Normatieve impact

Ook de laatste fase in het normatieve proces, de impact, wordt door Niemann en de Wekker onderverdeeld in twee stappen. Ten eerste moet er volgens hen worden vastgesteld dat er daadwerkelijk veranderingen hebben plaatsgevonden en dat de normen die door de EU gesteld worden meer zijn benaderd. De tweede stap is om vast te stellen of deze veranderingen ook echt door invloed van de EU (norm diffusion) hebben plaatsgevonden, of dat deze door bijvoorbeeld externe actoren (denk hierbij aan andere buurlanden, zoals Rusland) of door veranderingen in het politieke systeem op eigen initiatief tot stand zijn gekomen. Waar de normatieve intentie het gemakkelijkst te herkennen is, is de normatieve impact waarschijnlijk het moeilijkst waarneembaar. Het is immers vrijwel onmogelijk om bijvoorbeeld Oekraïense wetswijzigingen te bestuderen en hier

de conclusie aan te verbinden dat deze tot stand zijn gekomen door de EU’s normatieve invloed. Manners heeft hier in zijn artikel ook over geschreven; waar hij echter meer nadruk legt op de ontwikkeling van de wederzijdse relatie tussen de EU en het buurland, concentreren Niemann en de Wekker zich meer op de daadwerkelijke ontwikkelingen van normativiteit.104 Om de normatieve impact vast te kunnen stellen zullen twee verschillende soorten bronnen worden bestudeerd. Ten eerste de zogenaamde Progress Reports, die de EU ieder jaar publiceert en waarin de voornaamste ontwikkelingen worden besproken. Ten tweede zal ook naar rapporten van andere organisaties worden gekeken, zoals mensenrechtenorganisaties. De impact van de Europese Unie op deze ontwikkelingen is hierbij echter moeilijker vast te stellen dan bij de Progress Reports omdat niet met zekerheid kan worden gesteld dat de getoonde ontwikkelingen met behulp van de EU tot stand zijn gekomen.

Zoals eerder gezegd was de aanleiding voor de crisis in Oekraïne het weigeren te ondertekenen van een overeenkomst met betrekking tot verdergaande integratie met de Europese Unie door de toenmalige president, Yanukovych. In september 2014 werd deze overeenkomst, die een aanvulling vormt het bestaande ENP-verdrag, echter alsnog ondertekend door de nieuwe president Poroshenko. Een aantal maanden eerder ging de Europese Commissie akkoord met een ‘support package’ voor Oekraïne om noodzakelijke hervormingen door te voeren. In het Progress Report over 2014 staat hierover het volgende:

In response to the challenging situation in Ukraine, the European Commission adopted a support package for Ukraine in March, worth EUR 11.1 billion over the coming years. It also set up a special support group to assist the Ukrainian authorities in carrying out the necessary economic and political reforms.105

Daarnaast spreekt het rapport ook over het nieuw ondertekende verdrag en de vooruitgang die is bereikt terwijl het land in een moeilijke situatie verkeerde:

We have also been able to sign a protocol to the current partnership and cooperation agreement permitting Ukraine’s access to the EU programs. And we expressed our satisfaction at the progress achieved in EU-Ukraine relations.106

De EU stelt voor alle landen die zijn aangesloten bij de European Neighbourhood Policy zijn jaarlijks een zogenaamd Progress Report op, waarin de belangrijkste ontwikkelingen die dat jaar hebben plaatsgevonden uiteen worden gezet. In het rapport van afgelopen jaar met betrekking tot Oekraïne wordt uiteraard de nadruk gelegd op de zeer moeilijke omstandigheden waarin de politieke en economische vooruitgang tot stand moest komen. De voornaamste boodschap van het rapport over 2014 is dat Oekraïne wel degelijk vooruitgang heeft geboekt op verschillende terreinen, ondanks de moeilijke omstandigheden waarmee het land te kampen had. Zo werden de mensenrechten in het afgelopen jaar regelmatig geschonden, maar ziet de EU toch vooruitgang op dit gebied. Ook op andere terreinen heeft Oekraïne veranderingen doorgevoerd die het land dichter bij de EU-normen brengen. Zo vermeldt het rapport:

104

Niemann & De Wekker, ‘Normative Power Europe: EU relations with Moldova’, p. 10-11. 105

