Normatief proces

Bij de tweede fase, die van het normatieve proces, maken Niemann en de Wekker onderscheid tussen twee belangrijke begrippen. Reflexivity slaat enerzijds op het leren en veranderen van gedrag als men wordt geconfronteerd met betere argumenten (dus het aanpassen aan door de EU gestelde normen) en anderzijds op het anticiperen op de consequenties van het stellen van deze normen (EU- beleid aanpassen aan deze consequenties). Het andere begrip, inclusiveness, betekent dat de EU een belangrijke rol geeft aan een externe actor (in dit geval Oekraïne) tijdens het normatieve proces. De combinatie van deze twee begrippen moet ervoor zorgen dat het proces van het verspreiden van normen gemakkelijker verloopt, omdat er een dialoog wordt opgebouwd tussen de EU en het betreffende buurland. Daaraan kan nog worden toegevoegd dat de EU een eurocentrische houding kan worden aangerekend als men niet universele normen (die door de Verenigde Naties worden uitgedragen) verspreidt. Doordat zij de normen van de VN betrekt in het proces is er meer samenhang te vinden tussen de normen maar ook in de manier waarop deze worden verspreidt. Door het uitdragen van de universele normen en de internationale toewijding van de EU kan men spreken van een normatief proces.95

In de eerder genoemde Association Agreement is onder andere opgenomen dat Oekraïners in de toekomst zonder visa door Europa kunnen reizen en dat er gelijke rechten moeten komen voor arbeiders. Vooral het gedeelte over visavrij reizen is interessant, maar bovendien ook actueel. In 2010 vonden er al onderhandelingen plaats tussen de EU en Oekraïne over visavrij reizen. Op een top in Brussel in november waren Van Rompuy, Barroso en toenmalig president Yanukovych bijeen om te praten over de voortgang van het normatieve proces. Hier werd door Van Rompuy nogmaals benadrukt wat de hoofddoelen zijn van de onderlinge samenwerking: ‘Democracy, the rule of law, and respect for human rights are the core values we share and strive to implement in practice. And we also discussed and emphasized the importance of respect for freedom of the media, freedom of assembly, and freedom of association, and the protection of human rights defenders.’96 Om dit te kunnen bewerkstelligen zou Oekraïne strengere grenscontroles moeten invoeren maar ook haar migratie- en asielbeleid moeten aanpassen. Dit voorstel kwam van Oekraïne zelf en toont de toenemende mate van samenwerking aan, maar ook de bereidheid van de EU om aan de wensen van Oekraïne te voldoen terwijl hier niet direct voordelen aan verbonden zijn. Sterker nog, met de huidige crisis in Oekraïne kan er zelfs een groot nadeel aan verbonden zijn. Zo zouden de 1 miljoen oorlogsvluchtelingen uit het oosten van het land zonder visa door Europa kunnen reizen. De controverse rondom het visavrije reizen groeit daarom, ook omdat in het verleden met enkele

95

Beckman et al., The normative power of the European Neighbourhood Policy: Moldova and Ukraine, p. 44. 96 _{Ibid., p. 56.}

toegetreden Balkanlanden is gebleken dat na opening van de grenzen velen West-Europa in trokken zonder intentie om terug te keren.97

Het politieke gedeelte van deze overeenkomst werd op 21 maart 2014 ondertekend, met het economische gedeelte werd gewacht tot na de verkiezingen in mei. Een maand later, in juni 2014, werd ook dit gedeelte ondertekend. Een belangrijk onderdeel van deze overeenkomst is dat de regeringsleiders van Oekraïne en de Europese Unie regelmatig zullen bijeenkomen om te vergaderen over de vooruitgang en ontwikkelingen: ‘The Parties agree to maintain dialogue and to cooperate to

strengthen respect for democratic principles, the rule of law and good governance, human rights and fundamental freedoms, including the rights of persons belonging to national minorities as enshrined in the core UN and Council of Europe Conventions and related protocols.’98

Uit een vernieuwde versie van het Action Plan (nu ineens de Association Agenda genoemd) blijkt dat de Europese Unie probeert om de samenwerking met Oekraïne intensiever te maken. Zo wordt in het gedeelte waarin wordt gesproken over het onafhankelijk maken van instituties waardoor de democratie en de rechtsspraak kunnen groeien herhaaldelijk gesproken over de Venice Commission. Deze commissie maakt onderdeel uit van de Europese Raad en houdt zich bezig met advies geven aan lidstaten over het op één lijn brengen van hun beleid met de Europese standaard op het gebied van democratie, rechtsspraak en mensenrechten. Daarnaast wordt ook samenwerking met mensenrechtenorganisaties gestimuleerd en valt op dat veel speerpunten de woorden ‘met steun van de EU’ bevatten.99 In tegenstelling tot wat werd geconstateerd in de normatieve intentie blijkt nu dat de Europese Unie zich wel degelijk inzet om de samenwerking uit te breiden, en dat het Oekraïne niet zomaar alle ruimte geeft voor eigen invulling.

