Organiseer een efficiënt, doelmatig en transparant financieringssysteem

Aanbeveling 10: Organiseer een efficiënt, doelmatig en transparant financieringssysteem

Een efficiënt, doelmatig en transparant financieringssysteem voor onderwijs is belangrijk om de continuïteit van goed onderwijs te waarborgen. Sinds het schooljaar 1999/2000 zijn de vergoedingen van personele en materiële

exploitatiekosten voor het onderwijs op Curaçao geregeld via het Vergoeding- en Verantwoording-stelsel. Een analyse van deze bekostigingsmethodiek en diverse gesprekken met betrokkenen maken duidelijk dat er verschillende knelpunten zijn.

Momenteel is men bezig een door middel van een Ministeriele Beschikking een werkgroep in te richten die een herziening van het V&V-stelsel analyseert. In de tussentijd is er een concept Plan van Aanpak naar het Kabinet van de Minister en de betrokken Mt-leden gestuurd voor bespreking en commentaar. Wij bevelen aan om bij de herziening in ieder geval geconstateerde knelpunten te verhelpen en daarbij rekening te houden met al lopende trajecten. Daarnaast is het van belang dat er in het vervolg jaarlijks een evaluatie plaatsvindt waarin de bekostigingsaspecten worden getoetst op relevantie en worden geïndexeerd. Ook het jaarlijks evalueren en het opstellen van meerjarenbegrotingen moet het voor schoolbesturen mogelijk maken om tijdig te kunnen ingrijpen.

Probleemanalyse

Met ingang van het schooljaar 1999/2000 is op Curaçao het Vergoeding- en Verantwoording-stelsel ingevoerd. Het V&V-stelsel is een instrument voor het vergoeden van de personele en materiële exploitatiekosten en voor het

verantwoorden van de besteding van de ontvangen vergoeding. Investeringskosten, zoals kosten voor onderwijsvernieuwingstrajecten of voor de eerste inrichting van scholen, vallen buiten het V&V-stelsel. Als uitgangspunt bij de ontwikkeling van het V&V-stelsel is het principe van gelijkwaardige behandeling van openbaar en

bijzonder onderwijs genomen, zoals vastgelegd in de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, artikel 140, lid 7 (V&V in vogelvlucht, Dienst Onderwijszaken Curaçao, 2000).

Het V&V-stelsel regelt de wijze waarop de vergoedingen bij voorschot aan de schoolbesturen worden verstrekt en de wijze van verantwoording van de besteding van deze voorschotten. Een belangrijk onderdeel van het V&V-stelsel zijn de gelineariseerde bekostigingsformules. Met deze formules worden de voorschotten voor de reguliere kosten van het onderwijs berekend. Onder de reguliere kosten van het onderwijs worden de steeds terugkerende kosten van personeel en materiaal verstaan (V&V in vogelvlucht, Dienst Onderwijszaken Curaçao, 2000).

Het Landsbesluit bekostiging onderwijs geeft nadere voorschriften met betrekking tot:

● De wijze waarop de vergoedingen worden berekend.

● De voorwaarden waaronder een vergoeding voor onderwijs voorbereidende en ondersteunende activiteiten kan worden toegekend.

● De wijze waarop de vergoedingen beschikbaar worden gesteld aan de bevoegde gezagsorganen.

● De verantwoording van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de aanwending van de vergoedingen.

Het Landsbesluit bekostiging onderwijs is van toepassing op zowel het van

overheidswege gesubsidieerde bijzonder onderwijs als op het openbaar onderwijs.

Indien een school of opleiding van overheidswege voor bekostiging in aanmerking is gekomen, wordt jaarlijks een vergoeding toegekend voor de personele kosten en de

82

exploitatiekosten (Landsbesluit bekostiging onderwijs artikel 2). De personele kosten betreffen de kosten van:

● Personeel

● Nascholing

● Leerlingenzorg

De exploitatiekosten betreffen de kosten van:

● Huisvesting, waaronder onderhoud, energie en water, schoonmaak en huur

● Inrichtings- en aanverwante kosten

● Administratie, beheer en bestuur

● Additionele kosten

Enige tijd geleden heeft Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB, interne auditor van de regering) een analyse uitgevoerd van de bekostigingsmethodiek van het onderwijs op Curaçao (SOAB, 2020). Naar aanleiding van diverse gesprekken met scholen en schoolbesturen hebben we ook verschillende knelpunten in het bestaande bekostigingsstelsel geïdentificeerd. Enkele belangrijke aandachtspunten en risico’s van het huidige V&V-stelsel zijn:

● Er is sprake van vergoedingen die buiten het stelsel vallen. Buiten het V&V-stelsel vinden er nog enkele vergoedingen plaats die betrekking hebben op het onderwijs. Dit betreffen grotendeels kosten die niet onder de reguliere personele kosten en de exploitatiekosten vallen, en worden derhalve apart gedeclareerd.

Voorbeelden hiervan zijn: reis- en verblijfkosten en gratificaties.

● Bekostiging van nascholing en achterstallig onderhoud loopt via stichtingen.

Zoals uit het Landsbesluit bekostiging blijkt, zijn zowel nascholing als onderhoud kosten waar schoolbesturen jaarlijks een vergoeding voor toegekend krijgen.

