GEVANGEN TUSSEN
RUSLAND EN EUROPA
De relaties van de EU met Oekraïne en
Normative Power Europe
S. van den Beemt 6277470 MA Thesis Europese
Studies Graduate School for
Humanities Universiteit van
Amsterdam Dhr. dr. C. Reijnen
Inhoudsopgave
Inleiding p. 3
1. Normative Power Europe p. 6
1.1 Concept p. 6
1.2 Debat en kritiek p. 8
1.3 Toepassing en methode p. 13
1.4 Tussenbalans p. 15
2. Het European Neighbourhood Policy en het Eastern Partnership p. 17
2.1 European Neighbourhood Policy p. 17
2.2 Eastern Partnership p. 20
2.3 Tussenbalans p. 22
3. Case Study: Oekraïne p. 2
3.1 Geschiedenis p. 24 3.2 De huidige situatie p. 25 3.3 Normatieve intentie p. 27 3.4 Normatief proces p. 32 3.5 Normatieve impact p. 35 3.6 Tussenbalans p. 40 Conclusie p. 41 Bibliografie p. 44
Inleiding
In 2002 introduceerde de Brit Ian Manners het begrip ‘Normative Power Europe’ om de normatieve macht die de Europese Unie bezit te beschrijven.1 Hij reageerde hiermee op het bestaande debat rond de ‘military power’ en ‘civilian power’ van de EU, waarin werd gesuggereerd dat de EU vooral militaire of burgerlijke macht zou hebben. Het voornaamste punt uit Manners’ artikel was dat de EU negen normen uitdraagt en deze ook probeert te verspreiden. De EU zou volgens hem daarom moeten worden gezien als normatieve macht. Deze negen normen deelde Manners op in vijf ‘core norms’2 en vier minder belangrijke normen, die volgens hem zijn terug te vinden in de verdragen van de Europese Unie. De vijf belangrijkste normen zijn vrede, vrijheid, democratie, rechtspraak en mensenrechten. De andere vier zijn volgens hem minder goed herkenbaar en aan debat onderhevig. Deze normen zijn sociale solidariteit, anti-discriminatie, duurzame ontwikkeling en good governance. Het onderzoek naar het concept Normative Power Europe (NPE) was in eerste instantie gebaseerd op het concept zelf. Inmiddels is er echter een grote hoeveelheid aan empirisch onderzoek gedaan, waarbij het concept wordt toegepast op verschillende beleidsterreinen van de EU. Zo verscheen in 2011 een bundel onder redactie van Richard G. Whitman waarin het concept op zowel theoretisch als empirisch gebied wordt onderzocht.3 Vooral het buitenlands beleid van de EU is al grondig geanalyseerd met behulp van het concept NPE, soms gefocust op een bepaald land. Twee van zulke onderzoeken zullen daarom hier worden besproken. Het eerste, van de hand van Arne Niemann en Tessa de Wekker, is gebaseerd op Moldavië, en vormt de inspiratiebron voor mijn eigen onderzoek. Het tweede is van een groep onderzoekers van de Universiteit van Roskilde en is een stuk uitgebreider van opzet. Het richt zich op zowel Moldavië als Oekraïne, waarbij dezelfde indeling wordt gebruikt als in het artikel van Niemann en de Wekker.
Het concept Normative Power Europe vormt een handige kapstok om een onderzoek op te zetten naar de relaties van de EU met een buurland omdat NPE vooral in het buitenlands beleid is te herkennen. Het concept wordt in dit onderzoek daarom toegepast op een specifieke case study, Oekraïne. Dit land is sinds 2009 verbonden met de EU door de zogenaamde Eastern Partnership, een onderdeel van de European Neighbourhood Policy (ENP) waarmee de EU probeert om haar buurlanden op het gebied van normen en principes dichter bij haarzelf te brengen. De ENP bestaat momenteel uit zestien landen, waarvan meer dan de helft buiten de ‘Europese grenzen’ ligt. Oekraïne is echter een land dat in de toekomst lid zou kunnen worden van de Europese Unie. Het is daarom interessant om te kijken naar de relatie tussen Oekraïne en de EU. Maar dat is niet de enige reden voor het kiezen van deze case study. Een andere reden is dat een aantal normen die Manners onderscheidt in zijn artikel, zoals democratie en mensenrechten, niet vanzelfsprekend zijn in enkele Oost-Europese landen. Daarnaast is Oekraïne eind 2013 betrokken geraakt bij een gewapend conflict met buurland Rusland, wat weer spanningen heeft opgeleverd tussen Europa en Rusland. Ook vrede, één van de andere vijf ‘core norms’ die Manners noemt, is dus niet meer vanzelfsprekend. Vooral de actualiteit van het onderwerp zorgt ervoor dat het interessant is om te kijken hoe de EU met deze situatie omgaat.
1 Ian Manners, ‘Normative Power Europe, A Contradiction in terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 40 (2002).
2
Ibid., p. 242. 3
Richard G. Whitman et.al., Normative Power Europe: Empirical and Theoretical Perspectives, Richard G. Whitman ed., London: Palgrave MacMillan 2011.
Allereerst zal echter het concept Normative Power Europe nader worden bekeken. Het artikel van Manners zal hierbij als uitgangspunt worden gebruikt, maar ook het werk van Richard G. Whitman zal worden besproken om tot een goede definitie te komen. Het concept is zoals eerder gezegd niet vrij van kritiek: na de publicatie van Manners’ artikel is er een debat op gang gekomen, waarin auteurs op verschillende vlakken kritiek hebben geuit op het concept Normative Power Europe. Zij hebben erop gewezen dat ondanks dat het begrip NPE door academici veelvuldig wordt gebruikt, er ook nadelen aan het concept kleven. Zo heeft Michael Merlingen kritiek geuit op de ontstane dominantie van de Europese Unie en zijn er ook auteurs die twijfelen aan het Europese aspect van deze normen en de normatieve intentie van de EU, zoals Mark Pollack.4 Een artikel van Adrian Hyde-Price zal ook nader worden bekeken, omdat dit één van de eerste kritieken vormde op het concept NPE.5 Vanuit een realistisch oogpunt trachtte hij te laten zien welk ideaalbeeld er wordt geschetst door gebruikers van het concept Normative Power Europe. Verder haalt Merlingen in zijn artikel de werken van Thomas Diez en Helene Sjursen aan omdat zijn kritiek hier voor een gedeelte op voortborduurt.6 Waar Diez het ook deels heeft over de dominantie van de EU (waarbij de term ‘othering’ een belangrijke rol speelt) legt Sjursen meer de nadruk op hoe de eventuele normatieve macht die de Europese Unie bezit kan worden aangetoond.7
tweede gedeelte van dit onderzoek behandelt de positie van Oekraïne met betrekking tot de Europese Unie. Er zal kort worden ingegaan op de European Neighbourhood Policy (ENP) en de Eastern Partnership (EaP) om aan te geven welke gebieden de samenwerking tussen Oekraïne en de EU beslaat. Zowel de ENP als het EaP worden door verschillende auteurs kritisch beoordeeld. Op dit punt zal daarom verder worden ingegaan, evenals de moeilijkheden die de Europese Unie is tegengekomen bij het in werking stellen van dit samenwerkingsverband.
In het derde gedeelte van dit onderzoek zal de normatieve macht van de EU ten aanzien van Oekraïne aan bod komen. Ook de huidige situatie in het land en de aanleiding hiervoor zullen kort worden besproken om de doelstellingen van de Europese Unie beter te begrijpen. Een gewapend conflict aan de grenzen van Europa is immers een belangrijke reden voor de EU om haar invloed te laten gelden in het gebied. Om vervolgens de case study van Oekraïne goed te kunnen onderzoeken is gekozen voor een indeling in drie stappen. De methode die zal worden toegepast is afgeleid van Niemann en de Wekker, die aantoonden dat het concept NPE op deze manier uitermate geschikt is voor empirisch onderzoek. Eerst zal worden gekeken naar de normatieve intentie, dus welke bedoelingen de EU heeft met de samenwerking met Oekraïne. Vervolgens zal het normatieve proces aan bod komen, waarbij zal worden gekeken naar de onderhandelingen en de verdragen die zijn gesloten. Zo zijn er in 2014 enkele nieuwe verdragen ondertekend, toen het conflict in Oekraïne al in volle gang was. Ten slotte zal de normatieve impact worden behandeld: heeft de EU daadwerkelijk invloed op het beleid van Oekraïne? Hierbij zal enerzijds worden gekeken naar zogenaamde Progress Reports, die de Europese Unie elk jaar publiceert en waarin de voortgang van de samenwerking
4 Michael Merlingen, ‘Everything is dangerous: A Critique of Normative Power Europe’, Security Dialogue, nr. 38 (2007).
5
Adrian Hyde-Price, ‘Normative Power Europe, a realist critique’, Journal of European Public Policy, nr. 13 (2006).
6
Thomas Diez, ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering Normative Power Europe’, Millennium: Journal of International Studies, nr. 33 (2005).
