Oplossingen voor de verschillen in sociale zekerheid

In paragraaf 2.4.2 zijn de verschillen tussen werknemers en zzp’ers op het gebied van de sociale zekerheid uiteengezet. In deze paragraaf wordt een oplossing besproken die deze verschillen kan verkleinen. Deze verschillen dragen bij aan de verstoringen van de arbeidsmarkt, daar dit invloed heeft op de loonkosten. Voorts kan gesteld worden dat zzp’ers onvoldoende reserveringen treffen voor de oude dag, dan wel voor inkomensverlies. Het is derhalve wenselijk deze verschillen te verkleinen.

Werger (2014, pp. 2-3) biedt in dat kader een aansprekende oplossing voor zowel het risico op inkomensverlies als voor de pensioenopbouw. Hij stelt voor de huidige werknemersverzekeringen om te vormen tot een soort volksverzekering, die alle werkenden, ongeacht arbeidsrelatie, dekking biedt tegen inkomensverlies. Het betreft een verplichte verzekering. Werger stelt namelijk dat een groot gedeelte van de werkenden geen toereikend inkomen heeft om dergelijke voorzieningen zelfstandig te treffen. Gesteld kan worden dat deze opmerking in het kader van zzp’ers in ieder geval juist is. In hoofdstuk twee is immers betoogd dat slechts de helft van de zzp’ers een pensioenvoorziening opbouwt en nog minder zzp’ers zichzelf verzekeren tegen inkomensverlies. Deze ‘volksverzekering’ wordt door middel van premieheffing gefinancierd, waarbij ingeval van zzp’ers een systematiek voorstelbaar is waarin de premiebetaling afgewenteld wordt op de werkgever. Dat wil zeggen dat de premie in het uurtarief verwerkt wordt. Een dergelijke systematiek zorgt voor meer gelijkheid tussen werknemers en zzp’ers.

Ten aanzien van de pensioenopbouw stelt Werger voor de huidige pensioenregelingen samen te voegen tot één grote pensioenfaciliteit op grond waarvan elke belastingplichtige een geblokkeerde pensioenrekening heeft. In wezen gaat het om het samenvoegen van de faciliteiten in de tweede en derde pijler, en de FOR. Het bij de hervorming betrekken van de FOR, is positief te noemen.

Belastingplichtigen gebruiken de FOR veelal niet waarvoor die bedoeld is; zij beschouwen de FOR als middel om de belastingheffing uit te stellen (Meussen, 2010, p. 6). Dit levert complicaties op indien de dotatie aan de FOR niet daadwerkelijk gereserveerd wordt. Bij staking van de onderneming dient de claim die op de FOR rust immers te worden afgerekend, hetgeen door weinig belastingplichtigen beseft wordt. Stevens (2015, p. 1) merkt op dat de FOR ‘dwangondernemers’ tot gevolg heeft. Belastingplichtigen stellen de staking van de onderneming uit omdat de belastingclaim als gevolg van vrijval van de FOR niet betaald kan worden. Om deze redenen heeft de Studiecommissie

Belastingstelsel geadviseerd de FOR af te schaffen (2010, pp. 80-81). De door Werger (2014, pp. 2-3) voorgestelde systematiek lijkt in principe sterk op de huidige pensioenfaciliteiten in de LB.

Werkgevers die aan hun werknemers pensioen hebben toegezegd, storten de pensioenpremie op de geblokkeerde pensioenrekening. Om te zorgen voor gelijkheid tussen werknemers en zzp’ers, stelt Werger voor dat wettelijk geregeld wordt dat werkgevers met een pensioenregeling, de premie ook dienen te betalen aan ingehuurde zzp’ers. Hoewel de gelijkheid tussen werknemers en zzp’ers die eigen arbeid aanbieden door de hiervoor beschreven oplossing ten aanzien van het pensioen en de werknemersverzekeringen vergroot wordt, kan men zich afvragen of geen nieuwe ongelijkheid ontstaat, namelijk tussen zzp’ers die eigen arbeid aanbieden en zzp’ers die handel drijven. Immers, handel drijvende zzp’ers werken niet in opdracht voor werkgevers, zodat de premie

werknemersverzekeringen niet in het uurtarief verwerkt kan worden en geen pensioen op de

geblokkeerde pensioenrekening gestort kan worden. Het lijkt ook niet wenselijk dat dergelijke zzp’ers deze premies aan consumenten doorberekenen. Gesteld kan worden dat hier een knelpunt in de oplossing van Werger zit. De pensioenproblematiek speelt namelijk, anders dan Werger veronderstelt, niet alleen bij zzp’ers die soortgelijke werkzaamheden verrichten als werknemers.

