II. Procesbeschrijving
4 Notificatie
4.1 Netwerkniveau
Het gaat hier om notificatie van ontwerpregelgeving welke technische voorschriften, steunmaatregelen of andere notificatieplichtige regels bevat, tijdens de totstandkoming ervan. Dit moet worden onderscheiden van notificatie van de implementatie van Europese regelgeving in nationale regelgeving, na afronding van het implementatietraject (bij vaststelling van de implementatieregeling) (zie hiervoor hoofdstuk 8). Van de 104 respondenten hebben 10 in het meest recente traject waar zij nauw bij betrokken waren een notificatieprocedure doorlopen.
4.1.1 Proces
Betrokken actoren Toelichting
Eerstverantwoordelijk ministerie Ministerie met de primaire verantwoordelijkheid voor de ontwerpregeling.
WTO World Trade Organisation
(Wereldhandelsorganisatie). Houdt zich bezig met regelgeving voor handel tussen landen. Nationale regelingen mogen niet strijdig zijn met de regels van de WTO.
Europese Commissie (EC) Instelling van de Europese Unie. Belichaamt en behartigt het algemeen belang van de Europese Unie (EU).
Ministerie –
departementale notificatiecoördinator
Verantwoordelijk voor (de informatieverstrekking omtrent) notificaties en interdepartementale afstemming hierover.
ICER-N Interdepartementale Commissie Europees
Recht-Notificatie. Bespreekt notificaties op hoofdlijnen en eventuele problemen en algemene ontwikkelingen op het gebied van Europese (notificatie-)regelgeving. Directie Europese mededinging en
consumenten
Onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken, contactpunt voor Dienstenrichtlijnnotificaties.
CDIU Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (Ministerie van
Financiën).
ISO Interdepartementaal Steun Overleg (Ministerie van
Economische Zaken).
Tabel 4.1 Toelichting Betrokken actoren Trigger
Na goedkeuring door de ministerraad draagt het eerstverantwoordelijke ministerie, indien er een notificatieplicht is, zorg voor notificatie bij de World Trade Organisation (WTO) of de Europese Commissie (EC).
Doel
Doel van het proces is het voldoen aan de Europese verplichtingen (welke zijn opgelegd om beperkingen van de interne markt door nationale technische voorschriften in wet- en regelgeving te voorkomen) en internationale verplichtingen (zoals opgelegd door de WTO). Bij een notificatie aan de Europese Commissie op grond van Rl. 98/34/EG zijn hierbij de Ministeries van Financiën en Economische Zaken betrokken. Het ministerie legt met de notificatie de ontwerpregeling neer bij de Europese Commissie.
De Europese Commissie geeft vervolgens, na een standstill-termijn, stilzwijgend of expliciet goedkeuring of maakt opmerkingen. Het proces eindigt met het verlopen van de standstill-termijn of het verkrijgen van een reactie van de EC.
4.1.2 Product
De formele producten zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Producten Voorgeschreven Toelichting
16-punten bericht + Bericht met vast format om de
notificatie van een ontwerpregeling op grond van richtlijn 98/34/EG bij de EC te doen.
Notificatie + Bericht ter notificatie van een
ontwerpregeling.
Eventuele reactie van de EC Reactie van de EC op de
notificatie en de ontwerpregeling.
Eventuele reactie van de WTO Reactie van de WTO op de
notificatie en de ontwerpregeling.
Tabel 4.2 Toelichting Producten 4.1.3 Ondersteuning
Ondersteuning Toelichting
E-mail Het versturen van digitale boodschappen via
internet. Handleiding notificatie van regels betreffende
producten en elektronische diensten
Op basis van de handleiding kan worden bepaald of een ontwerpregeling
voor een maatregel genotificeerd moet worden en zo ja, wat de procedure is.
Microsoft Office (Word) Software om teksten mee te schrijven.
Tabel 4.3 Toelichting Ondersteuning
4.2 Organisatie- en functieniveau
4.2.1 AlgemeenHet ministerie doorloopt de notificatieprocedure direct na de behandeling (goedkeuring) in de ministerraad en parallel aan de advisering door de Raad van State. De wetgevingsambtenaar wacht doorgaans niet tot na afloop van de standstill-termijn alvorens hij de regeling indient bij de Raad van State.