7
Helene Sjursen, ‘The EU as a normative power: how can this be?’, Journal of European Public Policy, nr. 13 (2006), p. 235-236.
wordt besproken. Anderzijds zullen rapporten en verslagen van NGO’s zoals Human Rights Watch en de Democracy Index worden bestudeerd om zo vanuit verschillende invalshoeken de resultaten te kunnen bekijken. De focus zal liggen op de normen vrijheid, democratie en mensenrechten, maar de norm vrede kan met het huidige conflict in Oekraïne ook niet genegeerd worden.
1. Normative Power Europe
1.1 Concept
In zijn artikel ‘Normative Power Europe, a Contradiction in Terms’ uit 2002 introduceerde Ian Manners het begrip Normative Power Europe. Hij reageerde hiermee op het debat dat bestond over de rol van de Europese Unie als internationale actor. Sommigen zagen in Europa de rol van een militaire macht, zoals Hedley Bull en anderen, zoals François Duchêne8, die van een burgerlijke macht. Manners zegt over Duchene dat hij claimt dat ‘traditional military power had given way to progressive civilian power as the means to exert influence in international relations’.9 Manners gaat nog een stapje verder en beweert dat de Europese Unie ook kan worden gezien als een normatieve macht omdat het van bovenaf probeert bepaalde normen op te leggen en te verspreiden.
In het bijzonder komt het argument van Rosecrance in dit artikel naar voren, die beweerde dat Europa meer normatief van karakter is dan imperatief. ‘Europe’s attainment is normative rather than empirical ... . It is perhaps a paradox to note that the continent which once ruled the world through the physical impositions of imperialism is now coming to set world standards in normative terms.’10 Hiermee bedoelt Rosecrance dat Europa eens de wereld in haar macht had als gevolg van imperialistische ideeën, en dat zij nu probeert op normatief gebied de standaard te stellen waardoor Europa weer haar machtspositie uitbuit. Manners borduurt hier op voort en stelt dat de EU als een normatieve macht kan worden gezien en dat er daarom onderscheid moet worden gemaakt tussen drie vormen van macht: civilian, military en normative, waarbij de laatste ingaat op opinievorming. Hij ontkent niet dat de andere twee vormen van macht niet bestaan, hij voegt er simpelweg een derde vorm aan toe.11
Verder maakt Manners in zijn artikel onderscheid tussen vijf ‘major norms’ of ‘core norms’ en vier ‘minor norms’. De vijf belangrijkste normen die voorkomen in de verdragen van de EU zijn vrede, vrijheid, democratie, rechtspraak en mensenrechten. De andere vier zijn volgens hem minder goed herkenbaar en aan debat onderhevig. Deze normen zijn sociale solidariteit, anti-discriminatie, duurzame ontwikkeling en good governance. Het verspreiden van deze normen gebeurt volgens Manners op zes verschillende manieren. Door deze manieren van verspreiding te onderscheiden wil hij laten zien dat het niet voldoende is om te zeggen dat de EU een normatieve macht is, maar dat men daarna ook moet kijken op welke manieren de EU deze macht uitdraagt. Manners maakt dus wel een kleine kanttekening: de EU presenteert zichzelf misschien wel als normatieve macht, maar draagt zij deze macht vervolgens ook uit?12 Kortom, de vraag die Manners impliciet stelt, is of de EU ook echt als een internationale actor handelt. Hier moet volgens hem nog meer onderzoek naar worden gedaan.
Het artikel van Manners is onmisbaar in een onderzoek naar het concept Normative Power Europe. Manners was de eerste die het begrip gebruikte en leidde hiermee een debat in dat nu al meer dan tien jaar duurt. Sinds 2002 is er namelijk een enorme hoeveelheid boeken en artikelen geschreven
8
François Duchêne, ‘Europe’s Role in World Peace’, in R. Mayne (ed.), Europe tomorrow: Sixteen Europeans
look ahead, London: Fontana 1972, pp. 32-47.
9
Manners, ‘Normative Power Europe, A contradiction in terms?’, p. 235. 10
Ibid., p. 238. 11
Ibid., p. 236-239. 12 Ibid., p. 242-243.
over het concept en de toepassing ervan. Manners’ artikel vormt dus eigenlijk de basis, waarin hij uitlegt wat hij met het concept bedoeld, welke normen hij onderscheidt en waarom het een interessant concept is om toe te passen op de Europese Unie. De definitie die Manners geeft is de volgende: ‘Normative Power Europe is the ability to shape conceptions of normal in international relations’. Hiermee bedoelt hij dat de EU in haar buurlanden het denkbeeld van wat normaal is probeert te veranderen door het aan haar eigen denkbeelden te laten aanpassen. Een belangrijk onderscheid dat hij nog wel maakt met betrekking tot de definitie van normatieve macht is de volgende: de EU kan enerzijds worden gezien als een macht die normen stelt, maar anderzijds ook als een macht die deze normen alleen verspreidt.13 Voor mijn onderzoek ga ik ervan uit dat de negen normen door de EU worden toegepast en dat zij deze proberen te verspreiden. Oekraïne fungeert hierbij als casus om te onderzoeken of deze normen ook daadwerkelijk zijn terug te vinden. Of de EU deze normen ook daadwerkelijk heeft gesteld en heeft opgenomen in de verdragen is een ander vraagstuk.
In 2006 verscheen er een nieuw artikel van Manners met de titel ‘Normative Power Europe reconsidered’.14 Hierin gaat hij vooral in op de militarisering van Europa na 2003 en welke consequenties dit zou kunnen hebben op de normatieve macht van de EU op globale schaal. In zijn conclusie formuleert Manners een aantal argumenten waardoor deze macht zou kunnen worden ondermijnd. Als eerste zou de EU meer kunnen gaan inzetten op korte-termijnoplossingen zoals militair ingrijpen in plaats van het structureel proberen te voorkomen van conflicten. Dit heeft tot bijgevolg dat militaire, politieke en humanitaire agenda’s worden samengevoegd, wat het oplossen van het conflict bemoeilijkt. Daarnaast sluit militair ingrijpen niet aan bij de norm duurzame vrede die de EU juist probeert te koesteren.15
Ook legt Manners in dit artikel uit waarom hij het begrip ‘normative power’ gebruikt om de macht van de EU te omschrijven. Hij ziet de periode van na de Koude Oorlog als een nieuw begin, maar ook als een periode waarin niet of nauwelijks aandacht werd besteed aan het normatieve aspect. Burgerlijke macht, het begrip dat Duchène gebruikt en die Manners veelvuldig aanhaalt, is in zijn ogen een rekbaar begrip dat te gemakkelijk wordt toegepast om de rol van de Europese Unie te beschrijven. Normatieve macht is daarom in zijn ogen een beter begrip.16 Kortom, Manners gaat in deze herziening meer in op de veranderende omstandigheden in Europa (een toenemende mate van militarisering) en op de verschillen tussen de soorten macht die hij onderscheidt.
Naast Manners zijn er ook andere auteurs die zijn concept hebben gebruikt om onderzoek te doen naar de rol van de Europese Unie en haar internationale relaties. Zo verscheen in 2011 een bundel onder redactie van Richard G. Whitman waarin zowel de theoretische, methodologische en de empirische kant van het concept worden belicht. Het eerste hoofdstuk van dit boek is van Whitman’s hand en hierin beargumenteert hij, net als Manners, dat de Europese Unie gezien kan worden als een ‘normative power’. Normative Power houdt volgens hem in dat de EU niet probeert om zijn macht door middel van politieke of economische middelen te behouden, maar door normen of standaarden
13 Ibid., p. 238-240.
14
Ian Manners, ‘Normative Power Europe reconsidered: beyond the crossroads’, Journal of European Public
Policy, nr. 13 (2006).
15
Ibid., p. 182-183, 194. 16 Ibid., p. 184.
te stellen voor haar lidstaten. Voorbeelden van zulke gezamenlijke normen zijn vrijheid, democratie en mensenrechten, maar ook good governance of sociale solidariteit kunnen hieronder vallen.17 Tot zover komt zijn visie dus overeen met die van Manners. Whitman beargumenteert echter dat deze normen zijn ontstaan vanuit drie verschillende bronnen: historische context, een orde met supranationale en internationale instituties en politiek constitutionalisme. Hij probeert vervolgens te rechtvaardigen waarom de term ‘normative power Europe’ van toepassing kan zijn op de Europese integratie, maar geeft tegelijkertijd ook toe dat er kritiek op kan worden geuit. Zo kan men volgens Whitman beweren dat de lidstaten de EU hebben gebruikt om hun macht te consolideren, in plaats van andersom.18 Dit vormt eigenlijk het tegenovergestelde argument van Merlingen’s artikel, dat hieronder zal worden besproken. Whitman betoogt verder dat als men het begrip ‘normative power’ toe gaat passen op bepaalde gebieden zoals ‘conflict management’, ‘militarization’ en ‘international identity’, het zeker van toegevoegde waarde kan zijn voor het onderzoek naar en het debat over Europese integratie.19 Vooral de eerste twee gebieden zijn interessant, omdat de EU hier ten opzichte van Oekraïne mee te maken heeft gekregen.
