Documentwijzer

De documentwijzer geeft een uitleg hoe de procesbeschrijving te lezen en vanuit welke invalshoek deze bekeken moet worden. Termen en begrippen zijn gedefinieerd en gebruikte symbolen worden uitgelegd.

5.1 Dimensies procesbeschrijving

De procesbeschrijving is geschreven vanuit de invalshoek van dit onderzoek, waarbij de aandacht uitgaat naar de proceskenmerken, de producten en de ondersteuning, zoals beschreven in paragraaf 1.3.3. De procesbeschrijving kent, naast de invalshoeken, verschillende niveaus van beschrijving. Op deze manier wordt niet alleen de focus gelegd op de communicatie tussen de verschillende organisaties en de producten die als resultaat van het proces tot stand komen, maar tevens op de functies en activiteiten die actoren vervullen binnen de verschillende organisaties. In de opzet van het onderzoek is uitgegaan van een referentiemodel met een indeling in drie aggregatieniveaus:

1. Netwerkniveau

Dit hoogste niveau heeft als doel een regeling op te stellen of te wijzigen. Aanleidingen hiervoor kunnen zijn advies van de ambtenaren, een regeerakkoord, onwenselijke werking van bestaande wetgeving, een rechterlijke uitspraak of maatschappelijke onrust veroorzaakt hebbende gebeurtenissen (Veerman & de Lange, 2007). Een deel van de wetgeving is het gevolg van Europese afspraken. Ambtenaren maken naar aanleiding van een gesignaleerd probleem een voorstel voor een wettelijke regeling dat zij voorleggen aan de minister, de minister accordeert dit en start hiermee de procedure. De procedure eindigt met het bekrachtigen van een regeling en de publicatie of met het intrekken, dan wel verwerpen van een voorstel. Het netwerkniveau geeft de samenwerking tussen organisaties en instellingen weer.

2. Organisatieniveau

Dit niveau geeft op organisaties/instellingniveau de procedurestappen weer die de organisaties moeten doorlopen om hun opdracht binnen de wetgevingsprocedure uit te voeren.

3. Functioneel niveau

Dit geeft de procedurestappen weer die een of meerdere personen (bijvoorbeeld een commissie) vanuit hun functie binnen een organisatie moeten afhandelen om zich van hun binnen het wetgevingsproces opgelegde taken te kwijten.

In de praktijk bleek het onderscheid tussen het organisatieniveau en het functioneel niveau moeilijk te maken. In de generieke procesbeschrijving zijn het organisatieniveau en functioneel niveau daarom samengevoegd tot één niveau, waarin de processtappen van bepaalde personen vanuit hun functie, binnen een bepaalde organisatie, zijn weergegeven. In de BPMN-procesplaten zijn de organisaties/instellingen weergegeven als ‘pools’ en de personen/functies als ‘lanes’. De procesbeschrijving en de BPMN-procesplaten zijn daarmee ingedeeld in twee niveaus:

1. Netwerkniveau

5.1.2 Type regelingen

In de volgende paragrafen worden de procedures van de regelingen die vallen binnen de scope van dit onderzoek op hoofdlijnen beschreven. Daar waar in de beschrijving geen onderscheid gemaakt wordt tussen verschillende regelingen is het beeld van de beschreven processtap bij alle typen regelingen gelijk. Daar waar wel een specifieke opmerking is gemaakt is het type regeling aangegeven in een font dat 1 punt kleiner is, dik is gedrukt en de kleur blauw heeft, bijvoorbeeld: implementatiewet

• Wet in formele zin

Een wet in formele zin is een besluit genomen door de regering en Staten Generaal volgens de procedure voorgeschreven in artikel 81 van de Grondwet. (Draaiboek voor de regelgeving10 nrs. 3-110).

• Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)

Een AMvB is een besluit afkomstig van de regering ter uitvoering/uitwerking van een wet in formele zin. Een AMvB wordt bij Koninklijk Besluit (KB) vastgesteld (artikel 89 Grondwet), in principe zonder betrokkenheid van de Tweede en Eerste Kamer (Draaiboek nrs. 157 – 185).