Vaak maakt de wetgevingsambtenaar bij dit proces gebruik van de Interdepartementale Handleiding Notificatie van regels betreffende producten en elektronische diensten (uitgebracht 1999, aangepast in 2003).
4.2.2 Afstemming
Voor de activiteiten in het kader van de notificatie (zoals het opstellen van het 16-punten bericht) stemt de wetgevingsambtenaar af met de departementale notificatiecoördinator.
De Interdepartementale Commissie Europees Recht-Notificatie (ICER-N), waaraan de departementale notificatiecoördinator deelneemt, bespreekt de lopende notificatie-activiteiten op hoofdlijnen, eventuele problemen en algemene ontwikkelingen op het gebied van Europese (notificatie-)regelgeving.
4.2.3 Notificatie WTO, Staatssteun, Richtlijn 98/34/EG
Indien notificatie van technische of keuringsvoorschriften aan de WTO verplicht is, maakt de wetgevingsambtenaar of de notificatiecoördinator melding bij het secretariaat van de WTO. De wetgevingsambtenaar of de notificatiecoördinator stelt een melding op voor in de Staatscourant en laat deze publiceren. De wetgevingsambtenaar vermeldt de notificatie en de grondslag in de memorie van toelichting, de nota van toelichting of in de toelichting.
Indien notificatie vanwege steunmaatregelen verplicht is, notificeert de wetgevingsambtenaar of de notificatiecoördinator, eventueel in afstemming met het Interdepartementaal Steunoverleg (Ministerie van Economische Zaken) bij de Europese Commissie. De Europese Commissie neemt een beslissing en communiceert deze aan het ministerie. De wetgevingsambtenaar vermeldt de notificatie en de grondslag in de memorie van toelichting, de nota van toelichting of in de toelichting.
Indien notificatie aan de EC van (wijziging) van technische voorschriften verplicht is op grond van richtlijn 98/34/EG, vinden de onderstaande processtappen plaats.
4.2.4 16-punten bericht
Bij het opstellen van het 16-punten bericht maakt de ambtenaar gebruik van het model uit de Handleiding notificatie van regels betreffende producten en elektronische diensten. Bij het opstellen wordt gebruik gemaakt van MS Office – Word. Vaak stelt de wetgevingsambtenaar zelf het 16-punten bericht op, in afstemming met de notificatiecoördinator.
De wetgevingsambtenaar of de notificatiecoördinator stuurt (per e-mail) het 16-punten bericht naar de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (CDIU) (Ministerie van Financiën) en naar Directie Europese mededinging en consumenten (Ministerie van Economische Zaken). Enkele respondenten geven aan naar het CDIU te sturen en dat het CDIU het bericht doorstuurt naar deze directie van het Ministerie van Economische Zaken. Het CDIU stuurt het bericht door naar de Europese Commissie. Voor notificatie op grond van de Dienstenrichtlijn is CDIU niet betrokken, maar is het Ministerie van Economische Zaken het centrale contactpunt.
4.2.5 Dossiervorming
De wetgevingsambtenaar voorziet de departementale notificatiecoördinator van een afschrift van het ingezonden 16-punten bericht.
De wetgevingsambtenaar neemt een afschrift van het ingezonden 16-punten bericht op in het wetgevingsdossier en in zijn persoonlijk dossier.
De wetgevingsambtenaar houdt de uitgevoerde notificatiestappen/voortgang bij in het planningsdocument/-systeem van het wetgevingstraject.
De wetgevingsambtenaar vermeldt de notificatie en de grondslag in de memorie van toelichting, de nota van toelichting of in de toelichting.
Bij een wetsvoorstel vermeldt hij in de memorie van toelichting het nummer van de ontvangstbevestiging van de Europese Commissie.
4.2.6 Standstill-termijn
De wetgevingsambtenaar dient doorgaans tijdens de standstill-termijn de regeling in bij de Raad van State.