Zoals gezegd creëert de oplossing van Werger in wezen een nieuwe ongelijkheid. Desalniettemin kan gesteld worden dat het voorstel een oplossing kan bieden voor de primaire verstoring van de arbeidsmarkt. Deze verstoring manifesteert zich immers louter tussen werknemers en zzp’ers die eigen arbeid aanbieden. Het door werkgevers aan zzp’ers toekennen van

pensioenstortingen, die zij ook aan werknemers toekennen, en het in het uurtarief van de zzp’er verwerken van een premie voor inkomensverlies, zorgt voor gelijkheid tussen zzp’ers en werknemers. Het loonkostenverschil zal hierdoor verkleind worden. De secundaire verstoring van de arbeidsmarkt blijft echter bestaan, daar de aanzuigende werking van het ondernemerschap niet verminderd wordt. Het is derhalve raadzaam om hervormingen in samenhang te bekijken, zodat alle aan de verstoringen bijdragende aspecten, in de overweging meegenomen worden. Er is immers een directe relatie tussen de pensioenproblematiek en de problematiek ten aanzien van inkomensverlies, en de

reserveringsfunctie die reeds in paragraaf 4.3.1.1 uiteen is gezet.

4.5 Conclusie

In dit hoofdstuk is bekeken of de Wet DBA een oplossing biedt voor de verstoringen van de

arbeidsmarkt en welke alternatieven mogelijk zijn. De bevindingen in dit hoofdstuk strekken ertoe de volgende subvraag te beantwoorden: bereikt de Wet DBA het beoogde doel en welke alternatieven

voor de Wet DBA zijn eventueel mogelijk?

In paragraaf twee is begonnen met het bekijken van de Wet DBA in relatie tot de verstoringen van de arbeidsmarkt. Gebleken is dat de geuite twijfel en kritiek terecht is. De Wet DBA lost geen van de verstoringen op. Met de Wet DBA wordt getracht schijnzelfstandigheid te bestrijden. Zoals

aangegeven, valt of staat de Wet DBA met effectieve handhaving. De modelovereenkomsten dienen immers aan de feitelijke omstandigheden getoetst te worden. De staatssecretaris is ervan overtuigd dat de handhaving efficiënter wordt dan onder de VAR het geval was. Het is echter allesbehalve

aannemelijk dat de staatssecretaris gelijk heeft. De handhavingsmethodiek verandert namelijk niet. Het lijkt erop dat de handhaving arbeidsintensiever en complexer wordt dan onder de VAR. Hoewel uit empirische gegevens blijkt dat van de Wet DBA een preventief effect uitgaat, lijkt dit van tijdelijke aard. De economische theorie stelt immers dat het al dan niet begaan van een overtreding mede afhankelijk is van de pakkans. Indien de handhaving hetzelfde blijft of zelfs complexer wordt dan onder de VAR het geval was, blijft de kans op controle hetzelfde of wordt zelfs kleiner. Het

preventieve effect zal derhalve op den duur verdwijnen, zodra belastingplichtigen dit doorkrijgen. De schijnzelfstandigheid wordt door de Wet DBA niet opgelost. De Raad van State stelt terecht dat het onderliggende probleem, de aanzuigende werking van het ondernemerschap blijft bestaan. Vervolgens is uiteengezet dat sprake is van een verschil in visie en beleid ten aanzien van de verstoringen; in de literatuur wordt betoogd de institutionele verschillen tussen werknemers en zzp’ers te verkleinen, terwijl de staatssecretaris blijft vasthouden aan de fiscale kwalificatie. In een concluderende paragraaf is gesteld dat de Wet DBA geen van de verstoringen verhelpt. De primaire verstoring wordt niet verholpen daar er niks aan het loonkostenverschil verandert, de fiscale kwalificatie staat hier los van.

