Padafhankelijkheid en lock-in

Padafhankelijkheid leidt vaak tot insluiting of lock-in van technologieën en organisatiestructuren: als eenmaal een systeem domineert, dan is het erg lastig om dit nog te veranderen. Beleidsvorming vanuit het bewustzijn van padafhankelijkheid houdt er rekening

mee dat routines en onderlinge technologische systemen van cruciaal belang zijn. De Adviesraad voor Wetenschap en Technologie adviseert bijvoorbeeld om in te haken op reeds bestaande innovatieve hotspots, waar een positieve lock-in voor bedrijven plaats zou moeten vinden (AWT, 2003). Een belangrijke vraag is: beperkt de padafhankelijkheid (lock-in) de selectie van technologieën of strategieën, of leidt deze selectie juist tot lock-in? In onze benadering gaan we uit van padafhankelijkheid als beperking van de selectiemogelijkheden. Evolutionair-economisch beleid zal zich in principe moeten concentreren op het versterken van de economische dynamiek op de lange termijn (Boschma e.a., 2002: p. 179). De verschuiving van specifiek technologiebeleid naar een meer generiek innovatiebeleid is dan ook als evolutionair-economisch te kenschetsen, omdat hiermee de lange termijn-dynamiek wordt gestimuleerd.

De eerste nota voor milieu en technologie (1991) haakt nog sterk aan bij de bestaande structuren, met name door de grote nadruk op nageschakelde en procestechnologieën, die in het reguliere productieproces kunnen worden opgenomen. Het huidige transitiebeleid is juist gericht op systeemveranderingen, waarmee veranderingen niet worden beperkt tot technologieën alleen. Deze gedachte is sterk gestuurd door het bewustzijn van padafhankelijkheid: “Voortzetting of intensivering van het huidige beleid zal niet tot afdoende oplossingen leiden omdat daarmee voorbij wordt gegaan aan de barrières voor duurzame oplossingen. Deze barrières zijn feitelijk systeemfouten in de huidige maatschappelijke ordening, in het bijzonder het economische systeem en de thans functionerende instituties. Alleen door middel van systeeminnovaties kunnen de barrières worden geslecht en is het mogelijk te komen tot een echte oplossing van de grote milieuproblemen” (VROM, 2001: p. 65).

Uit zowel het energie- als het innovatiebeleid blijkt een bewustzijn van het concept van lock- in door de wens aan te willen sluiten op de relatieve sterktes van de Nederlandse economie. Het is de vraag of dat niet botst met het transitiebeleid, waar meer nadruk wordt gelegd op de noodzakelijk geachte veranderingen in (onder andere) het energiesysteem. Daar staat tegenover dat lock-in ook gebruikt kan worden om duurzame technologieën te stimuleren. Een dergelijk specifiek technologiebeleid kan gericht zijn op het voorkomen van een vroegtijdige lock-in van een suboptimaal geachte technologie, of op het stimuleren van de lock-in van een gewenste technologie. Hierbij moet wel bedacht worden dat dit een riskante strategie is, met name vanwege neveneffecten en rebound-effecten.

Het beleid zal er zich dan op moeten richten om te komen tot schaalvergroting en de vorming van leereffecten: de vorming van een alternatief technologisch regime. Een dergelijke intentie komt nauwelijks uit de beleidsstukken naar voren; tijdens een recent Kamerdebat over subsidies voor groene stroomproductie verklaarde Minister Brinkhorst nog: “Volume alleen bevordert geen innovatie.”15 _{Er wordt nauwelijks gesproken van het Schumpeteriaanse}

concept van creatieve destructie, de vernieuwing van sectoren en industrieën die bijvoorbeeld de concurrentie met andere landen niet meer aankunnen. Dergelijk industriebeleid is sinds begin jaren tachtig not done in Nederland vanwege de risico’s van staatssteun; hierdoor is echter ook geen oog voor de mogelijke baten van een visie op industriële ontwikkeling (zie

15

ook paragraaf 4.4.3). Het Finse Innovatieplatform is een goed voorbeeld van hoe een samenhangend industrie/innovatie-beleid vorm zou kunnen krijgen, omdat in deze strategie de oude Finse industrieën werden vervangen door nieuwe hoogtechnologische sectoren. In dat perspectief is de oprichting van een Innovatieplatform in Nederland vanuit evolutionair- economische argumentatie goed te rechtvaardigen.

Level playing field

In de beleidsstukken wordt sterk ingespeeld op de liberalisering van de energiemarkt. Centraal thema hierbij is het creëren van een ‘level playing field’. Dit houdt in dat verschillende technologieën vanuit gelijke uitgangsposities met elkaar zouden moeten kunnen concurreren: “het economisch potentieel moet zo dicht mogelijk bij het technologisch potentieel blijven” (VROM, 1999). Dat betekent in de praktijk dat technologieën die ‘lager op de leercurve’ staan een extra duwtje krijgen, om te compenseren voor de grotere investeringen die met (vooral) duurzame technologieën gemoeid zijn. Er wordt dan als het ware voorzien in een inhaalslag van investeringen, die voor reguliere technologieën reeds is gedaan. Subsidie van die meerkosten moet worden beschouwd als het in de tijd naar voren halen van een ‘level playing field’, waarin de nieuwe systemen zich met de bestaande kunnen meten wanneer hun leercurve doorlopen is (EZ, 2004a).