Bij een ministeriële regeling wacht de wetgevingsambtenaar de (stilzwijgende) beslissing van de Europese Commissie af, met inachtneming van de standstill-termijn van 3 maanden, alvorens hij overgaat tot het proces van vaststelling en bekendmaking.
O.4.1. De wetgevings-ambtenaar dient doorgaans tijdens de standstill-termijn de regeling in bij de Raad van State.
5 Advisering Raad van State
5.1 Netwerkniveau
5.1.1 ProcesBetrokken actoren Toelichting
Eerstverantwoordelijk ministerie Ministerie met de primaire verantwoordelijkheid voor de ontwerpregeling.
Raad van State Adviseert de regering en het parlement over
wetgeving. De Raad van State kijkt hierbij vooral naar kwaliteit en uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving en of de ontwerpen wel in overeenstemming zijn met de grondwet, verdragen en andere wet- en regelgeving.
Ministerie van Justitie – Directie wetgeving
Verantwoordelijk voor de toetsing van de wetgevingskwaliteit van ontwerpregeling.
Kabinet der Koningin Zorgt voor de ambtelijke ondersteuning van de Koningin bij de uitoefening van haar staatsrechtelijke taken en fungeert als schakel tussen Koningin en ministers.
Ministerraad Ministerraad wordt gevormd door alle ministers en de
minister-president. Overleg over algemeen regeringsbeleid en ontwerp-regelgeving.
Tweede Kamer Medewetgever en verantwoordelijk voor parlementaire
controle op de regering.
Tabel 5.1 Toelichting Betrokken actoren Trigger
Na behandeling en goedkeuring in de ministerraad start het ministerie (ter uitvoering van het besluit van de ministerraad) het proces van advisering door de Raad van State met een adviesaanvraag.
Doel
De samenwerkende actoren doorlopen dit deelproces met als doel advisering aan de Kroon (regering) met oog op de indiening bij de Tweede Kamer van een voorstel van wet of met oog op bekrachtiging en bekendmaking van een AMvB, die aan de eisen van wetgevingskwaliteit, rechtmatigheid en doelmatigheid voldoet.
Ministeriële regeling
Over ministeriële regelingen wordt in principe niet geadviseerd door de Raad van State. De stappen van dit deelproces gelden niet voor een ministeriële regeling, behoudens uitzonderlijke situaties.
Spoed
Voordat het ministerie een adviesaanvraag indient bij de Raad van State, bekijkt het of een spoedadvies gewenst is. Is dit gewenst, dat noteert het ministerie dit op het ministerraadformulier. In dit geval stuurt het secretariaat de stukken door aan het Ministerie van Algemene Zaken, welke de stukken doorstuurt aan de ministerraad. Na terugkoppeling van het besluit uit de ministerraad stelt het ministerie een adviesaanvraag op voor de Raad van State en wordt het spoedadvies ingediend bij de Raad van State.
Rechtstreekse toezending
Bij de rechtstreekse toezending van de stukken aan de Raad van State sluit het eerstverantwoordelijk ministerie vaak een begeleidend memo bij.
Tevens sluit zij bij de toezending van de voordracht aan het Kabinet der Koningin vaak een begeleidend memo bij. De afdeling Wet- en Regelgeving en Verzoekschriften (WRV) van het Kabinet der Koningin stuurt het kabinetsrescript door naar de wetgevingsambtenaar. WRV stuurt het kabinetsmissive, de memorie van toelichting en het wetsvoorstel naar Administratie Directie Wetgeving van de Raad van State.
Advies of notificatie
Als er melding of notificatie van de ontwerpregeling aan de Europese Commissie is gedaan, stelt het eerstverantwoordelijk ministerie de Raad van State (ten tijde van de voordracht) op de hoogte van de notificatie(standstill)termijn.
Ontvangstbevestiging
Het ministerie ontvangt, na het indienen van de (spoed) adviesaanvraag, een ontvangstbevestiging van de Raad van State met vermelding van de behandelend ambtenaar.
