Overcapaciteit van Chinese Bedrijven

40

Het vorige deel heeft verduidelijkt welke actoren actief betrokken zijn bij de internationalisering van de renminbi, hoe zij vormgeven aan het BRI, wat de impact is van het BRI op de internationale positie van de Chinese munt en hoe dit gekaderd kan worden binnen de overkoepelende tendensen van het groeimodel. Zoals in hoofdstuk 3 werd aangetoond is de rol van overcapaciteit eveneens een groot spanningsveld tussen Chinese politieke elites. Op een gelijkaardige manier als bij de internationalisering van de Renminbi gaan de betrokken elites besproken worden, hun impact op het BRI, wat het BRI doet voor de problematiek rond overcapaciteit en hoe dit verweven zit in het Chinese groeimodel.

5.2.1. Actoren

Zoals werd vermeld in 3.2. is overcapaciteit niet de oorzaak van een probleemsituatie, maar het eindresultaat. De oorzaak van de grote hoeveelheden overtollige capaciteit ligt bij het Chinese groeimodel, meer specifiek de grote noodzaak om te blijven investeren. Het verschil met de internationalisering van de renminbi is dat overcapaciteit geen doelstelling is die wordt nagestreefd, maar het gevolg is van het algemene beleid. Doordat de CCP en de centrale overheid een belangrijke functie hebben bij de instandhouding en bijsturing van het systeem, is de Chinese politieke klasse een belangrijke speler bij de ontwikkeling van excessieve productiecapaciteit. Overcapaciteit is dus zowel het gevolg van overinvesteringen als teveel overheidsinmenging in de Chinese markt (Xu & Liu, 2018). De belangrijkste voorstander van de aanhoudende overheidsinterventie en steunmaatregelen zijn uiteraard de staatsgeleide bedrijven. Doordat de SOE’s eerder politieke doelstellingen nastreven dan commerciële worden zij meer beïnvloed door de politieke elite dan door vrijemarktprincipes. SOE’s zoeken steeds manieren om kapitaal te blijven investeren omdat winstmaximalisatie niet hun belangrijkste doelstelling is. Bedrijven zijn zich bewust van het overcapaciteitsprobleem dat zij creëren, maar dit compenseert niet voor de politieke voordelen die zij halen uit het bezit van land, financiële middelen en politieke connecties (Brødsgaard & Hubbard, 2017; Xu & Liu, 2018). De SASAC bekleedt hier een belangrijke rol als intermediërend orgaan tussen de partijpolitieke elite en de staatsgeleide bedrijven. Zowel de centrale SASAC als de lokale en provinciale SASAC’s hebben legale autoriteit over de SOE’s om regelgeving en beleid door te drukken. Ondanks dat de verschillende SASAC’s formeel gezien de meerderen zijn van de SOE’s, blijkt dat de bedrijfsleiders van de staatsbedrijven vaak hoger staan in de hiërarchie van besluitvorming dan de leidinggevenden van SASAC’s. Naast de beperkte invloed in de bureaucratische administratie bieden SASAC-elites geen waardevolle financiële expertise die belangrijk kan zijn voor de SOE’s. Deze twee eigenschappen tonen aan dat de SOE’s relatief meer impact hebben binnen Chinese politiek-economische spanningsvelden dan het overkoepelende orgaan (Chan, 2018; Naughton 2019).

Het financiële component van het groeimodel waarop SOE’s berusten wordt gekenmerkt door de staatsgeleide financiële sector. De staatsbanken worden aangestuurd door hun politieke meerderen om goedkoop kapitaal te voorzien aan SOE’s, die op hun beurt dit kapitaal inefficiënt investeren en overtollige productiemiddelen aankopen. Doordat deze investeringen vaak weinig rendement opleveren is de schuldengraad van Chinese SOE’s sterk gestegen en hebben ze het steeds moeilijker om de Non-Performing Loans (NPL’s) af te betalen. Als reactie op deze eigenaardige situatie heeft de Chinese overheid plannen opgesteld waardoor commerciële banken NPL’s kunnen omwisselen voor eigendomsaandelen van bedrijven die in de problemen komen. Chinese beleidsmakers zijn sterke voorstanders van deze oplossing omdat zo de negatieve gevolgen van de grote hoeveelheden schuld worden ingeperkt terwijl er geen hervorming van het financieel systeem nodig is en de groei van het BBP op hetzelfde niveau blijft. Indien dit mechanisme zich verder ontwikkeld binnen de Chinese