Whitman past de theorie van ‘Normative Power Europe’ vooral toe op het buitenlands beleid van de Europese Unie, dat een vrij nieuw beleidsterrein is. Ook spelen internationale betrekkingen, bijvoorbeeld met de Verenigde Staten, in zijn ogen een belangrijke rol. Nadat hij de mogelijke kritiek op de theorie heeft weerlegd, geeft hij een aantal voorbeelden van beleidsterreinen of gebieden waarbij het gebruik van het begrip ‘Normative Power Europe’ van toepassing kan zijn op de bestudering ervan, zoals ontwikkelingsbeleid, transatlantische relaties of het Europese Sociale Model.20 Deze gebieden zijn niet interessant voor dit onderzoek, maar de gebieden ‘conflict management’ en militarisering zijn wel van toepassing op Oekraïne. Dit is dan ook de reden dat ik dit hoofdstuk geselecteerd heb. Waar Manners de afschaffing van de doodstraf gebruikt als voorbeeld, laat Whitman ziet dat het concept op allerlei gebieden en aspecten kan worden toegepast.
Daarnaast is Whitman’s uiteenzetting interessant omdat het deels de kritiek die geformuleerd kan worden op Normative Power Europe en Manners’ definitie daarvan behandeld, maar het ook weerlegt. Het laat zien dat rond het begrip controverse bestaat; deze zal door middel van andere bronnen verder worden belicht. Whitman besteedt namelijk wel kort aandacht aan deze kritiek, maar doordat hij deze weerlegt wordt de focus al snel weer verlegd naar de manier waarop Normative Power Europe kan worden toegepast. Daarom zullen hiernaast ook andere, wat meer kritische artikelen worden behandeld om deze kritiek duidelijk te maken.
1.2 Normative Power Europe: debat en kritiek
Nadat Manners zijn concept Normative Power Europe introduceerde is er een debat op gang gekomen. In tien jaar tijd is er een compleet nieuw onderzoeksgebied ontstaan waarin veel is gepubliceerd. Naast concreet empirisch onderzoek zijn er ook verschillende auteurs die in de loop der tijd kritisch hebben gereageerd op Manners’ artikel. Net als elke andere theorie heeft ook
17
Richard Whitman, ‘Norms, Power and Europe: a new agenda for study of the EU and International Relations’, in: Normative Power Europe: Empirical and Theoretical Perspectives, Richard Whitman ed., London: Palgrave Macmillan 2011, p. 3-5. 18 Ibid., p. 5-8. 19 Ibid., p. 11-13. 20 Ibid., p. 19-20.
Normatieve Power Europe zijn tekortkomingen. Een belangrijk argument hierbij is dat de kritiek zich richt op verschillende punten. Zo zijn er auteurs die de nadruk hebben gelegd op de negatieve aspecten van Normative Power Europe, zoals de toenemende dominantie van de EU. Daarnaast zijn er ook auteurs die benadrukken dat er een erg idealistisch beeld wordt geschetst. Ook zou men zich kunnen afvragen of de normen die worden gesteld typisch Europees te noemen zijn. Deze normen gelden volgens hen in het algemeen op globale schaal. De meest gehoorde tekortkomingen en kritieken zullen daarom de revue passeren om een goed beeld te schetsen van het debat rond het concept NPE.
Michael Merlingen gaat in zijn artikel ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’ in op de ambiguïteit van het begrip Normative Power Europe aan de hand van het werk van Michel Foucault. Volgens Merlingen wordt door studenten en onderzoekers de andere, negatieve kant (wat hij de ‘hidden face’ noemt) van het concept niet of nauwelijks belicht. Er bestaat volgens hem een blinde vlek wat betreft het onderzoek naar Normative Power, dat hij met dit artikel wil belichten. Merlingen maakt daarom onderscheid tussen het zichtbare en het onzichtbare, waarmee hij bedoelt dat hiermee het verspreiden van normen door de Europese Unie leidt tot betere situaties in omringende landen met betrekking tot bijvoorbeeld de mensenrechten, maar dat het daarnaast ook leidt tot dominantie van de EU. Dit aspect wordt volgens hem vaak over het hoofd gezien. Dit is ook de reden dat zijn artikel de titel ‘Everything is Dangerous’ heeft. Foucault schreef namelijk ooit: ‘My point is not that everything is bad, but that everything is dangerous.’ Een tweede implicatie die het begrip Normative Power volgens hem bezit is dat landen negatief worden neergezet als de EU haar normatieve macht wil uitoefenen.21
Merlingen borduurt in dit artikel voort op de al bestaande kritiek op het concept NPE, waaronder het argument dat de Europese Unie door normatief te zijn een gevoel van ‘buitenstaanders’ creëert ten opzichte van de overige Europese landen. Het artikel van Hyde-Price, dat hierna zal worden behandeld, noemt hij als voorbeeld van een argument waarin de botsende belangen van de Europese Unie (materieel en normatief) wordt belicht. Daarnaast wijst hij op het werk van Sjursen die zich concentreert op de term zelf, ingaat op de definities van de begrippen normativiteit en macht, en concludeert dat NPE een paradoxaal concept is.22 Ook het werk van Thomas Diez passeert de revue. Merlingen voegt aan de argumenten van deze auteurs een eigen dimensie toe door zich te richten op het werk van Michel Foucault. Het werk van deze Fransman kwam namelijk altijd neer op het begrip ‘macht’, dat ook een belangrijke rol speelt in het concept Normative Power Europe. Merlingen gaat hierbij in op de verschillende betekenissen die normen kunnen hebben, maar ook op de verschillende vormen van macht waardoor de EU probeert deze normen te verspreiden (‘norm diffusion’). Hij gebruikt hierbij twee voorbeelden van landen die te maken hebben gekregen met zowel de positieve als de negatieve gevolgen van Normative Power Europe, Macedonië en Bosnië-Herzegovina. Beide landen probeerden na het uiteenvallen van Joegoslavië de vrede te bewaken en het land her op te bouwen. Door inmenging van de Europese Unie ontstonden conflicten tussen de internationale en lokale politiek, die duidelijk de negatieve gevolgen van Normative Power Europe illustreren. De toenmalige Europese Gemeenschap erkende de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië, en adviseerde bijvoorbeeld Bosnië-Herzegovina dezelfde procedure tot onafhankelijkheid te
21
Michael Merlingen, ‘Everything is dangerous: A Critique of Normative Power Europe’, Security Dialogue, nr. 38 (2007), p. 439-440.
starten. De EG deed echter ook een voorstel voor een nieuwe verdeling van het land in etnische kantons. Dit voorstel viel voornamelijk bij de Bosnisch-Servische minderheid niet in goede aarde en leidde tot een gewapend conflict in het land.23
Het artikel van Merlingen laat zien dat een concept, hoe overtuigend het ook mag klinken, niet zomaar voor waar kan worden aangenomen. Elk theoretisch concept heeft negatieve consequenties, en dit artikel van Merlingen bevat een interessant inzicht met betrekking tot NPE, ook al geeft hij echter zelf toe dat zijn argument grotendeels is gestoeld op bestaande kritiek. Zijn inzicht met betrekking tot de dominantie is dan ook niet geheel nieuw. In 2005 verscheen er een artikel van Thomas Diez met de titel ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering Normative Power Europe’. Hierin beargumenteert hij dat ‘normative power’ in feite onderdeel uitmaakt van dezelfde discourse als het begrip ‘civilian power’. Dit discourse heeft niet alleen betrekking op de EU maar ook op andere wereldmachten, zoals de Verenigde Staten. De relevante vraag is volgens Diez dan waarom de EU een aparte, normatieve macht is op het wereldtoneel. Door de EU echter op deze manier te zien wordt er een beeld geschetst van ‘the EU against an image of others in the outside world’. In Diez’ redenering heeft dit gevolgen voor de manier waarop de EU haar normatieve macht tentoonspreidt. Ze creëert een positief zelfbeeld en probeert tegelijkertijd ‘de anderen’ te veranderen door het verspreiden van haar normen.24
Deze redenering leidt tot Diez’ voornaamste argument dat de normatieve macht van de EU geen uniek fenomeen is. Hij maakt hierbij een vergelijking met de Verenigde Staten, waarbij hij echter wel laat zien dat zij hun normatieve macht op een andere manier gebruiken. Doordat Europa in haar civiele en militaire macht grotendeels afhankelijk is van de VS, probeert zij dit op normatief vlak te compenseren. Volgens Diez leidt dit ertoe dat het proces van othering, het benadrukken van verschillen tussen zichzelf en anderen, in Europa veel sterker naar voren komt. Hij onderscheidt vervolgens verschillende vormen van othering, waarbij de ander kan worden gezien als een bedreiging (dreiging van oorlog), als inferieur aan zichzelf, als anders (waarbij niet specifiek op bepaalde normen of waarden wordt ingegaan) en als schender van universele normen en waarden. Vooral deze laatste vorm van othering is volgens Diez van toepassing op de Europese Unie.25 Dit bepaalt in grote mate de vorming van een Europese identiteit, die echter wel een belangrijk begrip mist, namelijk reflexivity. Dit houdt in dat er een vicieuze cirkel van verbanden bestaat tussen oorzaken en gevolgen, waarbij deze oorzaken en gevolgen niet als zodanig kunnen worden herkend. Een hogere mate van reflexivity is volgens Diez nodig om een actor als de EU, die zelf haar normen stelt en verspreidt, minder dominant te maken.26 Dit dominante zelfbeeld dat de EU bezit en Diez schetst, is één van de uitgangspunten die Merlingen in zijn artikel gebruikt.
