1 Inleiding
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
Het verhalen van schade, via gerechtelijke procedures of andere mechanismen, brengt vaak aanzienlijke kosten met zich mee. Het gaat daarbij om kosten die gepaard gaan met het (doen) functioneren van gerechtelijke en buitengerechtelijke instanties, maar ook om kosten die een slachtoffer of benadeelde moet maken. Zo bedroegen bijvoorbeeld de geschatte kosten van afwikkeling van de 120.000 tot 180.000 in 1999 ingediende letselschadeclaims volgens Weterings tussen de 200 en de 600 miljoen Euro.1 De betrokken kosten zijn bovendien niet louter financieel van aard, maar bestaan tevens uit andersoortige lasten, zoals uit grote maatschappelijke onvrede over de praktijk van de afwikkeling van letselschade, die regelmatig in actualiteitenrubrieken en consumentenprogramma’s aan de orde komt, en die veel reacties los maakt. Een uitzending van het Tros programma Radar met als onderwerp ‘Misstanden in de letselschadebranche’ met een oproep om te reageren leverde volgens de KNP bijvoorbeeld 60.000 belpogingen op.2 De som van alle kosten die betrokken partijen (schadelijders, schadeveroorzakers en de overheid) moeten maken bij het verhalen van schade wordt aangeduid als ‘transactiekosten’.
In ‘Justitie over morgen’3 worden verschillende ontwikkelingen die vragen oproepen voor Justitie beschreven. Een daarvan betreft de afnemende acceptatie van risico’s. Omdat schadelijders – burgers, bedrijven, overheden – in toenemende mate geneigd lijken te zijn hun schades te verhalen, ligt het in de lijn der verwachting dat de maatschappelijke kosten van het verhalen van schade in de komende jaren zullen stijgen. Vanuit dat gezichtspunt wordt het van belang geacht onderzoek te verrichten naar alternatieven voor de huidige procedures en mechanismen, waarmee de transactiekosten kunnen worden teruggebracht. De opdrachtgever voor het onderhavige onderzoek is het
1 Weterings 2004, p. 3 e.v. met nadere bronnen en gegevens, zie hierna ook paragraaf 2.1 van hoofdstuk 3.
2 Stichting de Ombudsman 2003, p. 12.
3
Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie.4
1.2 Doelstelling en probleemstelling
“Met welke alternatieven voor de huidige procedures en mechanismen zouden
de kosten van het verhalen van schade kunnen worden verlaagd?”
Doel van dit onderzoek is het inventariseren van (mogelijk) goedkopere alternatieven voor de huidige procedures en mechanismen om schade te verhalen. Beoogde methode is een rechtsvergelijkend onderzoek in een zevental landen, teneinde veelbelovende alternatieven in kaart te brengen die kunnen bijdragen aan een reductie van de transactiekosten. Daarbij is het de bedoeling díe regelingen te selecteren die relatief eenvoudig voor de Nederlandse situatie geschikt kunnen worden gemaakt.
Uitgangspunten voor het onderzoek zijn de drie kernvragen uit de startnotitie.
1. Hoe is in relevante andere landen het verhaal van schades geregeld?; 2. In hoeverre lijkt daarbij sprake van lagere transactiekosten dan in de
huidige Nederlandse situatie?;
3. Welke alternatieve procedures of mechanismen lijken in de Nederlandse context geschikt om een reductie van transactiekosten te bewerkstelligen?
1.3 Methode van onderzoek
Om deze vragen goed te kunnen beantwoorden, in het licht van het doel van het onderzoek, zijn deelvragen geformuleerd. Bij de nu volgende bespreking van deze deelvragen worden tevens de gemaakte keuzes verantwoord en de gebruikte onderzoeksmethoden kort toegelicht. Voor een uitgebreidere verantwoording wordt verwezen naar hoofdstuk 2, waarin de betreffende onderwerpen uitgebreider worden behandeld.
a. Hoe wordt het begrip transactiekosten afgebakend?
Op basis van literatuuronderzoek is gekozen voor de in het aansprakelijkheidsrecht algemeen aanvaarde onderscheiding van Calabresi, die spreekt van tertiaire kosten (alle kosten van het behandelen van claims in het
4
rechtssysteem). Deze ook wel als ‘adminstrative costs’5 aangeduide kosten, worden in de literatuur niet verder onderverdeeld. Voor dit onderzoek is gekozen voor een onderscheiding naar besteding van deze kosten:
- Kosten van rechtshulp en rechterlijke macht;
- Kosten van ingeschakelde derden, zoals getuigen en deskundigen; - Kosten van de tijd aan claimafhandeling besteed door slachtoffer en
aansprakelijke partij (inclusief de bestede tijd van medewerkers van verzekeraars);
- Kosten van onzekerheid (in de periode dat een claim nog niet is afgewikkeld kunnen partijen geen beslissingen nemen over de aanwending van de betrokken vermogensbestanddelen);
- Emotionele lasten (secundaire victimisatie van slachtoffers, stress en gezondheidsschade);
- Kosten van systeem- en uitvoeringsbewaking (toezicht en controle). In hoofdstuk 2 worden deze categorieën nader toegelicht.