Na de hiervoor beschreven conclusie ten aanzien van de Wet DBA zijn verschillende oplossingen voor het verkleinen van de institutionele verschillen bekeken. Deze oplossingen zijn betrokken op de in hoofdstuk twee beschreven verschillen die bestaan, namelijk het

belastingdrukverschil en het verschil op het gebied van de sociale zekerheid. De oplossingen voor het belastingdrukverschil betreffen twee mogelijkheden, het afschaffen of versoberen van de

welke mogelijkheden er zijn ten aanzien van de ondernemersfaciliteiten, waarbij de bespreking beperkt is tot de twee belangrijkste faciliteiten, te weten de zelfstandigenaftrek en de MKB- winstvrijstelling. Aldaar is gebleken dat de huidige zelfstandigenaftrek niet houdbaar is. De doelstelling van de aftrek, het stimuleren van ondernemerschap, in de hoop werkgelegenheid en innovatie te bevorderen, wordt in de huidige vorm niet bereikt. Van de ruim een miljoen zelfstandigen, zijn achthonderdduizend zzp’er. Gesteld is dat achtenzeventig procent van de zzp’ers arbeid aanbiedt en dat ruim negenentachtig procent van de zzp’ers niet voornemens is ooit personeel aan te nemen. Voorts is gebleken dat de investeringen die innovatie drijven, door de zzp’ers die eigen arbeid aanbieden niet gepleegd worden. Om deze problematiek te ondervangen is een oplossing voorgesteld waarin aangesloten wordt bij de specifieke kenmerken van winstinkomen, te weten de

reserveringsfunctie en de investeringsfunctie. Er zijn in wezen twee opties, waarvan de optie waarin een dergelijke splitsing vormgegeven wordt in afzonderlijke regelingen wenselijk is. Er is dan sprake van gerichte fiscale maatregelen waardoor de uit ongerichte fiscale maatregelen voortvloeiende verspilling van belastinggeld vermeden wordt. Ten aanzien van de MKB-winstvrijstelling is betoogd dat die faciliteit wel wenselijk is, daar die zorgt voor evenwicht in fiscale behandeling met de dga en zzp’ers stimuleert winst te maken en aan te geven, vanwege het lagere marginale belastingtarief. Deze laatste opmerking vloeit voort uit de theorie van optimale belastingheffing. Wat betreft de tweede oplossing, het verlagen van lasten op arbeid, zijn een aantal belangrijke conclusies getrokken. Allereerst zorgt lastenverlichting aan de werknemerskant geenszins voor een evenwichtigere fiscale behandeling tussen zzp’ers en werknemers. Beiden worden immers in de inkomstenbelasting belast. Lastenverlichtingen die specifiek voor de werknemer bedoeld zijn, komen derhalve ook terecht bij de zzp’er. De primaire en secundaire verstoring van de arbeidsmarkt blijven bestaan aangezien er geen verkleining van het loonkostenverschil optreedt en de aanzuigende werking van het ondernemerschap niet verminderd wordt. Lastenverlichting via de werkgeverskant, hoewel verder in het kader van dit onderzoek onbesproken gebleven, kan wel zorgen voor een vermindering van de primaire verstoring. Het loonkostenverschil wordt immers kleiner.

Als oplossing voor de verschillen op het gebied van de sociale zekerheid, is een oplossing van Werger (2014, pp. 2-3) besproken, die voorstelt om de werknemersverzekeringen om te vormen tot een soort volksverzekering die verplicht is voor alle werkenden in Nederland, ongeacht de

arbeidsrelatie. Daarnaast stelt hij voor de huidige faciliteiten in de tweede en derde pijler, en de FOR, samen te voegen tot één pensioenfaciliteit waarin elke belastingplichtige een geblokkeerde

pensioenrekening krijgt. Hoewel de oplossing van Werger de ongelijkheid tussen zzp’ers die arbeid aanbieden en werknemers verkleint, is aangegeven dat deze oplossing een nieuwe ongelijkheid creëert, namelijk tussen zzp’ers die handel drijven en zzp’ers die arbeid aanbieden. Voorts is

aangegeven dat alle hiervoor besproken oplossingen in samenhang bekeken moeten worden, daar zij elk een gedeelte van de problemen kunnen oplossen.

5 Conclusies en aanbevelingen

5.1 Inleiding

Het vijfde en tevens laatste hoofdstuk van dit onderzoek, bestaat uit conclusies en uit aanbevelingen voor vervolgonderzoek. De vraag die in dit onderzoek centraal staat, luidt als volgt: in hoeverre

neutraliseert de Wet DBA de verstoring(en) van de werking van de arbeidsmarkt als gevolg van de huidige fiscaal-economische behandeling van de zzp'er? In paragraaf 5.2 worden de subvragen

herhaald en beantwoord. In paragraaf 5.3 volgt een antwoord op de centrale vraag aan de hand van de bespreking in paragraaf 5.2. Tot slot worden in paragraaf 5.4 enkele aanbevelingen gedaan, en suggesties gegeven voor vervolgonderzoek.