Al eerder zijn de bijeenkomsten genoemd waarbij de EU en Oekraïne samen om de tafel zitten om de voortgang te bespreken. In april 2015 werd de zeventiende top gehouden: de eerste onder het pas gesloten Association Agreement. Op deze bijeenkomst werd naast de voorbereidingen voor de naderende ENP-top in Riga vooral gesproken over de politieke en economische hervormingen en natuurlijk de situatie in Oost-Oekraïne na het sluiten van de Minsk-akkoorden. Op een aantal punten werd besloten om het hervormingsproces te versnellen. Deze punten hebben vooral te maken met de rechterlijke macht en justitie, maar ook met het bestrijden van corruptie en het moderniseren van het financieel systeem.100 Deze doelen worden in het verdrag als volgt omschreven:

- the finalisation of an inclusive constitutional reform to enable a thorough Justice reform, decentralisation process and the ratification of the Rome Statute of the International Criminal Court; - the fight against and the prevention of corruption, through appropriate institutions and independent investigations and the setting up of the National Centre for the Prevention of Corruption;

97 _{Christoper Harress, Ukrainians may get Visa-free travel to EU, but war refugee crisis makes them less}

welcome, http://www.ibtimes.com/ukrainians-may-get-visa-free-travel-eu-war-refugee-crisis-makes-them- less-welcome-1854500, geraadpleegd op 3 mei 2015.

98 _{EU-Ukraine Association Agenda to prepare and facilitate the implementation of the Association Agreement,} http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/eu_ukr_ass_agenda_24jun2013.pdf, geraadpleegd op 8 mei 2015. 99

Ibidem. 100

17th EU-Ukraine summit, Joint Statement, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international- summit/2015/04/27, geraadpleegd op 11 mei 2015.

- the increased transparency, accountability and independence of the Judiciary;

- the professionalisation and depoliticisation of the public administration including self-governance bodies;

- the modernisation of the public finance management system through a more transparent public procurement, improved fiscal governance and stronger external audit.101

Opvallend is dat hier geen specifieke norm wordt genoemd, maar dat al deze punten te maken hebben met good governance.

Het tweede belangrijke punt dat werd besproken is de situatie in Oekraïne. Volgens Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, is volledige implementatie van de Minsk-akkoorden de beste manier om tot vrede te komen. Deze akkoorden, die in februari 2015 werden gesloten tussen Rusland, Oekraïne, Duitsland en Frankrijk behandelden een aantal voorwaarden waar aan moest worden voldaan. Zo zou er een onmiddellijk staakt-het-vuren moeten komen en zouden binnen veertien dagen zowel de troepen als de wapens teruggetrokken moeten zijn uit het gebied. Daarnaast werd akkoord gegaan met het ontwikkelen van nieuwe wetgeving, voornamelijk met betrekking tot de steden Donetsk en Luhansk, waar het meest werd gevochten. Het vrijlaten van politieke gevangenen en het toestaan van humanitaire hulp vormden hierbij twee punten van speciale aandacht.102 Aan het einde van de onderhandelingen en het ondertekenen van de Minsk- akkoorden hield Donald Tusk een toespraak. Deze speech eindigde hij met de volgende woorden, waarin hij wijst op het lange en moeizame normatieve proces waarin Oekraïne zich bevindt:

Maidan was a turning point for Ukraine - and also for Europe. Now, we need to make sure that it was a turning point for the better. To the benefit of all Ukrainians. I am confident that you are moving in the right direction. But I am also fully aware that there are many obstacles ahead. And let's be honest, sacrifices. I know this from my own country, Poland, that in many ways had to go through the same, often painful process - even without an armed conflict within our borders. But I can also honestly say that there is no better alternative. The reforms, the sacrifices, the turn towards Europe and the West are all worth it.103