• Ministeriële regeling

Een ministeriële regeling is een besluit van een minister of staatssecretaris dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. De minister of staatssecretaris is hiertoe bevoegd op basis van een wet in formele zin of een AMvB (Draaiboek nrs. 207-218).11

5.2 Gebruikte terminologie

In de enquêtes is o.a. gebruik gemaakt van een ordinale 5-punts-schaal “Altijd, vaak, regelmatig, soms, nooit”. In de beschrijving van de resultaten is zoveel mogelijk rekening gehouden met deze schaal. Als in de tekst beschreven wordt dat een bepaalde handeling regelmatig voorkomt, dan betekent dit ‘soms wel-soms niet’ gebeurt. In de beschreven resultaten is gekeken naar de meest frequente respons. Het kan dus zijn dat respondenten hebben aangegeven dat het ‘altijd’ gebeurt en andere respondenten hebben aangegeven dat het ‘nooit’ gebeurt. Er is daarbij zoveel mogelijk rekening gehouden met een realistische beschrijving van de respons. Situaties waarbij op twee extremen is gescoord, zijn zoveel mogelijk beschreven in de procesbeschrijving.

5.2.2 Rol wetgevingsambtenaar

In de procesbeschrijving is gekozen voor de generieke term 'wetgevingsambtenaar' om te duiden wie op het eerstverantwoordelijke ministerie verantwoordelijk is voor bepaalde handelingen in het wetgevingsproces. Deze term bestaat formeel niet maar behelst de rollen van de wetgevingsjurist, beleidsambtenaar en

10Draaiboek voor de regelgeving, bewerking van het Draaiboek voor de wetgeving (2002), Kenniscentrum Wetgeving, Ministerie van Justitie

11 De algemene maatregel van bestuur en de ministeriële regeling zijn wetten in materiële zin, dat wil zeggen besluiten van een bevoegd orgaan die algemeen verbindende voorschriften inhouden. De meeste wetten in formele zin - afkomstig van de regering en Staten Generaal volgens de procedure van artikel 81 Grondwet- zijn tegelijk ook wetten in materiële zin, omdat ze algemeen verbindende voorschriften inhouden. Een wet in materiële zin hoeft echter geen wet in formele zin te zijn, wetten in materiële zin kunnen afkomstig zijn van een lager wetgevend orgaan. De bevoegdheid om een wet in materiële zin vast te stellen volgt uit een wet in formele zin. Zie ook G.J. Veerman, Over wetgeving, principes, paradoxen en praktische beschouwingen, 2007, p. 13.

wetgevingscoördinator.. Deze term omvat ook de gevallen waarin sprake is van een projectteam of werkgroep die (gezamenlijk) alle stappen doorloopt. In de praktijk kan de invulling van deze rol, vervuld door een wetgevingsjurist, een beleidsambtenaar of een wetgevingscoördinator, verschillen. In de enquêtes zijn vragen gesteld over wie verantwoordelijk is voor een bepaalde taak. Op basis van de antwoorden is geen duidelijk onderscheid te maken tussen de taakverdelingen van wetgevingsjuristen en beleidsambtenaren. In veel gevallen wordt aangegeven dat een bepaalde taak door beiden ingevuld kan worden. Bij het Ministerie van Financiën zijn juristen zowel beleidsambtenaar als wetgevingsjurist.

Op het Ministerie van Financiën is er ook vrijwel altijd een coördinator voor de planning en logistiek. De procedures, deadlines en terugkoppeling van verdere invulling (via beslisnotities) worden door de coördinator steeds gedeeld met de dossierhouders. Op andere ministeries wordt de verzending van documenten en logistiek vaak door het desbetreffende secretariaat uitgevoerd. Daar waar dit uit de antwoorden op de enquêtes is gebleken, is dit in de tekst aangegeven.

5.2.3 Termen

• Trigger: een gebeurtenis die een activiteit of proces in gang zet. Bijvoorbeeld

het ontvangen van een 'voorlopig verslag' (trigger), voordat het document in behandeling kan worden genomen. In de procesbeschrijving is de trigger op netwerkniveau weergegeven.

• Ontwerp: een ontwerp is een niet definitieve versie van een document. In

enkele gevallen zijn dit producten die volgens de procedure opgeleverd moeten worden.

• Product: de inhoudelijke resultaten van het wetgevingsproces, zoals

verslagen, concepten/ontwerpen en brieven. E-mail correspondentie wordt niet gezien als product maar valt onder ondersteuning (communicatie).

• Template: een model of sjabloon waarmee document volgens een vast

formaat kan worden ingevuld. Dit kan een digitale template of papieren template zijn.