Naast Diez haalt Merlingen ook het werk van Helene Sjursen aan. In tegenstelling tot andere auteurs legt zij veel meer de nadruk op de manier waarop de term wordt gebruikt. Ze geeft toe dat er wel degelijk een normatieve dimensie valt te herkennen in het buitenlandse beleid van de EU, maar dat er geen criteria of standaarden zijn waarmee de normatieve macht van de Europese Unie kan worden gemeten of vastgesteld. Sjursen stelt de vraag welke normen van belang zijn en of deze
23 Ibid., p. 442, 444-447. 24
Thomas Diez, ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering Normative Power Europe’,
Millennium: Journal of International Studies, nr. 33 (2005), p. 613-614.
25
Ibid., p. 623, 628. 26 Ibid., p. 635-636.
‘transcultural validity’ hebben. Kortom, of deze normen een overdraagbare waarde hebben die in andere culturen ook tot zijn recht komt.27 Op haar belangrijkste vraag echter, hoe de normatieve macht kan worden vastgesteld, geeft ze pas in de conclusie het antwoord. Volgens haar moet de kosmopolitische dimensie van het internationale recht meer worden benadrukt omdat dat een sterke indicator is van normatieve macht. Sjursen concludeert het volgende:
In this sense, a ‘normative’ power would be one that seeks to overcome power politics through a strenghtening of not only international but cosmopolitan law, emphasizing the rights of individuals and not only the rights of states to sovereign equality. It would be a power that is willing to bind itself, and not only others, to common rules.28
Precies om deze reden bestaat er volgens haar een spanning in het buitenlandse beleid van de EU omdat dat is gebaseerd op multilateralisme. Dit houdt in dat landen gezamenlijk optreden bij een bepaalde activiteit op het gebied van extern beleid. Omdat multilateralisme volgens Sjursen is gebaseerd op soevereiniteit en mensenrechten, is het allerminst met zekerheid vast te stellen dat de Europese Unie daadwerkelijk een normatieve macht is.29
Adrian Hyde-Price, die Merlingen in zijn artikel eveneens aanhaalt, gooit het over een andere boeg. In zijn artikel ‘Normative Power Europe, a realist critique’, noemt Hyde-Price het concept NPE ‘committed to civilizing international relations as part of a wider transformation of international society’.30 Hij beschuldigt auteurs die over NPE schrijven van een liberale en idealistische visie waarin de EU wordt gezien als een unieke entiteit binnen de internationale politiek. Volgens Hyde wordt de nadruk zo teveel gelegd op de rol van actoren en is een dergelijke visie aan interpretatie onderhevig. Hiermee verwerpt hij als het ware het idee dat de EU een op zichzelf staande actor is die universele normen en waarden promoot. Hyde zegt dan ook: ‘the EU was used by its most influential member states as an instrument for collectively exercising hegemonic power, shaping it’s “near abroad” in ways amenable to the long-term strategic and economic interests of its member states’.31 In feite is het argument van Hyde-Price in grote lijnen vergelijkbaar met dat van Diez, alleen komt hij via een andere redenering tot dit argument.
Zo voert Hyde-Price vervolgens drie problemen aan waar liberale en idealistische visies volgens hem mee kampen. Ten eerste worden internationale gevolgen verklaard door een combinatie van elementen op het nationale en subnationale niveau. Ten tweede gaan ze volgens hem voorbij aan het begrip ‘power’, dat een grote rol speelt in internationale relaties. Hier heeft Hyde naar mijn idee wel een punt. Manners gaat wel in op de verschillende vormen van macht, (military, civilian and normative) maar gaat niet zozeer in op het begrip macht an sich. Hyde’s derde punt, dat meer gericht is op Normative Power Europe, keert zich af van het idee dat normatieve macht een positieve invloed heeft. Volgens Hyde is het op deze manier moeilijk om afstand te bewaren omdat men zelf in deze normen en waarden gelooft.32 Een laatste punt dat hij aanstipt heeft te maken met de normatieve
27 Helene Sjursen, ‘The EU as a normative power: how can this be?’, Journal of European Public Policy, nr. 13 (2006), p. 235-236.
28
Ibid., p. 249. 29 Ibidem. 30
Adrian Hyde-Price, ‘Normative Power Europe, a realist critique’, Journal of European Public Policy, nr. 13 (2006), p. 217.
31
Ibid., p. 226-227. 32 Ibid., p. 218.
en ethische principes waarop de EU is gebaseerd. Volgens hem twijfelt men te weinig aan het idee dat wat goed is voor Europa ook goed is voor de wereld. Hiermee verwijst Hyde naar het presidentschap van Bush, waarvan Europeanen wel inzagen dat niet alles wat goed is voor Amerika dat ook op globaal niveau is.33
De dominantie die Merlingen als negatieve bijzaak ziet van Europa’s normatieve macht is één nadeel van het concept NPE. Whitman draait dit argument juist om en laat zien dat men ook kan beargumenteren dat de lidstaten de EU gebruiken om hun macht te consolideren (voor een deel het argument van Hyde-Price). Op andere Europese landen (bijvoorbeeld landen die zijn aangesloten bij de European Neighbourhood Policy) gaat hij echter niet in. Een ander punt dat Whitman aanstipt gaat over de Europese waarde van deze normen. Zijn normen als democratie, vrede en mensenrechten typisch Europees te noemen of zijn het normen die in de gehele westerse wereld gelden? Whitman zegt hierover het volgende: ‘these normative principles are not exclusively European, but rather reflect universal and especially post-Cold War practices of the international community’. Hij geeft toe dat bijvoorbeeld de Verenigde Naties deze normen eerder hanteerden, maar dat deze zelfde universele normen zijn overgenomen en aangepast en nu door de EU worden gebruikt in haar externe relaties. Deze europeanisering van normen is volgens Whitman terug te vinden in de verdragen.34
Mark Pollack legt in zijn artikel ‘Living in a material world: a critique of Normative Power Europe’35 ook deels de nadruk op dit probleem. Volgens hem gaat Manners, of het concept dat hij gebruikt, bij voorbaat al van twee claims uit. Ten eerste dat de EU op normatief vlak verschilt van andere internationale actoren, of zoals Pollack het formuleert: ‘the notion that the EU, by virtue of its history, its nature as a hybrid polity, and its political and legal framework, is constituted by a commitment to certain constitutional norms that determine its international identity’.36 De normen die Manners noemt zouden typisch Europees zijn, en niet simpelweg westers of globaal omdat Europa’s identitieit door de geschiedenis en haar huidige staatsvorm is veranderd in een uniek continent. Hier gelooft Pollack niet erg in.
Het tweede punt dat hij aanhaalt is dat er vanuit wordt gegaan dat Europa alleen normatieve bedoelingen heeft. Pollack beweert, en dit is zijn belangrijkste punt, dat ook materiële motieven, waaronder hij militaire en economische motieven rekent, een belangrijke rol spelen in het ontwikkelen van de EU’s normatieve karakter.37 Volgens hem noemt Manners deze wel, maar verdringt hij ze naar de achtergrond door te stellen dat ‘the ability to define what passes for normal in world politics is, ultimately, the greatest power of all’.38 Manners geeft in zijn artikel zelf toe dat er niet alleen een normatieve dimensie bestaat, maar dat deze gepaard gaat met een civiele en militaire functie. Hij probeert deze derde dimensie alleen meer te benadrukken maar ontkent het bestaan en functioneren van de andere twee niet, zoals Pollack meer doet voorkomen.
33 Richard Whitman, Norms, Power and Europe: a new agenda for study of the EU and International Relations, p. 7.
34
Ibid., p. 6.
35 Mark A. Pollack, ‘Living in a material world: a critique of Normative Power Europe’, EUSA Review, nr. 23 (2010), p. 36 Ibid., p. 1. 37 Ibidem. 38 Ibidem.