Het Nederlandse energiebeleid hanteert echter vooral het level playing field tussen landen, in plaats van tussen technologieën. Het beleid richt zich daarmee op het creëren van een goede concurrentiepositie ten opzichte van buitenlandse energieproducenten. Volgens het Energierapport 2002 is er door ongelijkheid van bijvoorbeeld fiscaal beleid en mileubeleid in Europa op dit moment nog geen sprake van een gelijk speelveld (EZ, 2002). Ook in de Industriebrief wordt er gesproken over het gebrek aan een gelijk speelveld voor specifieke sectoren. De Industriebrief kondigt vanuit dat oogpunt acties aan ten aanzien van de energieprijs voor grootverbruikers, de gaswinning, luchtvaartcluster, de ruimtevaart en de maritieme sector, met als doelstelling het creëren van een gelijk speelveld (EZ, 2004b). Het creëren van een level playing field wordt soms als legitimatie gebruikt voor het inzetten van bepaalde beleidsinstrumenten. Het level playing field hangt vaak samen met het reeds geïnstalleerd vermogen van een bepaalde energietechnologische productiemethode: een groter vermogen verlaagt de leercurve door ‘learning by doing’. Ook de energieprijzen zijn belangrijk voor de vorming van de selectieomgeving: een hoge olieprijs maakt het interessanter om in duurzame energieopties te investeren.

Conclusie padafhankelijkheid en lock-in

De noties van onomkeerbaarheid, lock-in en gelijk speelveld hebben hun weg gevonden naar het beleid. Maar de uitwerking van deze aspecten in concreet beleid lijkt, vanuit evolutionair economisch perspectief, wat eenzijdig. Ten aanzien van lock-in gaat de discussie vooral om het dilemma tussen het creëren van voldoende massa, en het behouden van diversiteit. Het ‘voorkomen’ van lock-in lijkt daarmee vooral te worden bewerktstelligd door het ‘uitstellen’ van selectie, niet door het bewust stimuleren van flexibele opties. Juist in het energiebeleid

zou je zo’n discussie wel verwachten als het gaat om grootschalige versus kleinschalige opwekking. Het aspect level playing field of gelijk speelveld wordt weer eenzijdig opgevat als het creëren van gelijke concurrentieverhoudingen tussen producenten. Het speelveld tussen technologieën, die zich in verschillende fasen van de leercurve bevinden, speelt in de discussie geen rol.

4.5.6 Co-evolutie

Co-evolutie duidt op de koppeling tussen verschillende technologieën of technologische systemen: de ontwikkeling in het ene systeem is van invloed op de ontwikkeling in het andere systeem. Dit principe suggereert dat de leercurve van de ene technologie van invloed kan zijn op andere technologieën, waardoor het zinnig kan zijn om te investeren in technologie A, zodanig dat technologie B daar van kan profiteren. Een dergelijk effect is geen wet van Meden en Perzen, in de zin dat co-evolutie altijd optreedt (zie ook Miketa en Schrattenholzer, 2004). Het is niettemin goed denkbaar dat bepaalde technologische ontwikkelingen samenhang vertonen met ontwikkelingen op andere technologie-terreinen. EOS wijst op de invloed van onderzoek op het gebied van life science, nanotechnologie en ICT (EZ, 2001). Een concreet voorbeeld komt uit ‘Innovatie in het Energiebeleid’ (2004), waarin wordt gesteld dat de ontwikkeling naar een waterstof gedreven economie sterk kan profiteren van de al aanwezige infrastructuur voor aardgas. Tevens wordt erop gewezen dat het stimuleren van duurzame energiesystemen leidt tot concurrentie voor de reguliere systemen, die daarmee ook een prikkel krijgen om te optimaliseren en hun milieu-efficiëntie zullen verhogen (EZ, 2004a).

Conclusie co-evolutie

Vanuit co-evolutionair perspectief is er nog weinig samenhang tussen het energiebeleid en het innovatiebeleid. De verschillende beleidsstukken verwijzen bijvoorbeeld nauwelijks naar elkaar en in het energiebeleid wordt niet verwezen naar de bottlenecks die juist in het innovatiebeleid naar voren komen, zoals het tekort aan kenniswerkers. De verschillende beleidsgebieden zullen wellicht verschillen in de probleemanalyse en in de mogelijke oplossingsrichtingen, maar ook in de overeenkomsten is er geen sterke beleidsmatige benchmark.

4.6

Conclusie

In de huidige beleidsnota’s die relevant zijn voor energie-innovaties is veel terug te vinden van het evolutionair economische gedachtegoed. Met veel van de aspecten uit Tabel 2.1 wordt in de nota’s rekening gehouden. Er is met name veel aandacht voor de ‘technische’ kant van innovaties, en wat minder voor maatschappelijke en institutionele aspecten als

bedrijven, producten en strategieën. In het energietransitiebeleid komen deze aspecten wel steeds meer naar voren.

