Energievoorziening als complex en evoluerend systeem
3.5 De rol van de overheid
3.6.2 De korte termijn als barrière
Een belangrijk element van begrensde rationaliteit is de korte termijn horizon (zie paragraaf 2.4.5). Deze fungeert vaak als hobbel voor het bereiken van lange termijn doelen. Zowel individuen als bedrijven zijn doorgaans gericht op het behalen van resultaten op de korte termijn. Een afgeleide hiervan is de neiging tot verdisconteren, hetgeen leidt tot het zwaarder wegen van het heden dan de toekomst. Dit kan gemakkelijk leiden tot het meer aandacht geven aan effecten op korte dan lange termijn. Dit lijkt het geval te zijn ten aanzien van energiebesparing. Hoewel dit op korte termijn niet strijdig lijkt met een transitiedoel, kan het toch zo zijn dat energiebesparing contraproductief is, omdat het de insluiting (‘lock-in’) van het huidig systeem versterkt. Dit probleem doet zich in concreto voor bij de uitwerking van de CO2-emissiedoelen in de context van het Kyoto Protocol, aangezien Nederland hieraan blijkt te kunnen voldoen zonder fundamentele aanpassingen in de energievoorziening door te voeren. De uitkomst van de internationale klimaatonderhandelingen en de lage emissiedoelen die zijn vastgesteld kunnen worden begrepen op grond van de korte tijdshorizon die wordt gehanteerd. Deze leiden tot betrekkelijk weinig druk op het realiseren van een duurzaam energiegebruik vanuit klimaatperspectief gericht op hernieuwbare energiebronnen.
Het is goed te beseffen dat het streven naar doelmatigheid en energiebesparing de dominantie van fossiele brandstoftechnologieën zal versterken, omdat daar op korte termijn het meest valt te besparen (zie Box 3.3). Teneinde dit te voorkomen zouden bij het streven naar energie- efficiëntie in opwekking, transport, omzetting en eindverbruik eisen kunnen worden gesteld aan de vernieuwbaarheid van energiebronnen (wind, zon, water), of aan de flexibiliteit ten aanzien van de energiedrager (bijvoorbeeld waterstof). Eenzelfde redenering gaat op voor warmtekrachtkoppeling en CO2-afvang en -opslag, wanneer deze beide net als energiebesparing de lock-in van fossiele brandstoffen versterken.
Voorts lijkt het zinvol om combinaties van oude en nieuwe technologie te stimuleren teneinde de ontwikkeling en grootschalige toepassing van, en leereffecten met, nieuwe technologie te stimuleren. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan de brandstofcel die loopt op waterstof verkregen uit fossiele brandstoffen (zie ook paragraaf 5.2). Concrete maatregelen die de korte
termijn horizon van economische agenten kunnen oprekken naar een wat langere termijn zouden zich kunnen richten op het aanpassen van de discontovoet, het stimuleren van durfkapitaal en het creëren van nichemarkten. Al deze opties kosten geld, en ze zijn in dit opzicht enigszins substitueerbaar.
Beleid kan de tijdshorizon van economische agenten ook verder verkorten in plaats van die juist te verlengen. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de huidige belasting op basis van een vast rendement op investeringen een stimulans geeft om te beleggen in ondernemingen met een hoog rendement op korte termijn in plaats van op lange termijn. Dit betekent een impuls voor op korte termijn relatief winstgevende sectoren of projecten, ten koste van projecten die op lange termijn rendement leveren.
Burgers, politici en andere actoren hanteren niet alleen vaak een korte tijdshorizon, maar richten zich ook vaak op de kleine schaal, ten koste van het grootschalig perspectief. Individuen – en als afgeleide landen – hebben de neiging om problemen in de toekomst of ver weg in de tijd én in de ruimte sterk te verdisconteren. Het eindresultaat is een patstelling of ‘prisoner’s dilemma’. dat wordt gekenmerkt door afwachten en ‘free riding’.
De beperkte horizon in tijd en schaal komt in het internationale speelveld naar voren als gevolg van de liberalisering van de energiemarkt. De toenemende rol van de private partijen versterkt de invloed van korte termijn-activiteiten ten koste van investeringen op de lange termijn of de grote schaal (EZ, 2002: p. 58). Het is hierdoor denkbaar dat de voordelen op de korte termijn en de kleine schaal als het ware worden verdisconteerd met teruglopende investeringen op de grote schaal en de lange termijn. Een voorbeeld hiervan is reeds zichtbaar geweest in Californië, waar achterblijvende investeringen in dure productiefaciliteiten herhaaldelijk tot problemen in de energievoorziening hebben geleid.