Progress Report ENP 2014, http://eeas.europa.eu/enp/pdf/2015/ukraine-enp-report-2015_en.pdf 106 _{Beckman et al., p. 55-56.}

Following dramatic changes at the beginning of the year, and despite some months in which severe abuses of human rights took place, Ukraine made overall good progress on deep and sustainable democracy, on human rights and fundamental freedoms. Ukraine conducted its presidential and parliamentary elections largely in compliance with EU and international standards, as confirmed in reports from the Organisation for Security and Cooperation in Europe’s Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR).107

De algemene conclusie luidt dat Oekraïne vooral op het gebied van democratie veel heeft bereikt, bijvoorbeeld door het invoeren van anti-corruptie maatregelen en hervormingen bij verkiezingen. Maar ook op het gebied van anti-discriminatie en mensenrechten zijn maatregelen genomen. Zo zijn er wetten ingevoerd die nationale minderheden, zoals de Roma, meer rechten en meer vrijheid geven. Vrouwen hebben meer gelijke rechten gekregen, hoewel Oekraïne volgens het rapport nog niet aan de Europese standaard voldoet. ‘After worrying developments at the beginning of the year, the situation improved with regard to freedom of expression, freedom of the media and freedom of assembly. Anti-discrimination legislation was improved and now needs to be implemented.’108 Op het gebied van vrijheid heeft Oekraïne echter veel te verduren gekregen. Zo wordt in het rapport gesproken over ‘freedom of assembly’, de vrijheid om zich te verenigen, dat werd geschaad tijdens de demonstraties op het Maidanplein. Door het ingrijpen van de oproerpolitie vielen hier bijna honderd dodelijke slachtoffers. Daarnaast werden de ‘freedom of expression’ en ‘freedom of the media’ bedreigd, vooral in de eerste maanden van 2014. Een groot gedeelte van de media kwam onder staatstoezicht te staan, terwijl journalisten een doelwit vormden voor de oproerpolitie. Regelmatig verschenen er berichten over journalisten die waren ontvoerd, gemarteld of zelfs vermoord. De situatie verbeterde later wel, behalve in de door Russische separatisten bezette gebieden. De conclusie van het rapport is dat Oekraïne op veel gebieden maatregelen heeft genomen en ingevoerd en dat er verbeteringen zichtbaar zijn. Vaak wordt echter nog niet aan de Europese standaarden voldaan, en zijn er ook gebieden die nog veel aandacht zullen moeten krijgen in de toekomst.109

Omdat de onrust in november 2013 begon is het ook van belang om het Progress Report over dat jaar te bekijken. Het rapport spreekt van een onverwachte wending toen Oekraïne in november 2013 besloot de Association Agreement niet te ondertekenen. Daardoor ontstond een mengeling van zowel positieve als negatieve ontwikkelingen met betrekking tot het democratiseringsproces. Zo werd een belangrijke wet goedgekeurd waardoor hervormingen kunnen worden doorgevoerd in het rechtssysteem en werden er nieuwe rechten ingevoerd die criminaliteit en corruptie moeten tegengaan. Het niet ondertekenen van de overeenkomst zorgde voor een plotselinge stilstand van het democratiseringsproces. Ondanks de maatregelen bleef de corruptie hoog en was er bij de verkiezingen sprake van mogelijke fraude. Op het gebied van persvrijheid verslechterde de situatie aanzienlijk en waren er honderd gevallen van gewonde journalisten. Het visavrije reizen, een voorstel dat Oekraïne zelf deed, maakte wel belangrijke ontwikkelingen door ondanks dat op bepaalde

107 _{Progress Report ENP 2014, Implementation of the European Neighbourhood Policy in Ukraine Progress in}

2014 and recommendations for actions, http://eeas.europa.eu/enp/pdf/2015/ukraine-enp-report- 2015_en.pdf.

108

Ibidem. 109 _Ibidem.

gebieden, waaronder discriminatie en veiligheid van documenten, nog niet aan alle vereisten werd gedaan. Desondanks werd op 1 juli 2013 het Visa Facilitation Agreement van kracht. Op het gebied van gelijke rechten heeft Oekraïne volgens het rapport nog de grootste slag te maken. Hoewel er een aantal rechten zijn ingevoerd om kinderen beter te beschermen is vooral de gelijkheid tussen mannen en vrouwen nog ver te zoeken. Volgens het rapport bezet Oekraïne slechts de 64ste plaats op de World Economic Forum’s Global Gender Gap Index. Wetgeving op het gebied van anti- discriminatie werd door Oekraïne niet doorgevoerd.110 Kortom, het Progress Report van 2013 toont een vergelijkbaar beeld met dat van het jaar erop. Het land is op de goede weg maar moet ook nog een groot gat zien te overbruggen.