Toch is Pollack niet geheel negatief over het concept Normative Power Europe. Hij noemt het zelfs één van de meest invloedrijke theorieën en vergelijkt het met de neofunctionalistische ideeën en het spillover-effect van Ernst Haas. Maar, zegt Pollack, zelfs heroïsche theorieën als deze krijgen uiteindelijk kritiek te verduren. Volgens hem hebben verschillende auteurs aangetoond dat materiële belangen een minstens zo grote rol spelen als normatieve belangen. Dit materialisme ondermijnt de normatieve invloed van de EU doordat het vaak een onderliggende rol speelt. Zo wijst Pollack op een artikel van Kagan, waarin hij beweerde dat de EU op deze manier probeert haar militaire zwakte te compenseren en zo een tegengewicht wil bieden aan de hegemonie van de Verenigde Staten. Andere auteurs, zoals Keleman en Vogel, hebben gewezen op de economische belangen die achter Europa’s normatieve karakter schuilgaan. Zo zouden de hoge milieu-eisen die de EU stelt een dekmantel zijn om de economische standaard in sommige landen te verhogen naar EU-niveau. Als men deze standpunten bekijkt, lijkt het inderdaad alsof de EU dubbele bedoelingen heeft, maar Pollack zwakt dit zelf af door te stellen dat ‘Such accounts serve a useful purpose in questioning the purity of the EU’s motives, but they almost certainly go too far in reducing the EU’s normative beliefs to hidden material preferences.’39 Deze uitspraak is van belang, omdat Pollack hiermee aangeeft dat de normatieve bedoelingen van de EU niet in twijfel moeten worden getrokken. Niet altijd zijn materiële doelstellingen de achterliggende gedachte. Pollack’s artikel bevat dus wel kritiek, maar hij gaat niet zover als sommige andere auteurs met betrekking tot de materiële belangen van de Europese Unie.
1.3 Normative Power Europe: toepassing en methode
Naast de bronnen die het concept NPE zelf behandelen en de kritiek die erop is geuit is het ook van belang om te kijken naar bronnen waarin dit concept wordt toegepast op een bepaald land of regio. Want ondanks dat Normative Power Europe niet vrij is van kritiek vormt het wel een handige en interessante kapstok om te gebruiken voor een dergelijke studie. Meerdere auteurs hebben het daarom ook toegepast als theoretisch framework in hun empirisch onderzoek. Zo publiceerden Arne Niemann en Tessa de Wekker een aantal jaar geleden een artikel met de titel ‘Normative Power Europe? EU Relations with Moldova’.40 Hierin gaan zij in op de banden tussen de EU en Moldavië, een land waar de EU sinds de toetreding van Roemenië in 2007 een grens mee deelt. Dit artikel en de methode die zij hanteren vormen de inspiratiebron voor mijn eigen onderzoek.
In dit artikel analyseren de auteurs in hoeverre de Europese Unie als normatieve macht kan worden gezien ten aanzien van Moldavië. Hoewel zij een andere casus behandelen, is de methode die zij toepassen bruikbaar voor mijn eigen onderzoek. Maar er zijn nog twee redenen voor het behandelen van dit artikel. Moldavië is daarnaast ook onderdeel van de European Neighbourhood Policy en heeft zodoende dezelfde status als Oekraïne. Een derde reden voor het selecteren van dit artikel is de aandacht voor het conflict tussen Moldavië en Oekraïne over de regio Transnistrië. Deze regio verklaarde zich in 1990 onafhankelijk maar wordt slechts door enkele landen erkend als ministaatje.41 Het conflict over deze regio tussen de twee eerdergenoemde landen toont overeenkomsten met het huidige conflict in het oosten van Oekraïne met buurland Rusland. Het artikel vormt daarom een goede basis voor het toepassen van het concept Normative Power Europe op een specifieke casus.
39
Ibid., p. 3. 40
Arne Niemann, Tessa de Wekker, ‘Normative Power Europe? EU Relations with Moldova’, European
Integration Online Papers, nr. 14 (2010).
Niemann en De Wekker analyseren het concept Normative Power Europe op drie manieren: ze kijken naar de intentie, het proces en de impact. Met de intentie duiden zij de bedoelingen aan van de EU: waarom probeert de EU normatieve macht uit te oefenen op Moldavië. Een verklaring die zij geven is dat Moldavië sinds 2007, met de toetreding van Roemenië, een directe grens deelt met de EU. Deze probeert door middel van de European Neighbourhood Policy goede relaties op te bouwen met de buurlanden. Bij het normatieve proces kijken zij vervolgens naar de manier waarop deze normen worden uitgedragen en of de EU een ‘one size fits all’ methode hanteert. Ten slotte speelt de normatieve impact een belangrijke rol. Hierbij draait het om de invloed die de EU uiteindelijk heeft uitgeoefend en in hoeverre deze is terug te zien in het veranderen en bepalen van normen in Moldavië.42 De indeling die zij aanhouden zal in dit onderzoek ook worden toegepast.
Niemann en De Wekker behandelen echter niet alle normen die Ian Manners onderscheidt: zij kiezen ervoor om te focussen op twee specifieke normen: democratie en good governance, omdat deze waarschijnlijk de grootste rol spelen in het conflict rond Transnistrië. Zij vragen zich door het gehele artikel wel af of de EU dubbele standaarden hanteert. Als men een voorbeeld wil zijn voor hoe het in Moldavië zou moeten, moeten de lidstaten van de Europese Unie ook aan deze normen voldoen. Anders wordt er volgens de auteurs met twee maten gemeten.43 Dit impliceert dat er lidstaten zijn waarin deze normen ook niet vanzelfsprekend zijn, maar hier geven de auteurs geen concrete voorbeelden bij. Dit specifieke argument is daarom niet erg overtuigend en bovendien zeer moeilijk aan te tonen.
Naast dit artikel is er een aantal jaar geleden ook een onderzoek verschenen vanuit de universiteit van Roskilde, waarin het concept NPE wordt toegepast op zowel Moldavië als Oekraïne.44 In dit zeer uitgebreide onderzoek hanteren de auteurs deels dezelfde aanpak als in het voorgaande artikel. Ook zij maken een onderscheid tussen intentie, proces en impact van Normative Power, en noemen in de inleiding zelfs het artikel van Niemann en De Wekker als inspiratiebron. Ze beginnen met een definitie van het concept zoals Manners dat heeft geïntroduceerd, maar zetten hier vervolgens twee theorieën tegenover, namelijk het neorealisme en het neoliberalisme. Hiermee zetten zij een duidelijk theoretisch framework neer, ondanks dat de laatste twee theorieën pas aan het einde van het onderzoek ter sprake komen. Hun invalshoek bestaat dus voornamelijk uit het concept Normative Power Europe, terwijl de twee andere theorieën kort worden gebruikt om aan te geven wat de andere beweegredenen van de EU zouden kunnen zijn om samen te werken met bijvoorbeeld Oekraïne. Zo verklaren zij vanuit neorealistisch oogpunt dat het de EU vooral te doen is om het conflict in Transnistrië, terwijl het neoliberalisme gericht is op de economie.45
Vervolgens gaan de auteurs verder in op de European Neighbourhood Policy; er wordt gekeken naar de structuur, het opzetten van beleid en de rol die uitbreiding van het ENP speelt. In het daaropvolgende gedeelte komt het conflict aan bod. Volgens de auteurs bestaat er onenigheid in Oost-Europa over het te voeren buitenlands beleid, voornamelijk door de invloed van Rusland. De
42
Ibid., p. 3, 6-7. 43 Ibid., p. 8. 44
Henrik M. Beckman, Laust H. Sørensen, Niklas R. Gade and Xénia Kisantal, ‘The Normative Power of the
European Neighbourhood Policy: Moldova and Ukraine’,
http://rudar.ruc.dk/bitstream/1800/5965/4/zzPROJEKTET.pdf, geraadpleegd op 18 januari 2015. 45 Ibid., p. 68-70.
auteurs gaan hierbij net als Niemann en De Wekker in op het conflict in Transnistrië.46 Omdat dit onderzoek in 2010 is gepubliceerd komt de crisis die zich op dit moment afspeelt in Oekraïne hierin niet voor. Deze crisis en de in 2014 ondertekende verdragen met de EU maken een nieuw onderzoek naar de normatieve macht van de Europese Unie in Oekraïne interessant. De normatieve intentie van de EU zou in deze verdragen een grotere rol kunnen spelen dan voorheen, omdat men nu met ‘conflict management’ te maken heeft. Dit zal echter in een later hoofdstuk aan bod komen.
Het tweede gedeelte van het onderzoek bestaat zoals eerder gezegd uit het analyseren van het concept Normative Power Europe. Het onderscheid wordt gemaakt tussen intentie, proces en impact, maar ook tussen Moldavië en Oekraïne. De auteurs richten zich niet op specifieke normen maar proberen alle negen te behandelen. Hierdoor wordt het niet echt overzichtelijk, al krijgt de lezer al snel de indruk dat democratie hun belangrijkste pijler is. Wat verder opvalt aan dit onderzoek is dat de rol van Rusland ook sterk wordt belicht. Volgens de auteurs speelt Rusland nog steeds een grote rol bij het vormen van het buitenlands beleid van Oekraïne en Moldavië. Ze concluderen dan ook dat dit onderzoek vanuit Europees oogpunt is geschreven, maar dat het net zo goed vanuit Russisch oogpunt geschreven had kunnen zijn.47
Hun conclusie is dat de Europese Unie wel degelijk als een normatieve macht kan worden gezien, maar op een andere manier dan vroeger. Waar Europa’s normatieve macht eerst werd gezien als ‘empire building’ en werd geassocieerd met het kolonisatieproces, wordt het nu gezien als een vorm van regionale governance. Landen zijn bereid hun soevereiniteit deels op te geven en te moeten omgaan met de negatieve effecten van globalisering in ruil voor stabiliteit en vooruitgang in de regio.48 In beide visies schuilt wel een kern van waarheid. Ik denk dat de EU enerzijds probeert om een sterker Europees blok te creëren door de niet-EU-landen aan zich te binden (dominantie), maar anderzijds ook stabiliteit en vooruitgang promoot en dus goede bedoelingen heeft.