b. Welke kansrijke opties voor het terugdringen van transactiekosten worden toegepast in de rechtsstelsels van de relevante andere landen? Er zijn veel soorten transactiekosten, de oorzaken zijn divers en er zijn talloze maatregelen denkbaar die deze terugdringen.6 Snellere afhandeling van dossiers zal de kosten van onzekerheid laten afnemen. Gespecialiseerde rechtshulpverleners en rechters zullen waarschijnlijk minder vaak deskundigen hoeven in te schakelen. Een respectvolle communicatie van de kant van verzekeraars zal invloed hebben op de emotionele lasten.
Om tot een voorselectie van de meest kansrijke aangrijpingspunten te komen, is eerst een literatuuronderzoek gedaan naar methoden tot reductie van transactiekosten. Dit onderzoek leverde weinig studies op waarop kon worden voortgebouwd. Vervolgens zijn voorstellen tot hervorming van het traditionele systeem van op schuld gebaseerd aansprakelijkheidrecht met volledige individuele schadevergoeding en voorbeelden van implementatie van dit soort hervormingsvoorstellen onderzocht. Achtergrond van deze voorstellen is weliswaar niet altijd expliciet de wens tot reductie van transactiekosten, maar wel vaak onvrede met bepaalde lasten van het huidige systeem, zoals het
5
De Nederlandse term ‘administratieve lasten’ wordt niet altijd in dezelfde zin gebruikt. Zo loopt thans onder die benaming een grote operatie gericht op het terugdringen van de kosten van het voldoen aan informatieverplichtingen opgelegd door de overheid. Verantwoordelijke organisatie is het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal).
6
Weterings 2004, hoofdstuk 4, noemt bijvoorbeeld vele tientallen bijdragen aan oplossingen voor de door hem geïdentificeerde coördinatieproblemen.
tijdrovende karakter van individuele claimafhandeling. Dit heeft geleid tot een voorlopige lijst van opties, die is voorgelegd aan een interne groep van onderzoekers op het gebied van het aansprakelijkheidsrecht, aan de begeleidingscommissie, aan een kring van internationale experts en aan een groep Nederlandse experts. Naar aanleiding daarvan is een selectie gemaakt van uitvoeriger te onderzoeken opties (zie de subparagrafen 2.1 tot en met 2.11 van hoofdstuk 3) en een lijst met alleen kort aan te stippen overige opties (hoofdstuk 3, subparagraaf 2.12).
c. Welke landen moeten nader worden onderzocht?
Bij de keuze van de te onderzoeken landen is vooral nagegaan waar hervormingen van het aansprakelijkheidsrecht zijn ingevoerd, waarvan vermoed werd dat relevante reducties van transactiekosten konden worden bereikt. Op die grond zijn Zweden (o.a. medische aansprakelijkheid), Frankrijk (risico-aansprakelijkheid), België (procedurele normering), het Verenigd Koninkrijk (procedurele normering en materiële normering van schadevergoeding), Duitsland (economische prikkels op rechtshulpverleners) en Nieuw Zeeland (vervanging aansprakelijkheid) geselecteerd. Daarbij heeft het onderzoek naar het recht in die landen zich geconcentreerd op de hervormingen, en is niet gepoogd een compleet beeld van het functioneren van het aansprakelijkheidsrecht in die landen te verkrijgen. De VS zijn vooral in de beschouwingen betrokken in verband met de aanwezigheid van empirisch materiaal en fundamenteel theoretisch onderzoek naar hervormingen van het aansprakelijkheidsrecht. In een latere fase bleken ook in andere landen interessante ontwikkelen te spelen, zodat de lezer hierna ook informatie over bijvoorbeeld Denemarken zal aantreffen.
d. Wat zijn de uit evaluatieonderzoek blijkende (of anderszins geschatte) effecten op de transactiekosten?
Er is slechts weinig empirisch materiaal over de mate waarin bepaalde hervormingen van het aansprakelijkheidsrecht leiden tot reducties in transactiekosten. Daarom is een methodiek ontwikkeld, die er op neer komt dat steeds de richting van het effect van een type hervorming op 18 verschillende componenten van transactiekosten wordt geschat (zie paragraaf 2.6 van hoofdstuk 2). De basis voor deze schatting is, welke effecten verwacht kunnen worden op grond van de theoretische perspectieven over het ontstaan van transactiekosten, die in paragraaf 2.3 van hoofdstuk twee worden geschetst. Waar deze schatting kan worden vergeleken met uitkomsten van empirisch onderzoek is dat gebeurd. De aldus verkregen resultaten zijn voorgelegd aan
experts, tijdens een expert meeting die heeft plaatsgevonden op 4 december 2003.7
e. Welke onderdelen van deze opties zijn vermoedelijk het meest kritisch voor wat betreft de effecten op de transactiekosten?