Er zijn echter ook andere instanties die rapporten uitbrengen over de situatie in Oekraïne en de ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden. Zo publiceerde Human Rights Watch, de organisatie die strijd voor de bescherming van mensenrechten, in november 2014 een jaarverslag waarin wordt ingegaan op de schendingen van mensenrechten gedurende de bezetting van de Krim.111 Het verslag draagt de titel ‘Rights in retreat’, wat al aantoont dat de bezetting van de Krim geen positieve gevolgen heeft gehad voor de mensenrechten. Vooral de Tataarse bevolking, die grotendeels islamitisch is, heeft te maken gekregen met discriminatie, misbruik en zelfs marteling. Het rapport legt de schuld echter volledig bij Rusland neer, ondanks dat wordt beweerd dat Human Rights Watch een neutrale organisatie is. Uit het rapport blijkt dat de illegale bezetting van de Krim sterk wordt veroordeeld. Volgens het rapport heeft Oekraïne echter actie ondernomen en meerdere aanklachten ingediend tegen Rusland voor het schenden van de internationale mensenrechten.112 Dit toont aan dat Oekraïne op de goede weg is, maar dat de crisis een serieuze bedreiging vormt om de vooruitgang te belemmeren.

Ook het OHCHR (Office of the High Commisioner for Human Rights) van de Verenigde Naties publiceert rapporten over de mensenrechtensituatie in Oekraïne. Deze rapporten verschijnen echter frequenter: ongeveer eens in de drie maanden. De strekking is vrijwel hetzelfde als in het rapport van Human Rights Watch. De mensenrechtensituatie in Oekraïne is verder verslechterd, vooral in de zuidelijke en oostelijke provincies van het land. In het jongste rapport, dat is gepubliceerd op 1 juni 2015, wordt gesproken over ‘an alarming deterioration of the human rights situation’. Zo worden er voorbeelden gegeven van mishandelingen, moorden, martelingen en seksuele intimidatie. Daarnaast is de criminaliteit in het oosten van Oekraïne enorm toegenomen, waardoor ook sociale en economische rechten onder druk komen te staan. Ook worden fundamentele vrijheden behandeld in het rapport, in het bijzonder de vrijheid om zich overal te vestigen, vrijheid van meningsuiting en het recht om zich te organiseren. Al deze vrijheden worden geschonden waarbij de vrijheid van meningsuiting het het vaakst te verduren krijgt. Vooral op de Krim en in de regio’s rond de steden Donetsk en Luhansk zijn de problemen groot. De conclusie van het jongste rapport is dan ook als volgt: ‘All measures need to be taken to end the fighting and violence in the eastern regions of Ukraine to save lives and to prevent further hardship for those people living in the conflict affected area.’ Het OHCHR waarschuwt dat als de situatie nog verder verslechtert dit grote gevolgen kan

110 _{Progress Report ENP 2013, http://www.enpi-info.eu/library/content/ukraine-enp-progress-report-2013, p.} 3-5, 8-9, geraadpleegd op 8 juni 2015.

111

Human Rights Watch: Ukraine Report 2014,

http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/crimea1114_ForUpload.pdf, geraadpleegd op 18 mei 2015. 112 _Ibidem.

hebben voor de bevolking, die massaal zal migreren.113 Ook dit rapport toont aan, in tegenstelling tot de Progress Reports van de EU, dat de situatie wat betreft mensenrechten alleen maar verder verslechtert. Ondanks dat in de Progress Reports de moeilijke situatie waarin Oekraïne verkeert wel wordt benoemd, ziet men toch vooruitgang. Vooral mensenrechtenorganisaties is deze vooruitgang echter ver te zoeken.