1.4 Tussenbalans
Het concept Normative Power Europe speelt sinds 2002, toen Manners’ artikel verscheen, een belangrijke rol in het onderzoek naar Europese integratie en dan vooral in het vakgebied van de internationale betrekkingen. Naast theorieën over de militaire en burgerlijke macht van de Europese Unie is er nu een derde dimensie van Europese macht toegevoegd aan het onderzoeksterrein: normatieve macht. Manners’ definitie van deze normatieve macht is ‘the ability to shape conceptions of normal’. Het onderscheid dient wel te worden gemaakt tussen Europa als de ‘vaststeller’ van normen en Europa als de ‘verspreider’ van normen. Voor dit onderzoek ga ik uit van het laatste, omdat de vraag of Europa deze normen daadwerkelijk heeft gesteld een heel ander onderzoeksgebied is. Verder onderscheidt Manners negen normen, die hij onderverdeelt in core
norms en minor norms. De vijf belangrijkste normen die voorkomen in de verdragen van de EU zijn
vrede, vrijheid, democratie, rechtspraak en mensenrechten. De andere vier zijn sociale solidariteit, anti-discriminatie, duurzame ontwikkeling en good governance. Deze normen zouden terug te vinden moeten zijn in de verdragen en overeenkomsten met zowel de lidstaten als de buurlanden.
46 Ibid., p. 42, 49-50. 47 Ibid., p. 37-38, 42. 48 Ibid., p. 71-72.
Ondanks het succes van het concept Normative Power Europe hebben verschillende auteurs sindsdien op de nadelen of consequenties van dit concept gewezen. Zo is het de vraag of de normen typisch Europees te noemen zijn of eerder westers, maar ook of zij louter positieve invloed hebben. Het artikel van Merlingen combineert de verschillende kritieken van Diez, Sjursen en Hyde-Price en voegt daar een eigen dimensie aan toe. Diez beredeneerde dat de normatieve macht van de EU geen uniek fenomeen is. In zijn redenering speelt het begrip othering een rol, waarbij de EU haar buurlanden ziet als schenders van universele normen en waarden. Het argument van Hyde Price was vergelijkbaar met dat van Diez, hoewel Hyde een stap verder ging door te ontkennen dat de EU een op zichzelf staande actor is die normen en waarden verspreidt. Sjursen erkende juist wel de normatieve macht van de EU, maar benadrukte wel dat deze moeilijk is vast te stellen. Merlingen voegde hier een eigen dimensie aan toe door te stellen dat normatieve macht een zichtbare en onzichtbare kant heeft. De onzichtbare kant sloeg hierbij op de toenemende dominantie van de Europese Unie. Pollack tot slot stelde dat men er niet zomaar van kan uitgaan dat de EU alleen normatieve bedoelingen heeft: ook materiële doelstellingen spelen een rol in de relaties met buurlanden.
De kritiek op het concept Normative Power Europe komt dus vanuit verschillende invalshoeken. Toch hebben andere auteurs, die het concept hebben toegepast op een bepaalde casus (zoals Niemann en de Wekker in hun onderzoek naar de relaties tussen de EU en Moldavië) aangetoond dat NPE een zeer bruikbaar concept kan zijn in een dergelijk onderzoek, mits de goede onderzoeksmethode wordt toegepast. Het onderscheid tussen de normatieve intentie, het normatieve proces en de normatieve impact is hierbij dus van belang. Deze methode zal in het derde hoofdstuk uitgebreid aan bod komen. In het tweede hoofdstuk zal echter eerst worden ingegaan op het European Neighbourhood Policy en het Eastern Partnership, het programma en subprogramma voor (Oost-)Europese buurlanden waar Oekraïne deel van uitmaakt.
2. De European Neighbourhood Policy (ENP) en het Eastern Partnership
Om de relaties tussen de Europese Unie en Oekraïne te kunnen onderzoeken is het van belang om te kijken naar hoe deze samenwerking tot stand is gekomen op welke manieren Oekraïne verbonden is met de EU. Zowel het overkoepelende samenwerkingsverband waar Oekraïne deel van uitmaakt, het European Neighbourhood Policy, en het subprogramma, het Eastern Partnership, zullen in dit hoofdstuk daarom kort worden besproken.
2.1 European Neighbourhood Policy
De EU bemoeit zich niet alleen met haar eigen lidstaten, maar ook intensief met haar omringende landen. Zo zijn verschillende buurlanden van de Europese Unie verenigd in het European Neighbourhood Policy (ENP): een beleidsterrein dat in maart 2003, als anticipatie op de toekomstige uitbreiding met tien voornamelijk Oost-Europese landen, tot stand kwam en als doel heeft om de EU en haar buurlanden met elkaar te verbinden. Het ENP is ontstaan na een initiatief van het Verenigd Koninkrijk, dat in het voorjaar van 2002 aanstuurde op een wider Europe initiative. Hiermee doelde het vooral op de Oost-Europese landen (Wit-Rusland, Rusland, Oekraïne en Moldavië) en eventueel de voormalige Sovjet-Republieken in de Kaukasus, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan. In december van dat jaar werd op een bijeenkomst van de Europese Raad in Kopenhagen positief ingestemd met het initiatief, op voorwaarde dat ook de Noord-Afrikaanse landen er onderdeel van zouden gaan uitmaken.49 Dit gebeurde, waarna in 2004 na intensief lobbyen ook de republieken in de Kaukasus zich bij het initiatief aansloten. Toenmalig president van de Europese Commissie Romano Prodi noemde het ENP een logische stap voorwaarts. ‘We have to be prepared to offer more than partnership and less than membership, without precluding the latter.’50 Op dit moment zijn daarom 16 landen bij het ENP aangesloten, grotendeels bestaande uit de Noord-Afrikaanse landen, de landen in de Kaukasus en enkele Oost-Europese staten. Het ENP is eigenlijk een algemeen raamwerk van regelgeving, waarbinnen specifieke actieplannen kunnen worden gemaakt voor elke afzonderlijke lidstaat en is bedoeld voor landen die niet op de lijst staan om in de (nabije) toekomst lid te worden van de Europese Unie.51
Met het ENP probeert de EU om haar buurlanden stap voor stap dichter bij het Europese systeem van bestuur te brengen en tegelijkertijd de regio te stabiliseren. Vooral na de aanslagen van september 2001 is de EU betrokken bij het voorkomen en bestrijden van terrorisme, georganiseerde misdaad en regionale conflicten. Voornamelijk de Oost-Europese buurlanden worden als onveilig gezien en als een eventuele bedreiging voor het Europese project. In de originele tekst voor oprichting van het ENP stond daarover het volgende: ‘The EU invites partner countries to enter into closer political, economic and cultural relations with the EU, to enhance cross border cooperation and to share responsibility in conflict resolution and prevention.’52 Het voorkomen maar ook het oplossen van conflicten is dus een belangrijk doel van het ENP. De eerder genoemde uitbreiding in
49
Karen E. Smith, ‘The Outsiders: The European Neighbourhood Policy’, International Affairs, nr 81 (2005), p. 759.
50
Ibid., p. 763. 51
Desmond Dinan, Ever closer Europe, Basingstoke: Palgrave MacMillan 2010, p. 494-496. 52
Nicolas Hayoz/Franz Kehl/Stephan Kuster, ‘The potential flexibility of deliberate ambiguity’, in: Nicolas Hayoz, Leszek Jesién & Wim van Meurs, Enlarged EU-Enlarged Neighbourhood, Bern: Peter Lang AG 2005, p. 62.