5.2 Het onderzoek

De hierboven weergegeven centrale vraag, wordt zoals gezegd aan de hand van drie subvragen beantwoord, die elk in een afzonderlijk hoofdstuk zijn behandeld. In deze paragraaf worden de subvragen herhaald en wordt een antwoord gegeven op de subvragen.

In hoofdstuk 2 is de eerste subvraag aan de orde gekomen: wat is de huidige fiscaal-

economische behandeling van de zzp’er en van welke verstoring(en) van de arbeidsmarkt is sprake als gevolg van deze behandeling? Voor het beantwoorden van deze vraag, wordt de vraag in twee delen

opgesplitst, te weten de huidige fiscaal-economische behandeling van de zzp’er en de verstoringen van de arbeidsmarkt die daaruit voortvloeien. Om de fiscaal-economische behandeling van de zzp’er te bepalen, is eerst een definitie van de zzp’er nodig. Gebleken is dat ‘de zzp’er’ feitelijk niet bestaat, de groep zzp’ers wordt gekenmerkt door heterogeniteit. Er is sprake van een grote mate van diversiteit op het gebied van de werkzaamheden en uitgeoefende beroepen. In het kader van dit onderzoek is

gekozen aansluiting te zoeken bij de definitie zoals die door Mol-Verver (2014a, pp. 4-5) opgesteld is, maar met enkele belangrijke aanpassingen en samenvoegingen om het contrast tussen de echte zzp’er en de nieuwe zzp’er duidelijker te krijgen. Deze definitie is het meest bruikbaar voor het bepalen van de fiscale positie van de zzp’er. De fiscale behandeling van de zzp’er is allesbehalve evident gebleken. De inkomensbronnen in de fiscale wetgeving zijn besproken aan de hand van wetteksten en

jurisprudentie. Gebleken is dat elke inkomensbron specifieke criteria kent alvorens deze

inkomensbron van toepassing is. Winst uit onderneming, loon uit dienstbetrekking en resultaat uit overige werkzaamheden zijn in dat kader aan de orde gekomen. De fiscale kwalificatieproblematiek ten aanzien van de zzp’er speelt voornamelijk tussen de inkomensbronnen winst uit onderneming en loon uit dienstbetrekking. De grens tussen werknemerschap en ondernemerschap bij zzp’ers is diffuus te noemen, hetgeen problemen oplevert. De fiscale kwalificatie van de echte zzp’er levert over het algemeen geen discussie op, zij worden in de regel aangemerkt als ondernemer. Voor de categorie nieuwe zzp’ers geldt dit niet; het betreft een categorie van twijfelgevallen waarbij de feiten en omstandigheden van het geval doorslaggevend zijn. Deze toetsing aan de feiten en omstandigheden kan, zoals het arrest van de Rechtbank Breda liet zien, zeer casuïstisch van aard zijn. Opgemerkt is dat een nieuwe zzp’er die na toetsing van de feiten en omstandigheden grotendeels onafhankelijk van zijn opdrachtgevers blijkt te zijn, alsnog geherkwalificeerd wordt tot echte zzp’er. Indien de nieuwe zzp’er niet grotendeels onafhankelijk is, is feitelijk sprake van een verkapt dienstverband. De nieuwe zzp’er wordt dan als schijn zzp’er gezien. Resultaat van overige werkzaamheden is een restcategorie die aan de orde komt indien de duurzaamheid van een onderneming ontbreekt, en er ook geen

uit overige werkzaamheden toepassing kunnen vinden ten aanzien van zzp’ers die naast hun zzp activiteiten in loondienst zijn, maar gebleken is dat dit een zeer kleine groep is. De huidige

economische behandeling van de zzp’er is besproken in de paragraaf over de institutionele verschillen tussen werknemer en ondernemer. Aldaar is gesteld dat een aantal verschillen tussen de zzp’er en de werknemer aan te wijzen is. Allereerst is sprake van een aanzienlijk belastingdrukverschil tussen zzp’ers en werknemers, veroorzaakt door de ondernemersfaciliteiten. Voorts is de werknemer, in tegenstelling tot de zzp’er, verzekerd voor de werknemersverzekeringen. Tot slot is ten aanzien van de aanvullende pensioenopbouw geconcludeerd dat werknemers voornamelijk pensioen opbouwen in de tweede pijler, terwijl zzp’ers vrijwel alleen mogelijkheden hebben om pensioen op te bouwen in de derde pijler. Hiermee is het eerste gedeelte van de subvraag beantwoord. De zzp’er wordt fiscaal ofwel als ondernemer gekwalificeerd, ofwel als werknemer. De economische behandeling van de zzp’er heeft betrekking op het belastingdrukverschil en de sociale zekerheid en de verschillen die daarin bestaan met werknemers. Het tweede gedeelte van de vraag, de verstoringen die uit de fiscaal- economische behandeling voortvloeien, is vervolgens behandeld. Gebleken is dat de institutionele verschillen zorgen voor een tweetal verstoringen van de werking van de arbeidsmarkt, te weten: de primaire en de secundaire verstoring. Beide verstoringen resulteren in een verdringing van