Beraadslaging met bewindspersoon
Als er besloten is tot beraadslaging met de bewindspersoon van het eerstverantwoordelijke ministerie, ontvangt de bewindspersoon in de meeste gevallen een telefonisch verzoek tot vergaderen. De bewindspersoon van het eerstverantwoordelijk ministerie is persoonlijk aanwezig in een bijeenkomst om te overleggen.
Toelichting door ambtenaren
Op basis van ervaring en kennis van de behandelend ambtenaar bepaalt de Raad van State of toelichting door ambtenaren van het eerstverantwoordelijke ministerie gewenst is. De Raad van State doet een verzoek tot toelichting van een wetsvoorstel in het algemeen per telefoon, terwijl dit ook per e-mail gebeurt. Het eerstverantwoordelijk ministerie geeft de toelichting op dezelfde manier, meestal per telefoon, maar ook vaak per e-mail.
Intrekken adviesaanvraag
Wegens gewijzigde omstandigheden kan het eerstverantwoordelijk ministerie de adviesaanvraag aan de Raad van State intrekken. De Raad van State ontvangt een verzoek tot buiten behandeling laten van de adviesaanvraag van het Kabinet der Koningin per brief. Hiernaast ontvangt zij het verzoek ook vaak op informele wijze direct van het eerstverantwoordelijke ministerie.
Opvolging advies
De Raad van State stuurt na het uitbrengen van het advies altijd een afschrift hiervan naar de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie en het Kabinet der Koningin. Het advies van de Raad van State komt ook binnen bij het secretariaat van de directie, de afdeling of het secretariaat van de bewindspersoon op het eerstverantwoordelijk ministerie. Het eerstverantwoordelijk ministerie beziet het advies en wijzigt eventueel het voorstel. Bij wijzigingen op initiatief van de regering vraagt het eerstverantwoordelijk ministerie in enkele gevallen advies aan de ministerraad en de Raad van State. 10 van de 56 respondenten geven aan meegemaakt te hebben dat er
is besloten dat het wetsvoorstel niet wordt ingediend bij de Tweede Kamer, na het advies van de Raad van State.
5.1.2 Product
Producten Voorgeschreven Toelichting
Ministerraadformulier + Formulier ter aanbieding van een
ontwerpregeling aan de ministerraad. Verzoek om spoedadvies
aan de vicepresident van de Raad van State
+ Verzoek gericht aan de vice-president van de Raad van State om met spoed de
ontwerpregeling te behandelen.
Voordracht + Verzoek aan de Koningin om het wetsvoorstel
of ontwerpbesluit aan de Raad van State voor te leggen.
Begeleidend memo
spoedadviesaanvraag. + Begeleidend memo voor het Kabinet der
Koningin waarop staat vermeld dat een spoedadviesaanvraag is gedaan
Besluitenlijst ministerraad + Schriftelijke verslaglegging van hetgeen besloten is in de ministerraad.
Notulen uit Ministerraad + Schriftelijke verslaglegging van hetgeen besloten is in de ministerraad.
Ontvangstbevestiging Raad
van State + (Elektronische) bevestiging van de adviesaanvraag.
Ontwerp toelichting + Memorie van toelichting, nota van toelichting, toelichting.
Ontwerpregeling + Wetsvoorstel, ontwerpbesluit,
ontwerpregeling.
Adviezen adviesorganen Adviezen gegeven door niet-ambtelijke
adviescolleges.
Consultatiereacties Reacties van geconsulteerde partijen over de
ontwerpregeling.
Advies EC Advies van de Europese Commissie over de
ontwerpregeling.
Kabinetsmissive + Bericht van het Kabinet der Koningin aan de
Raad van State.
Kabinetsrescript + De bevestiging van het Kabinet der Koningin
aan het ministerie. Ambtelijk door te geven
kanttekeningen Opmerkingen van de behandelend ambtenaar over de ontwerpregeling. Redactionele
kanttekeningen + Bijlage bij het advies met redactionele opmerkingen.