Voor veel opties geldt dat de wijze waarop zij worden uitgevoerd grote invloed kan hebben op de te bereiken besparingen. Waar in de literatuur dat soort kritische factoren werden gevonden, of waar die anderszins te verwachten zijn, is dat vermeld bij de beschrijving van de betreffende opties (zie hoofdstuk 3).
f. Wat zijn de uit evaluatieonderzoek blijkende, respectievelijk uit theoretische perspectieven naar voren komende neveneffecten op andere doelstellingen van het aansprakelijkheidsrecht?
Op dit punt heeft meer empirisch onderzoek plaatsgevonden. Voorzover dat niet beschikbaar was, is getracht op basis van theoretische perspectieven tot een omschrijving van de verwachte effecten op preventie en compensatie te komen (zie hoofdstuk 3, onder 5 van elke subparagraaf).
g. In welke Nederlandse situaties zouden welke van de gevonden opties het meest voor toepassing in aanmerking komen?
Op basis van de analyse uit hoofdstuk 3, zal daaropvolgend in hoofdstuk 4 een selectie worden gemaakt uit de twaalf beschreven instrumenten. Daarbij is rekening gehouden met specifieke verschillen van de Nederlandse situatie ten opzichte van de situatie in de landen waar deze optie al is ingevoerd of wordt overwogen. Met behulp van de expertmeeting is met name een vergelijking gemaakt van de institutionele omgeving (juridische infrastructuur, organisatie verzekeringswezen, etc.).
1.4 Opzet van het rapport
Hoofdstuk 2 begint met twee voorbeelden van hoe de afwikkeling van een schadeclaim kan verlopen. Dan volgt een definitie van het begrip transactiekosten (2.1), een bespreking van de fasen van de claimbehandeling waarin de meeste transactiekosten ontstaan (2.2) en een analyse van verschillende theoretische invalshoeken voor het ontstaan van transactiekosten (2.3). Een korte beschrijving van de gevolgen van hoge transactiekosten komt
7
dan aan de orde (2.4). Literatuur over de omvang van transactiekosten geeft indicaties van de omvang van de problematiek (2.5). In paragraaf 2.6 wordt een methode gepresenteerd voor de bepaling van de effecten van hervormingen die de transactiekosten zouden kunnen verminderen. Dit verkennende hoofdstuk sluit af met een schets van de hoofdlijnen van de juridische systemen voor de afwikkeling van schade (2.7).
In hoofdstuk 3 volgt een beschrijving van de veelbelovende manieren van reductie van transactiekosten (hierna aangeduid als ‘instrument(en)). De opzet van elke paragraaf is (nagenoeg) hetzelfde, zij het dat de beschrijving van afwikkeling van massaschade vanwege de bijzondere aard daarvan enigszins anders van opzet is. Dit geldt eveneens voor de subparagraaf ‘overige opties’, die enkel een beknopte opsomming bevat. Na de algemene inleiding (1) wordt in paragraaf 2 elk instrument beschreven. De indeling per subparagraaf is als volgt: na een algemene inleiding (2.-.1) wordt elk instrument op hoofdlijnen beschreven (2.-.2), waarna het aan de hand van enkele buitenlandse voorbeelden verder wordt geïllustreerd (2.-.3). Vervolgens wordt gekeken naar de aard en zo mogelijk de omvang van de besparingen die door het instrument kunnen worden behaald (2.-.4), de mogelijke neveneffecten op de preventie- en compensatiedoelstellingen van het aansprakelijkheidsrecht en eventuele andere effecten (2.-.5) en wordt de inpasbaarheid van het instrument in de Nederlandse context besproken (2.-.6). Er wordt telkens afgesloten met een korte samenvatting (2.-.7).
Hoofdstuk 4 gaat in op de voor de Nederlandse context meest bruikbare opties. Op basis van de analyse van hoofdstuk 3 en aan de hand van twee selectiecriteria, te weten het waarschijnlijke verlagende effect op de transactiekosten (1) en de inpasbaarheid van het instrument in de Nederlandse juridische en institutionele infrastructuur (2) wordt een selectievoorstel gedaan welke van de instrumenten de meest kansrijke opties zijn en welke als kansrijk zijn aan te merken. Daarbij wordt tevens de mening van de expertgroep tijdens
de expertmeeting betrokken.
HOOFDSTUK II