41

financiële markten zou de vraag kunnen ontstaan wanneer leningen geclassificeerd worden als NPL’s en wanneer schuldenherstructurering noodzakelijk is. Schuldensanering in ruil voor eigendomsaandelen binnen precaire bedrijven blijkt niet de oplossing bij uitstek te zijn voor de commerciële staatsbanken. Omdat deze risicovolle investeringen op de balans van de banken blijven staan bestaat de kans dat de winstmarges van commerciële banken weg eroderen (Chan, 2018). Doordat SOE’s steeds meer op zoek zijn naar niet-conventionele manieren om hun schulden af te betalen beginnen de staatsgeleide bedrijven zich naar lokale overheden te keren als partner. De aangehaalde ontwikkelingen rond lokale overheidsfinanciering en LFP’s onder 3.5. zijn sterk complementair met de belangen van SOE’s. De nieuwe toegang tot krediet onder LFP’s worden ook ondersteund door de staatsgeleide banken omdat de uitgeschreven leningen niet op de balans van de banken verschijnen (Chan, 2018). Lokale overheden zijn sterke voorstander van dit systeem omdat SOE’s zo banen creëren binnen de regio, het BBP van de streek groeit en politieke leiders kunnen doorklimmen in de hiërarchie van de CCP. Lokale overheden kunnen naast financiële steun ook een voordelig belastingregime opstellen en goedkope landconcessies voorzien. Dit is de reden waarom lokale autoriteiten vaak gekant zijn tegen hervormingen van het systeem waardoor de overcapaciteit in stand gehouden wordt en zelfs blijft aangroeien (Xu & Liu, 2018).

Private ondernemingen worden door de commerciële banken vaak uitgesloten van dit systeem doordat hun toegang tot kapitaal wordt bemoeilijkt. Zo zijn de rentevoeten hoger en de afbetaalperiodes korter. Private ondernemingen berusten bijgevolg meer op interne inkomsten en informele leningen waardoor zij kritischer zijn voor de investeringen die zij maken (Naughton, 2019).

5.2.2. Betrokkenheid

Een aantal van de actoren die betrokken zijn bij de totstandkoming van het BRI werden in de context van de internationalisering van de renminbi besproken onder 5.1.2. waarbij onder andere de centrale rol van de overheid werd beschreven. De Chinese overheid is betrokken bij elke fase van het BRI, van het onderhandelen van een concept tot het alloceren van middelen en aansturen van bedrijven. Doordat de CCP de belangrijkste autoriteit is bij het identificeren van infrastructuurprojecten en het sturen van kapitaal blijft de Chinese politieke klasse onvermijdelijk bij de vormgeving van het project. Het is in het verloop van dit onderzoek duidelijk geworden dat de Chinese staatsbedrijven een belangrijke actor zijn binnen de Chinese politieke economie en dat zij genieten van hun bevoorrechte positie op verschillende manieren, ook binnen het BRI. Hun impact is niet alleen groot rond het aanbesteden van contracten en als ontvanger van goedkoop kapitaal, maar ook bij de besluitvoering van het BRI. Het managen van het BRI ligt in de handen van een stuurgroep van beperkte omvang. De leidinggevende voorzitter van deze stuurgroep heeft lange tijd een belangrijke rol gespeeld in het hervormen van SOE’s waardoor er nu meer partijvertegenwoordigers toezicht houden over de staatsbedrijven. De resterende leden van de stuurgroep hebben elk een sterke voorgeschiedenis met het uitstippelen van industrieel economisch beleid. Hoewel werd vermeld dat de algemene invloed van SASAC op het economische beleid beperkt is, blijkt dit niet het geval te zijn bij de vormgeving van het BRI, waar SASAC wel een sterke impact heeft. SASAC participeert zowel bij het uitstippelen van beleid als het identificeren van prioritaire BRI-projecten. Daarnaast promoot SASAC het BRI door middel van de verschillende staatsmedia. Doordat SASAC op het kruispunt ligt tussen overheidsbedrijven en de politieke klasse heeft het orgaan een sterkere invloed verworven bij de besluitvoering van het BRI. Het nationale SASAC heeft ook een coördinerende functie bij het bepalen welke bedrijven betrokken worden bij overzeese projecten en welke bedrijven niet. Om het BRI meer slaagkracht te geven heeft de instelling de competitie tussen centrale en provinciale SOE’s ingeperkt.

42

Formeel gezien zijn de veilingen voor BRI contracten open voor niet-Chinese bedrijven, maar dankzij het Chinese financiële systeem dat veel voordelen geeft aan SOE’s weten de Chinese staatsbedrijven steeds deze contracten binnen te halen. Het probleem ontstaat wanneer verschillende SOE’s op dezelfde contracten bieden. SASAC heeft een coördinerende werking om te voorkomen dat de SOE’s contracten en bijgevolg ook invloed verliezen (Dian & Menegazzi, 2018; Williams, 2019).

Doordat het BRI berust op het financiële systeem dat goedkoop krediet voorziet aan SOE’s worden private ondernemingen die willen participeren uit de markt geduwd. De staatsbedrijven kunnen op een goedkopere manier de infrastructuurprojecten uitvoeren waardoor private ondernemingen nagenoeg nooit contracten kunnen binnenhalen. Private ondernemingen hebben geen impact op de besluitvoering rond het BRI omdat zij worden uitgesloten van dit financiële systeem (Dian & Menegazzi, 2018; Williams, 2019). Bijgevolg kan geconcludeerd worden dat private ondernemingen niet zozeer gekant zijn tegen de opbouw van excessieve productiecapaciteit, maar eerder tegen het overkoepelende systeem dat de bevoorrechte positie van SOE’s in stand houdt.