Naast het rapport van Human Rights Watch bestaat er een ook een zogenaamde Democracy Ranking, een opgestelde lijst die op basis van gegevens van Freedom House landen beoordeelt op hun mate van democratie. Alleen de landen die als vrij of gedeeltelijk vrij worden bestempeld zijn opgenomen in de lijst. Over de periode 2008-2013 blijkt dat Oekraïne is afgezakt van de 53e plaats naar de 73e plaats. Van alle onderzochte landen is het daarmee het land dat de meeste plaatsen zakt op de lijst. Cijfers over 2014, waarin Porosjenko president werd, zijn helaas nog niet bekend, maar het toont wel aan dat Oekraïne een negatieve ontwikkeling doormaakt op dit gebied.114 De Democracy Ranking is opgebouwd volgens het volgende principe: de kwaliteit van de democratie (vrijheid en andere kenmerken van het politieke systeem) en de score van apolitieke dimensies worden bij elkaar opgeteld. Onder deze apolitieke dimensies worden economie, geslacht, kennis, gezondheid en het milieu verstaan.115 Jammer genoeg bevat de Democracy Ranking verder geen begeleidend verslag waarin wordt uitgelegd waarom Oekraïne een dergelijke daling heeft doorgemaakt. De normatieve impact die de Europese Unie heeft op de democratie in Oekraïne kan daarom niet met zekerheid worden vastgesteld.

Freedom House stelt zelf een soortgelijke ranglijst op voor de mate van vrijheid per land. Landen krijgen een score toegekend van 1 tot 7 (van hoog naar laag), waarbij Oekraïne over het jaar 2014 een score behaald van 3,5. Het bijbehorende verslag vermeldt eveneens dat Oekraïne een negatieve ontwikkeling doormaakt. Dit komt vooral door het geweld tegen journalisten en het verbieden van media, maar ook door de manier van handelen van president Porosjenko die, nadat hij het verdrag met de Europese Unie had ondertekend een financieel steunpakket van Rusland accepteerde. Ook Yanoekovitsj heeft een grote invloed gehad op de verminderde score. Bij de verkiezingen in maart deed hij er alles aan om winnen: zo probeerde hij politieke tegenstanders te elimineren, de verkiezingscommissie om te kopen en een grotere invloed uit te oefenen op de media. Het verslag laat de resultaten zien van verschillende onderzoeksgebieden. Zo zijn politieke rechten, het functioneren van de regering, rechtspraak en vrijheid van meningsuiting gebieden waar onderzoek naar is gedaan. Op alle gebieden scoort Oekraïne slechts de helft van het te behalen aantal punten, soms zelfs minder. Het rapport is behoorlijk negatief en wekt de suggestie dat de situatie in Oekraïne alleen maar verslechtert. Nergens wordt in het onderzoek melding gemaakt van de positieve invloed van de Europese Unie.116

Jammer genoeg gaat geen van de organisaties in op de invloed die de Europese Unie uitoefent op Oekraïne om de situatie te verbeteren. Op het gebied van mensenrechten en vrijheid is duidelijk dat

113 _{OHCHR Report on the human rights situation in Ukraine (16 February to 15 May 2015),}

http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/10thOHCHRreportUkraine.pdf, geraadpleegd op 5 juni 2015. 114

David F.J. Campbell, Global Democracy Ranking 2014,

http://democracyranking.org/wordpress/ranking/2014/data/Scores_of_the_Democracy_Ranking_2014_a4.pdf

, geraadpleegd op 18 mei 2015. 115

Ibidem. 116

Freedom House, Freedom in the World 2014, https://freedomhouse.org/report/freedom- world/2014/ukraine#.VVm2nJO2q8g, geraadpleegd op 18 mei 2015.

de crisis in het land een grote invloed heeft op de verslechtering die uit de cijfers blijkt. Ook uit de Democracy Ranking kan men deze conclusie trekken, als is dit niet met zekerheid te zeggen. De crisis in Oekraïne is natuurlijk een omstandigheid waar de Europese Unie geen tot weinig schuld voor valt aan te rekenen, maar het toont wel aan dat de crisis snel moet worden opgelost om een positieve ontwikkeling in te toekomst mogelijk te maken.