De Minsk-akkoorden waarover wordt gesproken is een set maatregelen die vastgesteld werd om de crisis in Oekraïne op een vreedzame manier te beëindigen. Bij deze onderhandelingen waren Poetin, Poroshenko, Merkel en Hollande aanwezig, terwijl er geen vertegenwoordiger van de Europese Unie (bijvoorbeeld Federica Mogherini, hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid) bij aanwezig was. Dit is vreemd omdat de Europese Unie de rol op zich zou moeten nemen om de vrede op het Europese continent te herstellen. Een van de oorspronkelijke doelen van het European Neighbourhood Policy was om de veiligheid binnen Europa te garanderen, om zo een ‘ring of friends’ rond de EU te creëren. De onderhandelingen over vrede, toch een van de negen normen die de EU wil uitdragen, vonden dus plaats zonder dat er een vertegenwoordiger van de EU bij aanwezig was. De belangrijkste actor ontbrak tijdens het normatieve proces.

101 _Ibidem.

102

http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/11408266/Minsk-agreement-on-Ukraine- crisis-text-in-full.html , geraadpleegd op 14 mei 2015.

103

http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/27-press-remarks-tusk-summit- ukraine/, geraadpleegd op 11 mei 2015.

Om terug te komen op de indicatoren van Niemann en De Wekker moet worden gekeken naar hoe de dialoog tussen de EU en Oekraïne is opgebouwd. De twee indicatoren die in deze dialoog naar voren zouden moeten komen zijn reflexivity en inclusiveness. Reflexivity slaat enerzijds op het leren en veranderen van gedrag als men wordt geconfronteerd met betere argumenten (dus het aanpassen aan door de EU gestelde normen) en anderzijds op het anticiperen op de consequenties van het stellen van deze normen (EU-beleid aanpassen aan deze consequenties). Het andere begrip,

inclusiveness, betekent dat de EU een belangrijke rol geeft aan een externe actor (in dit geval

Oekraïne) tijdens het normatieve proces. Wat betreft het eerste begrip kunnen we concluderen dat Oekraïne bereid is om te veranderen en zich aan te passen aan de EU-normen, maar dat dit een langzaam en moeilijk proces is dat nog vele jaren zal duren. Daarnaast, en dat is opvallender, is de EU ook bereid om zich aan te passen aan de wensen van Oekraïne. Het visa vrij reizen is hier een goed voorbeeld van: dit voorstel kwam van Oekraïne en is door de EU serieus in behandeling genomen. De onderhandelingen hierover zijn zelfs in een zo vergevorderd stadium dat het visavrije reizen elk moment kan worden ingevoerd, ware het niet dat de crisis in Oekraïne roet in het eten heeft gegooid. Het is echter wel het enige voorbeeld dat hierbij kan worden gegeven.

Het andere begrip, inclusiveness, is eveneens te herkennen in de samenwerking. Oekraïne wordt grotendeels zelf verantwoordelijk gehouden om de gewenste ontwikkelingen te bewerkstelligen, hoewel er wel diverse controlecommissies in het leven zijn geroepen om de ontwikkelingen te volgen en te rapporteren aan de EU. Oekraïne wordt als externe actor echter wel sterk betrokken in het proces. De twee begrippen of indicatoren die Niemann en de Wekker hier hanteren (reflexivity en

inclusiveness) zijn niet gemakkelijk te herkennen of te meten. Dit komt deels omdat de definitie van inclusiveness te vaag is: het is logisch dat de EU een belangrijke rol geeft aan de externe actor. Het

land zal immers zelf de veranderingen in werking moeten stellen om aan de normen te voldoen, dit kan de EU niet doen. Daarnaast is het zeer moeilijk te bepalen in welke mate de externe actor een rol speelt: uit de verdragen en rapporten blijkt niet altijd wie verantwoordelijk is voor een bepaalde ontwikkeling of verandering. Vaak wordt alleen vermeld dat men aan de norm moet gaan voldoen.

Reflexivity is in het geval van Oekraïne ook duidelijk te herkennen. Er is slechts een voorbeeld te

vinden van een voorstel dat het land zelf gedaan heeft en dat door de EU ook is geaccepteerd. Verder lijkt het toch vooral eenrichtingsverkeer van regelgeving naar Oekraïne. Het normatieve proces tot slot is de minst duidelijke fase in het driestappenplan van Niemann en de Wekker. In hun eigen artikel is deze fase ook het minst overtuigend. Dit komt omdat het proces zich grotendeels achter de schermen afspeelt, maar ook omdat uit de verdragen niet altijd blijkt wie een bepaald voorstel heeft gedaan. Over het normatieve proces valt daarom simpelweg het minst te vertellen.