Advies Raad van State + Advies van de Raad van State over de
ontwerpregeling aan het ministerie. Uitnodiging voor
beraadslaging Verzoek tot beraadslaging van de Raad van State aan de bewindspersoon op grond van artikel 22 van de Wet op de Raad van State. Voordracht voor verzoek
tot intrekking + Verzoek van de bewindspersoon aan de koningin tot intrekking van de adviesaanvraag.
Intrekking + Brief van de koningin aan de Raad van State
met verzoek tot buiten behandeling laten van de adviesaanvraag.
Formulier Staatcourant + Formulier om stukken te verzenden naar de Staatscourant.
Nader rapport + Document aan de koningin waarin het
ministerie ingaat op het advies van de Raad van State.
5.1.3 Ondersteuning
Ondersteuning Toelichting
E-mail Het versturen van digitale boodschappen via
internet
Fax Communicatiemiddel m.b.v. een telefoonlijn.
Cryptofax Fax waarmee gecodeerde informatie
uitgewisseld kan worden.
Digitale dossiers Dossiers met digitale/elektronische
documenten.
Tabel 5.3 Toelichting ondersteuning
De betrokken actoren gebruiken voornamelijk e-mail en fax om documenten te versturen, terwijl communicatie meestal geschiedt per telefoon. Documenten worden veelal opgesteld aan de hand van sjablonen, maar dit gebeurt niet overal. Dossiervorming is geen eenduidige activiteit. E-mail worden over het algemeen opgeslagen in het dossier, terwijl telefonisch contact of toelichting meestal niet wordt opgeslagen.
5.2 Organisatie- en functieniveau
5.2.1 Adviesaanvraag bij de Raad van StateTijdens het traject tot het opstellen van een ministeriële regeling komt het zelden tot nooit voor dat de Raad van State om advies wordt gevraagd. Om te komen tot het besluit om wel of geen advies vragen aan de Raad van State, bekijkt de wetgevingsambtenaar de Wet op de Raad van State, overlegt hij in de werkgroep en voert hij overleg met de bewindspersoon. De bewindspersoon beslist of een ministeriële regeling aan de Raad van State wordt voorgelegd. De grondslag van dit besluit wordt bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat doorgaans opgenomen in het wetgevingsdossier, terwijl bij andere ministeries dit niet altijd gebeurt.
De wetgevingsambtenaar van het eerstverantwoordelijk ministerie stelt een adviesaanvraag (voordracht) op voor de Raad van State. Hij maakt daarbij gebruik van een sjabloon gebaseerd op Aanwijzing 264 (281 bij een AMvB) bij het opstellen van de voordracht.
De wetgevingsambtenaar voegt doorgaans niet een vergelijkend overzicht van wetten (Formele Wet) bij een adviesaanvraag indien een wetsvoorstel bestaande regelingen wijzigt. De wetgevingsambtenaren maken praktisch nooit handmatig een vergelijkend overzicht van wetteksten voor en na wijziging . Eén respondent van het Ministerie van Justitie geeft aan vrijwel altijd handmatig een overzicht te maken, terwijl een andere respondent van het Ministerie van Justitie dit nooit doet.
Als er instemming van de Europese Commissie nodig is of een notificatie van de ontwerpregeling is gedaan, stelt het eerstverantwoordelijk ministerie de Raad van State (ten tijde van de voordracht) op de hoogte van de (notificatie-) (standstill-) termijn. Volgens de wetgevingsjuristen van de Raad van State gebeurt dit minder vaak dan volgens de wetgevingsambtenaren werkzaam bij de ministeries, zoals onderstaande tabel laat zien.
C.5.1. De
bewindspersoon beslist of een ministeriële regeling voorgelegd wordt aan de Raad van State. Alleen de respondenten van het ministerie van V&W geven aan dat de grondslag voor dit besluit wordt opgenomen in het wetgevings-dossier.
D.5.1. AR 266 geeft aan dat bij de voordracht een begeleidend memo voor het Kabinet der Koningin dient te worden toegezonden. Uit de respons van de ministeries en het kabinet blijkt dat dit niet altijd gebeurt.