3.6 Tussenbalans

De huidige situatie in Oekraïne is ontstaan uit de weigering van voormalig president Yanukovych om de Association Agreement te ondertekenen. De crisis vertoont grote overeenkomsten met de Oranjerevolutie die in 2004 plaatsvond, die ontstond nadat er grootschalige fraude bij de verkiezingen aan het licht was gekomen. Ook toen bestond er al een grote tegenstelling tussen het westen en het oosten van het land, waarbij er zelfs over eventuele afscheiding werd gesproken. Wat betreft de huidige situatie kan er worden gesteld dat de normatieve macht van de EU ertoe heeft geleid dat er een gewapend conflict is ontstaan aan de grens van Europa. Ondanks het conflict is het verdrag uiteindelijk wel ondertekend, nadat president Poroshenko aan de macht kwam. De Minsk- akkoorden moesten de crisis tot een vreedzaam einde brengen, maar de gevechten in het oosten van Oekraïne zijn nog altijd niet helemaal beëindigd.

Er is geconstateerd dat de normatieve intentie het gemakkelijkst is te herkennen. Aan de hand van het Action Plan voor de European Neighbourhood Policy, de Association Agreement en het National Indicative Program is aangetoond dat de bedoelingen van de EU grotendeels gebaseerd zijn op norm

diffusion, het verspreiden van normen. Deze normen schaden de bedoelingen van de EU niet.

Integendeel, ze helpen de EU in het bereiken van haar doelstellingen: veiligheid en stabiliteit creëren in de regio en tegelijkertijd de interne markt vergroten. Intentie blijft echter een vaag begrip: naast doelstellingen kan het ook oprechtheid betekenen. Daarnaast zijn de doelstellingen van de EU niet altijd normatief; ook materiële doelstellingen spelen een rol. Er kan dus worden geconcludeerd dat er verschillende motieven achter de samenwerking zijn te herkennen, en dat de EU niet altijd oprecht is in haar bedoelingen. In de fase van het normatieve proces voldoet de Europese Unie aan de indicatoren die Niemann & De Wekker stelden. Reflexivity en inclusiveness vormen belangrijke begrippen in het proces, maar zijn moeilijk vast te stellen. De EU is wel bereid Oekraïne een belangrijke rol te laten vervullen in het proces: het land krijgt de vrijheid om zelf in te vullen hoe het dichter bij de normen die de EU stelt wil komen. Daarnaast staat de EU ook open om naar wensen of eisen van Oekraïne te luisteren. Het debat over het visavrije reizen is daar een goed, maar wel het enige voorbeeld van. De impact is tot slot ook moeilijk vast te stellen, vooral als men kijkt naar externe bronnen als de Democracy Ranking en rapporten van Human Rights Watch en Freedom House. Hieruit blijkt dat zowel op het gebied van democratie als mensenrechten de situatie in Oekraïne in de loop der jaren is verslechterd. Uit de Progress Reports blijkt echter dat Oekraïne, ondanks de situatie in het land, op veel gebieden wel degelijk vooruitgang heeft geboekt. Hoogstwaarschijnlijk komt dit door de normatieve macht van de EU.

Conclusie

In dit onderzoek is gekeken naar de relaties tussen de Europese Unie en Oekraïne, een land dat sinds de Oostelijke uitbreiding in 2004 directe grenzen heeft met de EU en op geografisch gebied de schakel vormt tussen Oost (Rusland) en West (de EU). De huidige onrust in het land zou kunnen worden gezien als een gevolg van Europa’s beleid ten aanzien van haar buurlanden. Aan de hand van het concept Normative Power Europe van Ian Manners is getracht aan te tonen dat de EU haar normatieve macht probeert te verspreiden om zodoende een ring of friends te creëren.117 Dit concept gaat ervan uit dat de Europese Unie gebaseerd is op normen als vrede, vrijheid, democratie, mensenrechten, good governance etc, en die zij probeert verspreiden om de omringende landen dichter bij de EU te brengen. Manners noemde dit ‘the ability to shape conceptions of normal.’ De kritiek die op Normative Power Europe is geuit richt zich op verschillende aspecten. Het artikel van Merlingen combineert de kritieken van Diez, Sjursen en Hyde-Price en voegt daar een eigen dimensie aan toe. Diez beredeneerde dat de normatieve macht van de EU geen uniek fenomeen is. In zijn redenering speelt het begrip othering een rol, waarbij de EU haar buurlanden ziet als schenders van universele normen en waarden. Het argument van Hyde Price was vergelijkbaar met dat van Diez,