Habermas schreef: in het vrije debat is de enige macht die wordt uitgeoefend die van het betere argument.
De drie genoemde uitgangspunten m.b.t. het functioneren van institities (empowerment/par- ticipatie-van-onderop; pragmatisme; het open debat) werken alleen wanneer instituties op een bepaalde manier zijn vormgegeven. Daarop
hebben de volgende drie uitgangspunten betrek- 3 9
king.
DE I N R I C H T I N G V A N DE I N S T I T U T I E S
Uitgangspunti: devolutie
Wil participatie-van-onderop daadwerkelijk zin hebben, dan moet een wezenlijk deel van de be- sluitvormingsmacht binnen de overheid worden overgedragen aan lokale organen. Degenen die s S t D 1 /2 I 2 004
Een andere kijk op democratisch bestuur E.O. Wright & A. Fung Een pleidooi voor actief burgerbestuur
40
in dergelijke organen actief zijn, dragen verant woordelijkheid voor het aandragen en uitvoeren van oplossingen voor maatschappelijke proble men en moeten op hun prestaties kunnen wor den aangesproken. Dergelijke organen hebben niet alleen een adviserende functie, maar moe ten ook kunnen beschiklcen over middelen om het resultaat van de menings- en besluitvorming in daden te kunnen omzetten. Het besluitvor mingsproces wordt zoveel mogelijk daar gecon centreerd waar de problemen het beste kunnen worden aangepakt.
Uitgangspunt 2: centraal gecoördineerde decentralisatie (ookwel: 'recombinante' decentralisatie)
Dit uitgangspunt bepaalt in belangrijke mate het
gezicht van EP G. Hoewel de besluitvorming over
doelen en middelen binnen e p g sterk gedecen
traliseerd wordt, blijven een centraal besmur en centrale gezagsuitoefening van grote betekenis. Lokale organen zijn immers geen autonome, ge atomiseerde besluitvormingseenheden. Integen deel, het gaat er juist om een communicatie- en verantwoordingsstructuur op te zetten die lokale organen en het centrale besmursnnivo met el kaar verbindt. Deze centrale gezagscentra (ge meentehuizen, hoofdbureaus van de politie, de partementen, zelfstandige bestuursorganen) kunnen op verschillende manieren bij dragen aan de versterking van de plaatselijke democratie en van de oplossingen die daaruit voortkomen: > door middel van de coördinatie en verdeling
van middelen;
> door problemen op te lossen die lokale eenhe den niet zelf aankunnen;
> door incompetent of anderszins onverant woord bestuur te corrigeren;
> door innovaties te verspreiden en ‘grensover schrijdende’ leerprocessen te bevorderen. In tegenstelling tot bureaucratische, hiërarchi sche organisaties is het centrale niveau in een
EPG -structuur niet de beslissende factor. Het is e r
niet om plannen te ontwikkelen en bevelen te geven die door ondergeschikten worden uitge voerd, maar om de lokale organen te ondersteu
nen bij het oplossen van problemen en hen ver antwoordelijk te maken voor een eerlijke en effec
tieve werkwijze.
Anders dan in anarchistisch georiënteerde politieke modellen, waarin de behoefte aan maximale vrijheid tot verregaande autonome de centralisatie leidt, is erbij empoweredparticipatoiy
govemance sprake van nieuwe vormen van cen- traal-gecoördineerde decentralisatie, waarbij zowel
een ‘democratisch-centralistische’ benadering als strikte decentralisatie als onwerkbaar van de hand worden gewezen. In het eerste geval is er sprake van inherente starheid die aan plaatse lijke omstandigheden en plaatselijke kennis voorbijgaat, waardoor maar moeilijk uit de prak tijk kan worden geleerd. Een ongecoördineerde decentralisatie leidt er op haar beurt toe dat bur gers in kleine eenheden geïsoleerd worden — hetgeen voor iemand die niet weet hoe hij een probleem moet oplossen, maar denkt dat men het ergens anders wel weet, op z’n minst niet erg handig is. Vandaar de noodzaak om verbindin gen te handhaven of aan te gaan die de versprei ding van informatie en het afleggen van verant woording mogelijk maken. Dat vraagt om een sterk, efficiënt werkend bestuurlijk centram.
Uitgangspunts: de overheid als werkterrein
Een derde kenmerk van de hier bepleite instimti- onele vormgeving is dat het vooral om een veran dering van overheid en overheidsbeleid gaat. Vaak wordt in en rond de politiek de top-down- structuur van vertegenwoordiging en besluitvor ming voor lief genomen. Een deel van het maat schappelijk middenveld (van zelfhulpgroepen tot hecht gestructureerde maatschappelijke organi saties) bewegen zich hoofdzakelijk buiten het ter rein van de formele politiek en van de overheid. Een ander deel, zoals maatschappelijke oppositie bewegingen en politieke belangengroeperingen, proberen om van onderop druk uit te oefenen op centrale organen waar de politieke macht
Een andere kijk op democratisch bestuur E.O. Wright & A. Fung Een pleidooi ooor actief burgerbestuur
vestigd is. In beide gevallen wordt de structuur van de overheid overeind gehouden.
Bij een opzet conform e p g wordt die struc-
mur echter wel tot inzet van hervorming ge maakt. Het doel is om de hiërarchische, ‘Weberi- aanse’ taakverdeling van politieke en overheids organisaties op z’n kop te zetten. In plaats van eenvoudigweg uitvoering te geven aan de regels en procedures die op een hoger bestuursniveau ontwikkeld zijn, nemen beleidsmakers en bur gers ter plaatse een belangrijk deel van de feite- lijke beslissingen. En in plaats van het leeuwen deel van de oplossingen zelf te bedenken, probe ren de centrale instellingen de voorwaarden te scheppen waaronder die oplossingen zoveel mo gelijk op lokaal niveau kunnen worden bespro ken en beoordeeld; om de vooruitgang die daar bij al dan niet geboekt wordt, te meten; en om de betrokkenen daarop procedureel en inhoudelijk aan te spreken.
Dit maakt dat met E P G de organisatie van de
politieke macht werkelijk wordt gewijzigd en niet dat geprobeerd wordt om die macht af en toe een wat andere richting uit te sturen. Ze streeft naar een veel specifieker omschreven verhou ding mssen staat en maatschappij dan in de ver