Het is voor de opsporende instanties niet altijd duidelijk welke prioriteit aan gevallen van ambtsmisdrijven dient te worden gegeven. Ambtelijke corruptie krijgt prioriteit, maar lang niet alle gevallen van ambtscriminaliteit vallen onder deze noemer. Volgens artikel 162 Sv kan een ambtelijke organisatie zowel aangifte doen bij de officier van justitie als bij de politie. Wanneer de ‘traditionele’ weg naar de politie gevolgd wordt, is de kans echter groter dat een aangifte niet leidt tot opsporingsactiviteiten. De politie is in het geval van ambtscriminaliteit belast met de uitvoering van onderzoeken naar minder ernstige strafbare gedragingen die betrekking hebben op de integriteit van de
overheid. Hoe kleiner de organisatie, hoe eerder men bij de politie terechtkomt en juist over de politie is men minder tevreden. Mogelijk is bij dit soort gevallen van ambtscriminaliteit zowel bij de aangever als bij de politie niet altijd duidelijk waar aangifte behoort te worden gedaan en wie verantwoordelijk is voor het opsporingsonderzoek. Komt een zaak terecht bij de OvJ dan wordt er een afweging gemaakt of het voor het OM opportuun is om de zaak op te pakken. Bij meer ingewikkelde en meer mediagevoelige zaken zal worden nagegaan of de Rijksrecherche verantwoordelijk wordt gesteld om de zaak op te pakken. Op elk parket is hiervoor een verantwoordelijke Rijksrecherche-OvJ aangesteld. Kortere lijnen zorgen ervoor dat het OM zaken over het algemeen sneller in behandeling neemt dan de politie.
Ondanks dat er begrip bestaat voor de opportuniteitsafweging zijn ambtelijke organisaties soms ook gefrustreerd en teleurgesteld in de beperkte prioriteit die wordt gegeven aan niet-corruptiezaken. De verplichting tot aangifte van ambtscriminaliteit leidt kennelijk niet tot een verplichting tot opsporing en vervolging daarvan. Het OM geeft dan ook volgens veel respondenten onvoldoende prioriteit aan gevallen van ambtscriminaliteit en is kennelijk niet duidelijk genoeg in wat aangevende instanties kunnen en mogen verwachten. Om die reden kiezen veel grotere organisaties voor een rechtstreekse afstemming met de OvJ. Voordeel voor de ambtelijke organisatie is dat snel duidelijk wordt of er al dan niet een opsporingsonderzoek te verwachten is en indien er capaciteit wordt vrijgemaakt en prioriteit wordt gegeven, is de kans gering dat een zaak lang op de plank blijft liggen.
Van groot belang voor het opsporingsonderzoek zal zijn of er sprake is van een volledig aangeleverd dossier met een bekennende verdachte of niet. Indien er sprake is van een bekennende verdachte is er over het algemeen sprake van een relatief ‘eenvoudige’ zaak, waarvoor weinig opsporingscapaciteit noodzakelijk is. De opsporende instanties zijn in dergelijke gevallen ook vaak tevreden over het aangeleverde interne dossier en over de wederzijdse samenwerking zijn beide partijen positief.
Besluit een overheidsorganisatie om direct aangifte te doen (zonder tussenkomst van een intern onderzoek), dan bestaat de kans - indien het niet een geval van corruptie betreft - dat het OM van mening is dat de feiten te ‘mager’ zijn om een onderzoek te starten. Wanneer een (onvolledig) intern onderzoek wordt uitgevoerd en er geen bekennende verdachte is, zijn opsporende instanties dan ook veel minder tevreden. Daarnaast gaat er zo snel een jaar overheen voordat aangifte wordt gedaan. De opsporingskansen zijn dan flink gekrompen. Wederzijds is er dan eerder sprake van onbegrip.
Wanneer de samenwerking minder goed is, biedt de passieve aangifteplicht die voortvloeit uit artikel 162 Sv een mogelijkheid voor de opsporende instanties om administratieve gegevens en andere interne documenten op te vragen. Ook indien in een bepaalde zaak geen aangifte wordt gedaan op grond van artikel 162 Sv kan bij de opsporing dan toch gebruik worden gemaakt van artikel 162 Sv.
In zaken waarbij het interne onderzoek al is afgerond, houden de politie, de OvJ en de rechter soms rekening met reeds genomen interne disciplinaire maatregelen. Het gevolg kan zijn dat er besloten wordt tot een sepot of een beperktere strafmaat. Anderzijds zijn er zaken waarbij het interne traject nog niet gestart is of dit nog afgerond moet worden. Er zijn dan nog geen disciplinaire maatregelen genomen, waarmee de rechter bij het bepalen van de strafmaat rekening kan houden. Het OM beslist dus in sommige gevallen dat er geen opsporingsonderzoek wordt gestart omdat intern al disciplinaire maatregelen zijn genomen terwijl in andere gevallen in de praktijk pas disciplinaire maatregelen worden genomen als de zaak strafrechtelijk is afgerond. Omdat in dergelijke gevallen pas na het vonnis (definitieve) interne disciplinaire maatregelen zullen worden genomen, worden verdachten dan wel ‘dubbel’ gestraft.