2004 heeft er daarnaast voor gezorgd dat landen als Rusland dichter bij de grenzen van de Europese Unie kwamen te liggen. Er ontstond de neiging om de neighbourhood, de omringende buurlanden, te stabiliseren om het verspreiden van instabiliteit te voorkomen. De uitbreiding zorgde er tevens voor dat er bij de EU-landen een soort vermoeidheid ontstond na de zoveelste uitbreidingsronde. Dit is door verschillende auteurs aangeduid met de term enlargement fatigue. Het ENP kan in dit licht worden gezien als een manier om toekomstige uitbreiding in ieder geval uit te stellen.53 Het ENP is echter ook bedoeld om sociale en politieke veranderingen te bewerkstelligen in de directe buurlanden. In ruil voor financiële steun en toegang tot de Europese interne markt eist de EU hervormingen op het gebied van politiek, regering, economie, handel, democratie en mensenrechten.54 Vooral deze laatste twee gebieden zijn interessant omdat dit ook twee van de negen normen zijn die Manners onderscheidt en door de EU worden gepropageerd. Naast het willen versnellen van sociale en politieke veranderingen heeft de EU echter nog twee andere doelen. Door de buurlanden toegang te verschaffen tot de Europese markt wordt tegelijkertijd de afzetmarkt voor de EU vergroot. Het economische aspect speelt dus eveneens een rol in het European Neighbourhood Policy.55 In het geval van Oekraïne is een materieel aspect nog van belang. Als de EU het European Security and Defence Policy een succes wil laten worden is het in grote mate afhankelijk van de Oekraïense vloot aan transportvliegtuigen. Materiële doelstellingen lijken, ondanks Pollack’s relativering, toch wel degelijk een rol te spelen in de relaties tussen de EU en Oekraïne.56
Om deze doelen te bereiken stelt de EU zogenaamde Action Plans op waarin eerdere verdragen, zoals Euro-Mediterranean Association Agreements (EMAA) voor de landen rond de Middellandse Zee en Partnership and Co-operation Agreements (PCA) voor de Oost-Europese landen, worden gecombineerd met nieuwe afspraken voor verdere samenwerking. De Action Plans waren oorspronkelijk bedoeld als benchmarks: een manier om processen te vergelijken waarbij de EU een voorbeeldfunctie heeft, met als doel om de ontwikkelingsprocessen in omringende landen dichter bij de EU-norm te brengen. Tegenwoordig is het meer een bilaterale samenwerking die met de landen wordt aangegaan, waarbij de EU de landen financieel steunt, controleert en rapporteert over de geboekte vooruitgang. De wensen en eisen van het betreffende land worden erin opgenomen, evenals de interesses en bedoelingen die de EU heeft. Tot nu toe zijn er twaalf ENP-landen waarbij Action Plans zijn opgesteld. Oekraïne maakte onderdeel uit van de eerste groep landen, samen met Moldavië, Marokko, Tunesië en enkele landen in het Midden-Oosten. Hoewel de Action Plans eigenlijk een looptijd hebben van vijf jaar, werd in 2009 besloten om de samenwerking met Oekraïne uit te breiden en een Association Agenda op te stellen. In feite is dit een verbreding van het aantal gebieden waarop men wil samenwerken of de relaties wil verbeteren. Je zou kunnen stellen dat Oekraïne één van de meest betrokken landen is die onderdeel uitmaken van de ENP, omdat Action Plans niet bindend zijn. Association Agendas zijn dat wel en brengen dus verplichtingen met zich mee.57
53
Karen E. Smith, ‘The Outsiders: The European Neighbourhood Policy’, p. 758. 54
Oliver Schmidtke & Constantin Chira-Pascanut, ‘The promise of Europe’, in: Oliver Schmidtke & Serhy Yekelchyk eds., Europe’s last frontier?, New York: Palgrave MacMillan 2008, p. 137.
55
Ibidem. 56
Smith, p. 765. 57
Elena Korosteleva, The European Union and its Eastern Neighbours: towards a more ambitious partnership?, London: Routledge 2012, p. 4-8.
De financiële steun van het ENP is geregeld in het European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI), een programma dat is opgericht om de financiering efficiënter te maken en de regelgeving onder één noemer samen te brengen. Het programma is er vooral op gericht om cross-border samenwerking mogelijk te maken met de buurlanden, omdat dat voordelig is voor zowel de lidstaten als de buurlanden. Het voornaamste doel van deze cross-border samenwerking is het verzekeren van duurzame ontwikkeling en de levensstandaard te verhogen.58 De doelen zoals ze staan beschreven in het programma zijn als volgt:
- To promote economic and social development in regions on both sides of common borders. This should contribute to promoting the key objective of the European Neighbourhood Policy – prosperity, stability and security at the EU’s external borders as well as in the neighbouring countries as whole.
- To address common challenges, in fields such as environment, public health and the prevention of and fight against organized crime.
- To ensure efficient and secure borders – that means facilitating legitimate trade and transit and prevent illegitimate trade and transit.
- To promote local cross-border people-to-people actions – in fields such as education, culture, media, civil society. The principle of local ownership should be applied.59
Deze doelen zijn ook terug te vinden in de verdragen van het European Neighbourhood Policy, maar het lijkt alsof hier meer aandacht wordt gegeven aan het regionale niveau. Een aantal normen die Manners onderscheidt zijn hier in terug te vinden, zoals vrede, democratie en duurzame ontwikkeling. Volgens de EU zullen de landen die zijn aangesloten bij het ENP (en het ENPI) in de toekomst profijt hebben van de hechtere samenwerking. Ondanks dat landen die zijn aangesloten bij het ENP niet op de lijst staan om in de toekomst lid te worden van de EU, zou men kunnen veronderstellen dat de EU probeert om deze landen voor te bereiden op een eventueel lidmaatschap door hun manier van bestuur steeds meer overeen te laten komen met de Europese norm. Sommige auteurs hebben de ENP dan ook wel ‘The carrot of European Union Membership’ genoemd.60 Andersom zou men ook kunnen zeggen dat de Oost-Europese landen die bij de ENP zijn aangesloten zich in de toekomst kandidaat willen stellen voor lidmaatschap. Zo is bijvoorbeeld in Oekraïne een steeds sterker geluid te horen voor meer samenwerking met de Europese Unie. Het vreemde is dus dat beide partijen aangeven dat het niet gaat om eventuele toetreding in de toekomst, maar dat het ENP wel de weg plaveit voor harmonisering van het beleid (en dus het vergemakkelijken van toetreding).
Ondanks dat het ENP is bedoeld om de politieke en economische situatie in buurlanden te verbeteren, wordt het beleidsprogramma niet door iedereen als een succes gezien. Zo beargumenteren Börzel en Van Hüllen in hun artikel dat het European Neighbourhood Policy faalt in het brengen van democratische veranderingen. Volgens hen is het programma inconsistent omdat het verschillende doelen nastreeft. Zo probeert de EU zowel een effectieve als een democratische regering te promoten, wat op korte termijn instabiliteit tot gevolg heeft. De twee doelen zijn zodoende met elkaar in conflict. De stabiliteit van regeringen komt op deze manier in gevaar, terwijl
58
Veronika Sklenková, ‘The framework of the cross-border cooperation’, in: Gilles Rouet & Peter Terem eds., Ukraine, between integration and partnership, Bruxelles: Bruylant 2010, p. 56-57.
59
Ibidem.
de EU stabiliteit juist prefereert boven veranderingen. Er heerst dus een zekere mate van ambiguïteit in het beleid van de Europese Unie, ondanks dat zij wel één boodschap probeert uit te dragen.61 Daarbij komt nog dat de actieplannen niet altijd even duidelijk zijn. Zo is vaak niet met zekerheid vast te stellen wie er actie moet ondernemen, de EU of het buurland. Ook is niet duidelijk hoe de eventueel geboekte vooruitgang wordt beoordeeld en in welke tijdsperiode deze moet zijn bereikt.62 Ambiguïteit en onduidelijkheid zijn dus twee belangrijke redenen waarom het ENP kritisch wordt beoordeeld. Ook in Oekraïne zelf wordt het ENP niet als een succes gezien, omdat de doelstellingen van de EU en Oekraïne simpelweg te veel verschillen. Zo valt in een rapport uit 2010 te lezen:
‘The ENP is not a joint ownership of Ukraine and the EU. From the very beginning the ENP remains a unilateral initiative/policy of the EU and its framework is used to build relations with Ukraine. The key principles of the ENP and the proposal for its update are not in line with the national interests of Ukraine. Progress of partner states, including Ukraine, in internal reforms and democratic transformation is treated only as a result of successful implementation of the ENP by the EU.’63 Deze uitspraak laat zien dat het ENP een erg breed kader van regelgeving is dat niet voor alle landen op dezelfde manier is toe te passen. Vandaar dat Oekraïne deel uitmaakt van het Eastern Partnership, waarin zij met enkele buurlanden in een regionaal raamwerk is verenigd.