• Regeling: regeling is de generieke term die aanduidt dat de beschrijving over

zowel een ministeriële regeling, een AMvB als een formele wet gaat.

• Hij, zijn: Voor de leesbaarheid is er voor gekozen uitsluitend in de mannelijke

vorm te schrijven. Overal waar ‘hij’ staat kan ook ‘zij’ gelezen worden, waar ‘zijn’ staat kan ‘haar’ gelezen worden.

• Actor: diegene die actief handelingen verricht. Een actor kan verschillende

verschillende rollen vervullen, bijvoorbeeld: bewindspersoon, wetgevingsjurist, medewerker secretariaat.

• Eerstverantwoordelijk ministerie: het ministerie dat primair

verantwoordelijk is voor het wetgevingstraject, blijkend uit het optreden als eerste ondertekenaar van de regeling. Waar in de procesbeschrijving wordt gesproken van ‘het ministerie’ wordt het eerstverantwoordelijk ministerie bedoeld.

• Wetgevingsdossier: hiermee wordt het dossier dat de meeste departementen

voor een specifiek wetgevingstraject vullen (met de formele en informele documenten die gedurende de totstandkoming opgeleverd worden door het departement en andere organisaties) bedoeld. Dit is een intern dossier voor het departement, doorgaans bijgehouden door de wetgevingsambtenaar.

• Dossier: betreft een algemeen dossier dat door een actor bij een organisatie

onderhouden wordt.

• Formele wet uitsluitend ter implementatie van een EU-richtlijn:

(omzettingswet) naar verwezen als implementatiewet

• Wetgevingsambtenaar: hiermee wordt de persoon bedoeld die op het

eerstverantwoordelijke ministerie verantwoordelijk is voor bepaalde handelingen aangaande het wetgevingsproces. Wetgevingsjuristen, beleidsambtenaren en wetgevingscoördinatoren vallen onder de term, tevens omvat het gevallen waarin een projectteam of werkgroep (gezamenlijk) handelingen verricht.

5.3 Analyse aandachtspunten

Discrepanties tussen het generieke wetgevingsproces en de procedure worden weergegeven met een groen symbool in de kantlijn . De gevallen waar in het generieke proces afgeweken is van de procedure worden opgesomd. Iedere discrepantie is genummerd, zodat deze eenvoudig is terug te vinden.

5.3.2 Cross functional

Een cross functional behelst het verschil in wijze waarop de betrokken actoren invulling geven aan het proces of de procedure. In de praktijk zullen actoren op verschillende wijze invulling geven aan vergelijkbare taken. In de procesbeschrijving is het van belang verschillende voorkomende varianten te benoemen. Vanuit de gedachte van backoffice integratie en shared services kent de beschrijving een verhoogde aandacht voor afwijkingen in werkwijze tussen de ministeries. Gevallen waar een cross functional voorkomt, worden weergegeven met een geel symbool in de kantlijn. Iedere cross functional is genummerd, zodat ze eenvoudig zijn terug te vinden.

5.3.3 Opvallend

Opvallende punten zijn weergegeven met een blauw symbool in de kantlijn. Deze punten zijn door de onderzoekers aangemerkt als opvallend omdat het situaties betreft waarbij aan de hand van de opgestelde focus- en uitgangspunten opmerkelijke conclusies getrokken kunnen worden. Vanuit het concept van Public Process Management, dat ziet op procesinrichting, procesbeheer, workflowmanagement en ketenkwaliteitsmanagement kunnen opvallende punten in het huidige proces worden geïdentificeerd en benoemd.

5.3.4 Opmerkingen

Opmerkingen van respondenten zijn weegegeven in aparte tekstvlakken. Deze opmerkingen betreffen de input die respondenten hebben gegeven op open vragen, 'anders namelijk' opties bij meerkeuze vragen of een algemene opmerking op het eind van de enquête. Er is geen volledigheid in de weergave van de opmerkingen, de selectie is gemaakt op basis van relevantie bij de procesbeschrijving. Waar nodig zijn opmerkingen bewerkt om anonimiteit te garanderen. Enerzijds zijn opmerkingen toegevoegd om beschreven bevindingen uit de enquêtes te ondersteunen, anderzijds dienen zij ter 'kruiding' van de tekst, zodat de stem van de geënquêteerde terugkomt en niet alleen in algemene statistiek vervalt. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een selectie gemaakt door de onderzoekers en derhalve zijn opmerkingen niet generaliseerbaar tot harde conclusies.