6.6 De aangifteplicht beschouwd
Het onderzoek beschouwend, kunnen we stellen dat de aangifteplicht nauwelijks bekend is en dat de twijfels over het functioneren van de aangifteplicht bij ambtscriminaliteit legitiem zijn. De aangehaalde casus van de door ons geïnterviewde klokkenluider brengt enkele van de gepercipieerde problemen rond het thema duidelijk in beeld:
Er is sprake van een medewerker die een aanzienlijke en gevoelige fraude ontdekt. De medewerker heeft meerdere wettelijke plichten waaronder de aangifteplicht en is dus verplicht bij de organisatieleiding melding te maken van de misstand. De organisatieleiding doet naar aanleiding van een intern onderzoek een summiere aangifte en voldoet daarmee aan de aangifteplicht. De betrokken opsporende instantie doet alleen onderzoek naar de misstand waarvan aangifte is gedaan. De organisatieleiding heeft met de resultaten van het opsporingsdossier (onvoldoende bewijs) alle mogelijkheden om de klokkenluider te proberen te ontslaan wegens onbekwaamheid, ongeschiktheid en verwijtbaarheid. De melder denkt terecht te kunnen bij de Commissie integriteit overheid, maar heeft verkeerde verwachtingen: de commissie biedt geen enkele bescherming en de zaak wordt niet-ontvankelijk verklaard. De melder ziet als enige optie een jarenlange procedure om zijn (oneervol) ontslag aan te vechten en om te zetten in eervol ontslag, terwijl hij goed beschouwd alleen de aangifteplicht heeft opgevolgd.
Dat een dergelijke zaak meer dan tien jaar kan duren, is schrijnend en dit is geen goede reclame om potentiële klokkenluiders te overtuigen.
Mogelijk is er sprake van een soort normaalverdeling. De minder ernstige zaken zullen waarschijnlijk relatief vaker intern worden afgedaan. Bij de meer ernstige zaken zal vooral vanuit een moreel plichtsbesef, en waarschijnlijk minder vanwege de aangifteplicht, aangifte worden gedaan. Bij de zeer ernstige zaken neemt daarentegen de kans weer toe dat alles in het werk wordt gesteld om een zaak intern te houden,
daarbij gebruik makend van alle mogelijke juridische middelen of de gouden handdruk. Een aanzienlijk deel van de zaken komt mogelijk dus niet in het strafrecht terecht, zeker niet op basis van artikel 162 Sv.
We menen daarnaast te kunnen concluderen dat de melder van een ernstige integriteitsschending zwaarder belast is met de aangifteplicht dan de organisatieleiding. Immers, de melder heeft hoegenaamd geen keuze, maar de organisatie kan allerlei motieven hebben om een misdrijf niet te melden. De organisatie beschikt daarnaast over een kennisvoorsprong, betere contacten en vaak een betere juridische achtergrond. Dit alles kan complicaties opleveren en persoonlijke gevolgen hebben bij een eventuele melding.
In veel gevallen zal een integriteitsschending - als men deze tenminste wil melden - ook zonder dat een ambtenaar op de hoogte is van de aangifteplicht, worden neergelegd bij de leidinggevende. Dit is in lijn met de klokkenluidersregeling en organisatierichtlijnen.
We kunnen concluderen dat de aangifteplicht al met al slechts een beperkte functie heeft binnen het integriteitsbeleid. Afhankelijk van de omstandigheden zal een groot aantal invloeden bepalen of uiteindelijk wel of geen aangifte wordt gedaan van een vermoeden van een integriteitsschending. De vraag is dan ook gerechtvaardigd of het nodig is de aangifteplicht aan te passen. Hierbij is het van belang hoe het artikel wordt bekeken: als scherpe gedragslijn of als globale kernwaarde?
Een laatste aspect waarop wij in deze beschouwing terug willen komen, is meer een opmerking in het algemeen. Parallel aan dit onderzoek is gewerkt aan een evaluatie van de klokkenluidersregeling. Op basis van deze evaluatie en onderhavig onderzoek menen wij te kunnen concluderen dat de potentiële aangever recht heeft op een betere bescherming. Ook de Commissie integriteit overheid blijkt een enigszins misleidende functie te hebben bij het beschermen van de melder van misstanden. De commissie lijkt meer op een door de werkgever in het leven geroepen semi-onafhankelijk intern meldpunt dan op een werkelijk autonoom onderzoeksinstituut. Een goed bereikbaar, extern en onafhankelijk instituut (los van politiek en opsporende instanties) zou zich ook bezig kunnen houden met preventie en voorlichting. Het zou zich moeten bezighouden met het opsporen van misstanden en niet met het bekijken of de procedures wel goed zijn doorlopen. De melder wordt zo beter beschermd en de commissie kan in alle rust de melding onderzoeken.