Box 3.3 De invloed van energiebesparing op een overgang naar hernieuwbare energie
Veel vormen van energiebesparing gaan gepaard met een doelmatiger gebruik van fossiele brandstoffen. Hierbij is een onderscheid tussen twee vormen van energiebesparing zinvol: (a) minder vraag naar energie (bijvoorbeeld isolatie van woningen, auto's met minder
luchtweerstand); en (b) efficiëntere productie van energie ofwel omzetting met een hoger rendement van fossiele brandstoffen in andere vormen van energie zoals beweging en elektriciteit (bijvoorbeeld HR-ketel, zuinigere motoren). In het geval van energiebesparing door minder vraag is er niet noodzakelijk een verandering van de kosten per eenheid geleverde energie (behalve wellicht als de vraagverandering zodanig groot is dat
schaalvoordelen in energieproductie afnemen). Bij energiebesparing ten gevolge van een doelmatigere omzetting van fossiele brandstoffen naar nuttige energie zullen echter de kosten per eenheid geleverde nuttige energie altijd lager uitvallen. Aldus wordt de economische positie en daarmee de bestaande insluiting (lock-in) van deze brandstoffen versterkt. Als gevolg hiervan zal de transitie naar hernieuwbare energiebronnen, het einddoel van de transitie, trager op gang kunnen komen. Om het cumulatieve CO2 emissie-effect van een dergelijke vertraging te bepalen dient men twee deeleffecten in te schatten, namelijk emissiereductie ten gevolge van energiebesparing over de tijd, en gemiste emissiereductie als gevolg van een vertraagde overgang naar hernieuwbare bronnen.
Dit duidt op een optimale afweging ofwel theoretisch optimum, dat gegeven de vele onzekerheden niet nauwkeurig kan worden gekwantificeerd. Schematisch kan de afweging echter als volgt worden weergegeven:
De continue curve in de figuur toont CO2-emissies ten gevolge van een transitie zonder energiebesparing. De onderbroken curve duidt de ontwikkeling aan van een transitie met energiebesparing. In dit geval begint de transitie – ofwel de overgang naar hernieuwbare en dus CO2-emissievrije energiebronnen – op een later tijdstip. Voor het gemak is aangenomen dat de transitie leidt tot een eindsituatie zonder CO2-emissies (deze aanname is echter niet essentieel voor de redenering).
De cumulatieve emissies onder het scenario zonder energiebesparing zijn gelijk aan a+b, en die onder het scenario met energiebesparing aan a+c. Welk scenario de voorkeur heeft hangt af van wat waarschijnlijker is: b>c of b<c. Hierbij staat b voor de cumulatieve emissiereductie door energiebesparing, en c voor de gemiste emissiereductie vanwege de vertraagde overgang naar hernieuwbare bronnen.
Indien de tijdsvertraging van de transitie als gevolg van energiebesparing erg groot is zal c relatief omvangrijk zijn en het scenario zonder energiebesparing de voorkeur hebben vanuit het oogpunt van cumulatieve CO2-emissies. Naarmate de energiebesparing groter is zal a kleiner en b groter worden maar tevens de transitie aan meer tijdsvertraging onderhevig zijn, waardoor c toeneemt. Hieruit volgt dat meer energiebesparing niet noodzakelijkerwijs een zegen is voor de cumulatieve CO2-emissies op lange termijn. Dit verdient aandacht in een analyse van een energietransitie. Dit geldt temeer omdat naar mate energiebesparing succesvoller is de overgang naar duurzame bronnen trager zal verlopen. Men dient dus voorzichtig te zijn in het streven naar maximale, ongelimiteerde energiebesparing. Dit laat nog onverlet dat de investeringen in energiebesparing deels ten gunste zouden kunnen komen van R&D in hernieuwbare energieopwekking. Een interpretatie van dit alles is dat
energiebesparing de noodzakelijke ‘sense of urgency’ van een transitie naar duurzame energiebronnen tegenwerkt.
Men dient zich tevens te realiseren dat een finaal, duurzaam energiesysteem nooit kan worden gerealiseerd via de weg van energiebesparing maar wel via de weg van duurzame bronnen. Energiebesparing alleen leidt namelijk nooit tot een emissievrij energiesysteem. In de transitie moet daarom de overgang naar duurzame bronnen centraal staan en niet de besparing of het doelmatig gebruik van energie door huishoudens of bedrijven.
Het belangrijkste inzicht van de voorgaande discussie is dat er een afweging nodig is tussen de voordelen (directe emissiereductie) en nadelen (indirecte toename emissies door de vertraging van de transitie) van energiebesparing. Deze afweging is in de praktijk niet
eenvoudig te maken omdat de onzekerheden over de toekomst enorm groot zijn. Ongetwijfeld is empirisch-historisch onderzoek nuttig om de omvang van de effecten van energiebesparing op een transitie enigszins te kunnen kwantificeren. Het is echter al wel mogelijk om algemene beleidsinzichten af te leiden:
1. De overheid dient kritische randvoorwaarden op te stellen voor energiebesparing, gericht op de stimulering van technieken die niet specifiek aan fossiele brandstoffen zijn
gekoppeld, maar volledig neutraal zijn ten opzichte van hernieuwbare bronnen. Hierbij kan het onderscheid tussen de twee soorten energiebesparing zinvol zijn.
2. Indien extra inspanningen voor energiebesparing worden geleverd dient ter compensatie duurzame energieopwekking (met hernieuwbare bronnen) extra te worden gestimuleerd. Een combinatie van (1) en (2) is mogelijk, daar de ene beleidsoptie de andere niet uitsluit.
a b c CO2- emissies Tijd