O.5.1. De wetgevings-juristen van de Raad van State hebben een ander beeld bij de mate waarin de Raad van State door de wetgevings-ambtenaar op de hoogte wordt gebracht van de notificatie (standstill) termijn.
Altijd Vaak Regelmatig Soms Nooit
Ministeries 37% 13% 13% 25% 13%
Raad van State
0% 20% 40% 40% 0%
Tabel 5.4 percentage antwoorden.
Het eerstverantwoordelijke ministerie houdt bij de planning van de advisering door de Raad van State rekening met de (reactie-/standstill)termijn van de Europese Commissie. De wetgevingsjuristen van de Raad van State doen dit veel minder.
De bewindspersoon ondertekent de voordracht en de memorie van toelichting of de nota van toelichting. De wetgevingsambtenaar dient de voordracht, memorie van toelichting of de nota van toelichting en wetsvoorstel/ontwerpbesluit in bij het Kabinet der Koningin en stuurt de stukken (elektronisch) naar de Administratie van Directie Wetgeving van de Raad van State.
Bij de rechtstreekse toezending van de stukken aan de Raad van State sluit het eerstverantwoordelijk ministerie vaak een begeleidend memo bij volgens het model uit Aanwijzing 270. Tevens sluiten zij bij de toezending van de voordracht etc. aan het Kabinet der Koningin vaak een begeleidend memo volgens het model uit Aanwijzing 266.
De Raad van State bevestigt de ontvangst van de adviesaanvraag op verschillende manieren, meestal gebeurt dit per e-mail (via autorespons), soms verstuurt de Raad van State een brief. De Raad van State communiceert regelmatig aan de wetgevingsambtenaar welke persoon binnen de Raad van State de zaak behandelt. Volgens het eerstverantwoordelijk ministerie gebeurt dit slechts soms. De wetgevingsambtenaar slaat de ontvangstbevestiging vaak op in het wetgevingsdossier.
Altijd Vaak Regelmatig Soms Nooit
Raad van State 25% 25% 25% 0% 25%
Ministeries 0% 25% 0% 25% 50%
Ministeries (indien spoed) 80% 0% 10% 10% 0%
Tabel 5.5 Het percentage gevallen waarin na ontvangst van de officiële (spoed) adviesaanvraag een brief retour gezonden aan het eerstverantwoordelijk ministerie, waarin de behandelend ambtenaar van de Raad van State vermeld staat.
Opmerking respondent
‘Vaak ontbreekt de vermelding van de behandelend ambtenaar’
De Administratie van Directie Wetgeving van de Raad van State maakt na de digitale ontvangst van de stukken een dossier aan. Dit dossier bestaat uit een papieren en elektronische versie. Het dossier bestaat uit: het wetsvoorstel, de memorie van toelichting (in geval van AMvB het ontwerpbesluit en de nota van toelichting), de verplichte adviesaanvragen (bijv. Actal) en de consultatiereacties.
O.5.2. De
wetgevingsjuristen van de Raad van State hebben een ander beeld bij de mate waarin de Raad van State aan de
wetgevingsambtenaar communiceert over welke persoon binnen de Raad van State de zaak
behandelt. Volgens de Raad van State gebeurt dit regelmatig.
De wetgevingsambtenaren geven aan dat dit soms is. Het Draaiboek stelt dat de Raad van State een brief stuurt waarin het de behandelend ambtenaar bij de Raad vermeldt. Geïnterviewde ambtenaren van de Raad van State geven aan dat niet standaard bekend wordt gemaakt aan het ministerie wie behandelend
Op het moment dat de Raad van State de stukken via het Kabinet der Koningin of elektronisch van het ministerie ontvangt, komt het regelmatig voor dat de Raad van State het wetsvoorstel en de memorie van toelichting al eerder, op een andere, informele wijze ontvangen heeft, onder meer wanneer het ministerie een spoedadviesaanvraag wenst te doen.
5.2.2 Aanvragen spoedadvies
15 % van de adviesaanvragen aan de Raad van State zijn een spoedadviesaanvraag. Voor een implementatiewet wordt bij de Raad van State over het algemeen de