werknemers op de arbeidsmarkt. De primaire verstoring houdt verband met het loonkostenverschil tussen zzp’ers en werknemers als gevolg van de institutionele verschillen. Zzp’ers zijn significant goedkoper dan werknemers. De secundaire verstoring ziet op de aanzuigende werking van het ondernemerschap. Het fiscale ondernemerschap is het meest aantrekkelijk voor belastingplichtigen; men probeert zich als ondernemer in de zin van de Wet IB te presenteren of wordt hiertoe gedwongen. Het gevolg daarvan is het ontstaan van schijnzelfstandigheid. Het feit dat de controlecapaciteit van de Belastingdienst te beperkt is om de feiten en omstandigheden te toetsen, in combinatie met de

mogelijkheid tot misbruik in VAR-regeling zoals in hoofdstuk drie aan de orde is gekomen, heeft dit effect versterkt. Ook de secundaire verstoring resulteert in een verdringing van werknemers op de arbeidsmarkt. De secundaire verstoring versterkt in wezen de primaire verstoring. Het

loonkostenverschil geldt immers ook voor schijn zzp’ers, de fiscale kwalificatie heeft daarmee niets te maken. Met deze uiteenzetting is het tweede gedeelte van de subvraag tevens beantwoord: de huidige fiscaal-economische behandeling van de zzp’er zorgt voor twee verstoringen van de arbeidsmarkt, die beiden resulteren in een verdringing van werknemers op de arbeidsmarkt, de primaire en secundaire verstoring.

De subvraag die in hoofdstuk drie aan de orde is gekomen, luidt: wat is de Wet DBA en welke

fiscaal-economische effecten worden van de invoering verwacht? Voor een realistische beantwoording

van deze vraag, is in hoofdstuk drie eerst een weergave gepresenteerd van de voorgeschiedenis van de totstandkoming van de Wet DBA. De VAR-regeling is kort uiteengezet, waarbij een onderscheid is gemaakt in drie periodes: de periode dat geen enkele zekerheid omtrent de fiscale kwalificatie van de arbeidsrelatie bestond, de periode waarin beperkte zekerheid bestond en de periode waarin sprake was van vergaande zekerheid. Bij deze bespreking is aangegeven waar de knelpunten in de regelgeving zaten en wat de redenen van afschaffing van de VAR was. Gebleken is dat een aantal factoren geleid heeft tot een onhoudbare situatie: de hoeveelheid VAR aanvragen, de mogelijkheid tot misbruik (hetgeen hiervoor al werd aangewezen als een factor die van invloed is geweest op de

schijnzelfstandigheid), de beperkte controlecapaciteit van de Belastingdienst en de asymmetrie in verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Betoogd is dat deze redenen logischerwijs ook de redenen voor invoering van een nieuwe wet waren, die na enkele omwegen,

gevonden is in de Wet DBA. Na de bespreking van de voorgeschiedenis van de Wet DBA, is het doel van de wet besproken. Uit het onderzoek is voortgekomen dat de hoofddoelstelling van de Wet DBA het bestrijden van schijnzelfstandigheid is. Men tracht deze doelstelling te bereiken met twee

belangrijke hulpmiddelen, het herstellen van de verantwoordelijkheden bij de fiscale kwalificatie van de arbeidsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, en het vergroten van de

handhavingsmogelijkheden van de Belastingdienst. Vervolgens is de werking van de Wet DBA geanalyseerd aan de hand van de Kamerstukken die tot de wet geleid hebben en aan de hand van wetenschappelijke artikelen. Uit deze analyse is gebleken dat de Wet DBA draait om

(model)overeenkomsten. Het idee is dat belastingplichtigen en belangenorganisaties overeenkomsten ter beoordeling voorleggen aan de Belastingdienst. Deze overeenkomsten worden beoordeeld op het al dan niet aanwezig zijn van een (fictieve) dienstbetrekking. Indien geen (fictieve) dienstbetrekking aanwezig is, kan daaraan bepaalde zekerheid worden ontleend. Goedgekeurde overeenkomsten worden voor zover mogelijk gepubliceerd op de website van de Belastingdienst. Er zijn meerdere