Men zou kunnen stellen dat met name de evolutionair-economische aspecten die geen spanning opleveren met (het bevorderen van) de doelmatigheid van het beleid, zijn terug te vinden in het beleid. Zo is er veel aandacht voor samenwerking, scholing, toekomstbeelden en demonstratieprojecten. Daar staat tegenover dat het creëren van condities die kruisbestuiving en serendipiteit zouden kunnen bevorderen (experimenteren, proberen en ‘spelen’) niet wordt gezien als een taak van de overheid, en soms zelfs wordt ontmoedigd. Dit geldt eveneens voor het stimuleren van technieken die nog laag op de leercurve zijn. Ook aspecten uit de evolutionaire economie die mogelijk een spanning opleveren met Europese regelgeving, zoals het creëren of beschermen van nichemarkten, zijn nauwelijks terug te vinden in de beleidsstukken. Tenslotte blijkt uit de stukken dat de overheid wel veel oog heeft voor de begrensde rationaliteit van ondernemers (met name de beperkte tijdshorizon), maar weinig oog heeft voor de rol van de overheid daarin, anders dan de negatieve aspecten van de regelgeving. Tabel 4.1 vat samen hoe, naar onze interpretatie, het huidige beleid gericht op energie-innovaties scoort op de inzichten uit de evolutionaire economie zoals aangegeven in Tabel 2.1.

Tabel 4.1 Score van in dit hoofdstuk besproken nota’s en adviezen op de aspecten uit de evolutionaire economie

Diversiteit

Bedrijven (specialisme, omvang)

Technieken (productie) ☺

Product (kenmerken) Strategieën (verkoop, R&D)

Innovatie

Combinatie/kruisbestuiving Serendipiteit

Scholing

Isolatie (ruimtelijk, economisch)

Samenwerking ☺☺

Durfkapitaal Nichemarkten

Toekomstbeelden ☺☺

Selectieomgeving

Fysica (bijv. thermodynamische grenzen) Technologie (wat is technisch mogelijk, kosten)

Geografische kenmerken (inclusief bodem, water, wind en zon) Bedrijfskenmerken (organisatie)

Markt (relatieve prijzen, marktmacht ) ☺

Instituties en publiek beleid

Specifieke condities die R&D beïnvloeden

Begrensde rationaliteit ☺ Tijdshorizon ☺ Routines Imitatie ☺☺ Padafhankelijkheid en lock-in Onomkeerbaarheid ☺

Toenemende schaalopbrengsten (schaalvoordeel, imititatie, leereffect en positieve netwerkexternaliteit)

Lock-in

'Level playing field'

Co-evolutie +/-

Deelsystemen

Negatieve of positieve terugkoppeling Ruimtelijk

5

Casestudies

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een drietal energie-technologieën nagegaan op welke manier de evolutionair-economische aspecten die in de voorgaande hoofdstukken behandeld zijn in de praktijk van de ontwikkeling naar een duurzame energievoorziening een rol spelen. Uiteindelijk gaat het daarbij met name om de vraag of het gevoerde overheidsbeleid met betrekking tot de genoemde technologieën vanuit evolutionair-economisch oogpunt adequaat was (is), en zo niet, welke aanpassingen van dit beleid dan op grond van evolutionair- economische inzichten gerechtvaardigd zouden zijn.

De drie beschouwde energietechnologieën zijn: brandstofcellen (paragraaf 5.2), kernfusie (paragraaf 5.3) en fotovoltaïsche energie (paragraaf 5.4). Bij de keuze van deze cases hebben de volgende criteria een rol gespeeld:

• Het dient te gaan om mogelijke elementen van een energievoorzieningssysteem dat op lange termijn gebaseerd zal moeten zijn op duurzame bronnen;

• Binnen een beperkt aantal cases dient zo veel mogelijk diversiteit aanwezig te zijn wat betreft de kenmerken van de energietechnologie (zoals de mate van decentralisatie; variatie in energiebronnen en -dragers);

• Er dient sprake te zijn van technologieën die al onderwerp zijn (geweest) van overheidsbeleid, zodat een analyse van dat beleid mogelijk is.

De cases beginnen steeds met een korte beschrijving van de geschiedenis en stand van zaken met betrekking tot de techniek, de actoren die een rol spelen, de toepassingen en (niche)markten, de leercurve, het gevoerde beleid en institutionele aspecten. Vervolgens wordt besproken welke verwachtingen er bestaan van de betreffende technologie in de toekomstige energievoorziening. Daarna worden de drijvende krachten en barrières die van belang zijn (geweest) voor de ontwikkeling en toepassing van de technologie behandeld aan de hand van de aspecten zoals die in Tabel 2.1 zijn samengevat. Iedere paragraaf sluit af met een aantal opmerkingen over het gevoerde en te voeren overheidsbeleid, bezien vanuit evolutionair-economische optiek. Dit hoofdstuk besluit met een concluderende beschouwing op basis van de bevindingen van de drie casestudies.

5.2

Brandstofcellen