2.2 Eastern Partnership
De drie Oost-Europese staten (Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië) en de drie landen in de Kaukasus (Georgië, Armenië en Azerbeidzjan) zijn onderdeel van een subprogramma van het ENP, dat bekend staat onder de naam Eastern Partnership (EP). Hierbinnen vormt Wit-Rusland een apart geval omdat het vanwege de schending van mensenrechten officieel geen deel uitmaakt van het ENP, maar wel als onderdeel van het Eastern Partnership wordt gezien. De EP werd in 2008 gezamenlijk voorgesteld door Zweden en Polen, als reactie op het voorstel van Frankrijk om de Noord-Afrikaanse landen meer bij Europa te betrekken. Volgens hen was het niet mogelijk om één framework met regelgeving toe te passen op twee verschillende continenten. Er zou daarom een apart programma moeten komen voor Oost-Europese landen. Daarnaast wilde de EU op deze manier laten zien betrokken te zijn bij de Oost-Europese buurlanden, na de oorlog tussen Rusland en Georgië en het gasconflict tussen Rusland en Oekraïne (beide in 2008). In mei 2009 werd het plan officieel gelanceerd op een bijeenkomst in Praag waar alle nationale leiders bijeen waren.64
Het belangrijkste doel van het Partnership is het creëren van regionale stabiliteit, door middel van handelsovereenkomsten en democratiseringsprocessen. Zo kregen de aangesloten landen toegang tot de Europese interne markt (zonder invoerrechten te hoeven betalen) in ruil voor het implementeren van EU-regelgeving met betrekking tot de handel. Uiteindelijk zou dit tot verbeteringen moeten leiden op het gebied van ‘good governance’ en mensenrechten. Opvallend is dat in de verdragen van het Eastern Partnership de doelstellingen wat zijn aangepast ten opzichte van de oorspronkelijke in de verdragen rond het European Neighbourhood Policy. Zo is het begrip ‘shared values’ vervangen door ‘mutual commitments to the rule of law, good governance, respect
61 Tanja A. Börzel & Vera van Hüllen, ‘One voice, one message but conflicting goals: cohesiveness and consistency in the European Neighbourhood Policy’, Journal of European Public Policy, nr. 21 (2014), p. 1033. 62
Smith, p. 764-765. 63
Korosteleva, The European Union and its Eastern neighbours: towards a more ambitious partnership?, p. 89. 64 Ibid., p. 7-8.
for human rights, respect for and protection of minorities and the principles of market economy and sustainable development.’65 Korosteleva beargumenteert in haar boek The European Union and its
Eastern Neighbours dat deze subtiele verandering enerzijds een ethische dimensie toevoegt aan het
proces en anderzijds de EU meer in een coördinerende rol plaatst. Daarnaast wordt er in deze verdragen meer aandacht besteed aan de beoogde uitkomsten, namelijk politieke aansluiting en economische integratie, dan aan de manieren waarop deze uitkomsten bereikt zouden moeten worden.66
Een belangrijk kenmerk van het Eastern Partnership is ook dat het zowel bilaterale als multilaterale strategieën bevat. De bilaterale strategie houdt in dat er nieuwe overeenkomsten worden gesloten en er een vrijhandelszone wordt ingesteld. Daarnaast is het Eastern Partnership ook op meer specifieke doelen gericht, zoals visavrij reizen en energiebeleid. De multilaterale strategie houdt in dat landen die onderdeel uitmaken van het Partnership bij elkaar komen in speciaal daarvoor opgerichte fora, waarin zij kunnen discussiëren, ideeën uitwisselen en van elkaar kunnen leren. Dit zou ook tot een grotere mate van samenwerking tussen de landen moeten leiden.67 Een van de huidige vier fora is specifiek gericht op democratie, stabiliteit en good governance, terwijl de andere fora bijvoorbeeld gericht zijn op economische integratie en energiebeleid. In feite kan het Eastern Partnership worden gezien als een kleinere vorm van het European Neighbourhood Policy. Met een kleinere groep landen wordt getracht het proces van economische integratie en politieke veranderingen te versnellen. Net als in het ENP worden er Association Agreements gesloten, die echter meer zijn gericht op het economische aspect. De overeenkomsten moeten leiden tot een Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) waarin mobiliteit een belangrijke rol speelt. Visavrij reizen en samenwerking op het gebied van energiebeleid zijn hier ook in onder gebracht.68 Een belangrijk gevolg van het Eastern Partnership is dat Rusland zich steeds verder geïsoleerd voelt door de toenemende interesse van Oost-Europese landen voor het westen, de NAVO en de Europese Unie. De inval van Rusland in Abchazië en Zuid-Ossetië in 2008 was een reactie op de pogingen van Georgië en Oekraïne lid te worden van de NAVO, die overigens werden afgewezen. Het Eastern Partnership bevat geen militaire dimensie zoals de NAVO, maar wordt door Rusland wel als een vergelijkbare methode gezien om de Oost-Europese landen steeds meer in de Europese invloedssfeer te krijgen. Poetin heeft het Partnership daarom ook ‘an alternative to NATO’s expansion to the east’ genoemd, terwijl minister van Buitenlandse Zaken Lavrov de EU beschuldigde van het uitbreiden van haar ‘sphere of influence in Russia’s backyard’. Een ander belangrijk doel van het EaP is om nieuwe gaspijpleidingen aan te leggen en daarbij Rusland te omzeilen, zodat Europa minder afhankelijk wordt van Russisch gas. Rusland interpreteert dit echter als een aanval op hun export en economische positie.69
In de literatuur wordt het Eastern Partnership door verschillende auteurs een mislukking genoemd, vanwege uiteenlopende redenen. Zo zou Oekraïne een cruciale rol spelen omdat het land qua inwoneraantal groter is dan de andere vijf lidstaten samen en zou het gebied geografisch gezien
65
Ibid., p. 34-35. 66
Ibidem.
67 Peter van Elsuwege, ‘The Eastern Partnership: Characteristics and Challenges’, Studia Universitatis Petru
Maior Historia, nr. 10 (2010), p. 205-206.
68
Ibidem. 69
Jeanne Park, The European Union’s Eastern Partnership, maart 2014, http://www.cfr.org/europe/european-unions-eastern-partnership/p32577, geraadpleegd op 8 april 2015.
gewoonweg te groot zijn. Het one-size-fits-all beleid van de EU lijkt daarom niet te werken. Een andere reden is het toeslaan van de economische crisis in 2011, op het moment dat het Eastern Partnership echt in werking zou moeten gaan treden. De belangen van de EU waren op dat moment meer bij de lidstaten, waardoor projecten met de buurlanden op een lager pitje kwamen te staan. Daarnaast is de EU verweten dat zij ook meer bezig zou zijn met de economische belangen en veranderingen dan met de politieke gevolgen die deze veranderingen zouden kunnen hebben, bijvoorbeeld op de relatie met Rusland.70 Andere minpunten van het Eastern Partnership zijn het relatief lage budget van 2 miljard euro per jaar en het feit dat er te weinig voordelen kleven aan de samenwerking met de EU in ruil voor de geëiste hervormingen. Het toevoegen van een mogelijkheid voor toekomstig lidmaatschap van de Europese Unie zou landen er misschien eerder toe bewegen deze hervormingen door te voeren.71
2.3 Tussenbalans
Het European Neighbourhood Policy is dus ontstaan met het oog op de toekomstige uitbreiding met de Oost-Europese landen in 2004. Verschillende motieven voor samenwerking spelen een rol binnen dit beleidsterrein. Zo wilde men, na de aanslagen op het World Trade Center in 2001, de veiligheid vergroten in de buurlanden. Hierbij speelt stabiliteit ook een belangrijke rol: omdat de Oost-Europese landen als onveilig werden gezien en als een bedreiging voor het Oost-Europese integratieproject, koos men ervoor deze landen meer aan zich te gaan binden. Dit heeft ook een economisch doel, namelijk het vergroten van de afzetmarkt voor Europese producten. Het hoofddoel van het ENP is echter om sociale en politieke veranderingen te bewerkstelligen in de buurlanden, om hen op deze manier dichter bij de Europese norm van bestuur te brengen. In ruil voor financiële steun en toegang tot de Europese interne markt eist de EU hervormingen op het gebied van politiek, regering, economie, handel, democratie en mensenrechten. Deze financiële steun is geregeld via het ENPI. Met behulp van vijfjarige Action Plans zet de EU een tijdspad uit waarbinnen de gestelde hervormingen moeten zijn doorgevoerd, waarna men beoordeelt of aan de verwachtingen is voldaan.
Het Eastern Partnership is een subprogramma van het European Neighbourhood Policy en is ontstaan in 2009. Op initiatief van Polen en Zweden werd een regionaal beleidsprogramma in het leven geroepen dat beter gericht zou zijn op de Oost-Europese landen dan het one-size-fits-all beleid van het ENP. De landen die hier deel van uitmaken zijn Oekraïne, Wit-Rusland, Moldavië, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan. In principe komen de doelstellingen van het Partnership grotendeels overeen met die van het ENP, hoewel er iets meer aandacht is voor economie en handel en het bevorderen van samenwerking tussen de zes landen (cross-border cooperation). Oekraïne wordt vaak als de spil van het Eastern Partnership gezien omdat het land vele malen groter is dan de andere lidstaten in zowel oppervlakte als aantal inwoners. Daarnaast ligt het land op een strategische positie en heeft het een lange geschiedenis met Rusland, wat verdere samenwerking met de EU in de weg zou kunnen staan.
Zowel het European Neighbourhood Policy als het Eastern Partnership wordt door verschillende auteurs aangeduid als een mislukking. Het one-size-fits-all beleid van het ENP zou niet op alle landen toe te passen zijn, terwijl van het Eastern Partnership kan worden gezegd dat de EU er te weinig
70
Jana Kobzova, ‘Can the Eastern Partnership work?’, European View, nr. 11 (2012), p. 210-212. 71 Park, The European Union’s Eastern Partnership, geraadpleegd op 8 april 2015.