Deze kosten worden echter niet rechtstreeks aan de schoolbesturen vergoed, de vergoeding loopt via stichtingen. Nascholing gaat via de Stichting Nascholing Onderwijsgevenden en Onderwijsondersteunenden Curaçao (SNOOC, oftewel Bureau Nascholing) en onderhoud van schoolgebouwen via Stichting Onderhoud Schoolgebouwen (SOS) en Reda Sosial.

● De normen zoals vastgelegd in het V&V-stelsel zijn niet meer actueel. De

meesten tarieven zijn sinds de invoering van het V&V-stelsel niet meer gewijzigd of onvoldoende geïndexeerd. Hierdoor is de bekostiging niet toereikend voor basiszaken zoals: leermiddelen en lesmethodes (inclusief vertalen), water en elektra, schoonmaak, ICT (vervangen apparatuur, licenties) en groot onderhoud.

● De algemene inrichting van het V&V-stelsel is duidelijk met betrekking tot de berekeningen voor personele lasten en de normen van de exploitatiekosten. Er is echter sprake van veel en complexe formules binnen het V&V-stelsel, wat het een lastig systeem maakt om te begrijpen. Dit kan leiden tot verschillen tussen de uitgegeven bekostiging en de afrekeningen die op basis van de

jaarrekeningen worden getoetst.

● De huidige bekostigingssystematiek zorgt voor enkele ongewenste effecten. In de berekening van de bekostiging wordt gebruikgemaakt van

bekostigingsformules met vaste vergoedingen. Door deze vaste vergoedingen kunnen er ongewenste effecten ontstaan. Een voorbeeld hiervan heeft betrekking op het aantal scholen dat valt onder een schoolbestuur. Sommige kosten gaan per school en niet per leerlingaantal. Hierdoor zorgt het hebben van meerdere kleine scholen voor een hogere vergoeding, dan het hebben van minder scholen (maar meer leerlingen). Landelijk gezien zorgt het bestaan van veel relatief kleine scholen voor hogere kosten.

● Geen of onvoldoende dekking met betrekking tot de kosten voor digitalisering.

Het huidige bekostigingsstelsel voorziet onvoldoende in de exploitatiekosten van

83

moderne ontwikkelingen zoals digitalisering. De exploitatiekosten van scholen zijn gestegen door onder andere directe investeringen in ICT, maar ook door indirecte kosten van ICT, waaronder energiekosten, internetkosten,

beveiligingskosten en vervangingskosten.

● Het V&V-stelsel voorziet niet in alle benodigde ondersteunende functies zoals een remedial teacher, financieel manager of facilitair medewerker. Het V&V-stelsel volgt de wet. Ook is de norm van de klassengrootte binnen het secundair beroepsonderwijs soms onwerkbaar: in de praktijklessen worden er kleinere klassen gehanteerd en zijn er meer docenten benodigd.

● Het maken van een begroting gebeurt niet vaak op maat. Er ligt veelal geen visie ten grondslag aan een ingediende begroting. Zowel de overheid als bijzondere besturen en de scholen hebben vaak geen meerjarige planning of beleid dat terugkomt in de begroting. Hier gelden momenteel geen duidelijke regels en eisen voor.

Aanbevelingen

Het huidige bekostigingssysteem leidt tot inefficiëntie in processen en

besluitvorming. De wijze van detaillering en de procedures rondom het V&V-stelsel veroorzaken een hoge administratieve lastendruk en kosten derhalve veel tijd wat mensen en middelen betreft. Momenteel wordt er een werkgroep ingericht die een herziening van het V&V-stelsel analyseert (versimpelen of overgaan naar een nieuwe bekostigingsmethodiek). Dit kan betekenen dat sommige knelpunten in verband met het huidige begrotingssysteem al worden aangepakt. Van belang zijn in ieder geval de volgende aanbevelingen:

- Voer een evaluatie en actualisering van de huidige bekostigingssystematiek uit waarin de genoemde knelpunten worden verholpen. Pas hiervoor het V&V-stelsel direct aan en overweeg de overgang naar een andere of aangepaste

bekostigingsmethodiek (die minder gedetailleerd is en meer bestedingsvrijheid geeft). Dit ziet ook toe op de taken van onderwijsstichtingen en subsidies die daarbij worden verstrekt. Van belang is daarbij rekening te houden met verschillende lopende trajecten, waaronder de digitalisering van scholen en de aanpassingen aan schoolgebouwen.

- Voer een jaarlijkse evaluatie in waarin de bekostigingsaspecten worden getoetst op relevantie en worden geïndexeerd (ook in combinatie met wijzigingen in beleid en wetgeving).

- Stel meerjarenbegrotingen op, en actualiseer deze jaarlijks bij de vaststelling van de begroting. Dit geldt zowel op het niveau van scholen en schoolbesturen als op het niveau van de overheid. Hierdoor wordt het veel beter mogelijk voor schoolbesturen om te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen, en kan tijdig worden ingegrepen als meerjarige beelden afwijken van het begrotingsniveau van het lopende jaar.

Van belang bij deze aanbevelingen is dat de eerder beschreven aanbeveling omtrent governance de juiste randvoorwaarden moet scheppen voor een gelijktijdige

herziening van het V&V-stelsel.

84

Aanbeveling 11: Versterk het toezicht op de financiële verantwoording