5.2.3. Impact van het BRI op de Chinese Overcapaciteit en Contextualisering

De vraag blijft bestaan in welke mate het BRI de bestaande overcapaciteit van Chinese SOE’s weet te kanaliseren naar nieuwe buitenlandse markten. Om een antwoord op deze vraag te formuleren moet weliswaar bepaald worden wat de doelstelling van het BRI is met betrekking tot overcapaciteit. Indien er uitsluitend wordt gekeken naar de impact van het BRI op bestaande overcapaciteit en hoe het project overtollige productiecapaciteit opvangt en exporteert, is het antwoord op de vraag positief. Er zijn sterke numerieke bewijzen te vinden in recent onderzoek dat de infrastructuurprojecten onder het BRI de binnenlandse excessieve capaciteit verlicht op korte termijn. Wegens de onduidelijke aard van de toekomstige ontwikkelingen onder het BRI blijkt dit weliswaar geen fundamentele veranderingen teweeg te brengen voor de binnenlandse overcapaciteitsproblematiek. Het Belt and Road Initiative adresseert dit spanningsveld door SOE’s buitenlandse opportuniteiten aan te bieden, maar dit is geen structurele oplossing om de oorzaken van overcapaciteit aan te pakken. De grootste oorzaken van de overcapaciteit binnen China kunnen niet opgelost worden door een bepaalde buitenlandse strategie, maar vergen diepgaande binnenlandse hervormingen (Chen, 2019; Freeman, 2020).

Een tweede gevolg van het BRI op de overcapaciteit van SOE’s heeft direct te maken met het beleid dat gevoerd werd door president Xi rond de staatsbedrijven. De Chinese overheid heeft de laatste jaren SOE’s steeds meer op de voorgrond geplaatst als cruciale ondernemingen binnen de Chinese politieke economie ter ondersteuning van het beleid van de Chinese president. Hoewel de totstandkoming van het BRI niet direct gekoppeld kan worden aan het vernieuwde belang van SOE’s en dit slechts een van de factoren is die de relevantie van SOE’s ondersteunt, is de schaal van het BRI zo omvangrijk dat er weldegelijk een correlatie bestaat tussen het BRI en het vernieuwde belang van SOE’s. Het BRI heeft meer specifiek een impact op de behoefte van staatsbedrijven om te blijven investeren in overtollige productiemiddelen en onrendabele leningen te blijven aangaan. Zo diept het BRI het huidige systeem verder uit en blijven de afhankelijkheidsrelaties tussen commerciële banken, staatsbedrijven en lokale overheden bestaan. Wegens deze relaties kunnen private ondernemingen niet concurreren met de SOE’s en verdwijnen zij uit de markt, waardoor het belang van SOE’s toeneemt. Dankzij de toenemende mate van het gecentraliseerde gezag en autoriteit van zowel de SOE’s in de markt als de politieke klasse binnen de SOE’s wordt het vooruitzicht op een hervorming van dit systeem steeds meer onrealistisch. Uiteindelijk heeft het BRI ook bijgedragen tot het consolidatieproces van verschillende centrale SOE’s. Het ontstaan van het BRI ging gepaard met een

43

reeks van fusies en overnames ter facilitering van de creatie van grotere industriële conglomeraten. Het gezag en de vertegenwoordiging van de CCP binnen de SOE’s nam hierdoor ook sterk toe (Dian & Menegazzi, 2018; Williams, 2019).

De besluitvorming rond het BRI is niet het enige component dat het systeem van overcapaciteit beïnvloedt. Het systeem dat de overtollige capaciteit in stand houdt kan duidelijk gekaderd worden binnen de andere componenten waaruit het groeimodel is opgebouwd. De sterke accumulatie van buitenlandse monetaire reserves stelt China in staat om de Chinese munt te manipuleren en een appreciatie van de renminbi tegen te gaan. Zo blijven export gedreven bedrijven en SOE’s competitief ten opzichte van buitenlandse ondernemingen. Doordat SOE’s financieel voordeliger zijn dan buitenlandse bedrijven, heeft het wisselkoersregime een verzachtende werking op overcapaciteit van Chinese staatsbedrijven. Afhankelijk van hoe de internationalisering van de renminbi precies uitgevoerd wordt, blijkt dat het nastreven van een internationale munt niet perse compatibel is met het systeem dat goedkoop krediet verschaft aan SOE’s. De commerciële staatsbanken spelen een belangrijke rol bij het in stand houden van overcapaciteit, maar vormen een obstakel voor de financiële hervormingen die nodig zijn om de renminbi op een fundamentele manier te internationaliseren (Vermeiren & Miguel, 2015).

44