Talking with Europeans is becoming worse than negotiating with the Soviets.154 – Henry A.
Kissinger tegen het einde van 1973
Het zijn de woorden van een in het duister tastende architect van Amerikaans buitenlands beleid, Henry Kissinger, inmiddels minister van Buitenlandse Zaken, die lijdzaam had moeten toezien hoe de trans-Atlantische relaties als een kaartenhuis en in stroomversnelling in elkaar waren gestort, in dat zo desastreus verlopen jaar voor de Nixon-regering. Dat schept op het eerste gezicht nog enigszins verbazing, daar in het vorige hoofdstuk allerlei initiatieven in Nixons debuutjaar als president naar voren kwamen om juist de communicatielijnen te smeren en de pilaren onder de Alliantie in nieuw beton te gieten.
In retrospectief kan nochtans gesteld worden dat de reeds lang sluimerende tendensen in het Atlantische bondgenootschap min of meer van de één op de andere dag tot uitbarsting kwamen. Kissinger had zich begin 1973 gerealiseerd dat de relatie met het continent aan de andere kant van de Atlantische Oceaan danig verslechterd was, en besloot in april ‘the Year of Europe’ af te kondigen. Achteraf gezien kan dit als een soort wanhoopsdaad worden
aangemerkt, daar het effect averechts was en de vervreemding tussen de twee werelddelen aan de beide kanten van de Atlantische Oceaan nu in volle vaart was ingezet. De speech die de ‘Year of Europe’ met luister had moeten inluiden, zette kwaad bloed bij de Europeanen. Vooral het zich laten ontvallen dat ‘Europa slechts regionale belangen had en Amerika
wereldwijde’ werd slecht ontvangen door de Europeanen.155
Dat de doorgaans zo tactvolle Kissinger het kwalijke gevolg van deze uitspraak niet had voorzien, heeft mij ten zeerste verwonderd. Want hier lag juist voor een goed deel de oorzaak van de wrevelige relatie tussen de Amerikanen en Europeanen. Ik zal dan ook aantonen dat de beslommeringen in de jaren voorafgaand aan de escalatie van 1973 nu juist een identiteitskwestie van Europese zijde waren. Waar de Nixon-regering zich, even zwart- wit gesteld, juist liet voorstaan op historische precedenten - die van de omstreeks twintig jaar durende naoorlogse consensus waarin Europa welhaast een protectoraat van de Amerikanen was - ijverden de Europeanen om hiermee korte metten te maken en eigenhandig nieuwe ijkpunten te stellen. Mijn onderzoek zal de ontwikkelingen voorafgaand aan de afkondiging van ‘the Year of Europe’ beschouwen om vervolgens aan te tonen dat de verschillende
154 Mary Nolan, The transatlantic century: Europe and America, 1880-2010 (Cambridge, VK: Cambridge
University Press, 2012) 302.
63
gebeurtenissen en ontwikkelingen grotendeels, direct dan wel indirect, onder de noemer van bovenstaande dialectiek ondergebracht kunnen worden.
Doelstelling van dit hoofdstuk is om de sluimerende oorzaken van de zo plotsklaps tot stand gekomen desillusie in het Atlantische verbond te ontwaren, en te verklaren. Tijdsmatige onderzoeksdemarcatie zijn de jaren 1970, 1971 en 1972 en het begin van 1973. Uiteraard bestaat het gevaar hierbij te teleologisch te werk te gaan, dat wil zeggen iedere stip aan de trans-Atlantische horizon als apert teken aan de wand van de onvermijdelijke teloorgang van het intercontinentale bondgenootschap aan te merken. Wanneer er signalen zijn die in
tegengestelde richting wijzen, zal ik daar dan ook beslist melding van maken. Subdoelstelling van dit hoofdstuk is daarom iets als een omslagpunt, of wellicht beter gezegd een
versnellingspunt te ontdekken, want de ongunstige processen die tot de impasse van 1973 leidden waren natuurlijk niet evenredig verdeeld over de betreffende jaren.
Teneinde een overzichtelijk en representatief overzicht te geven van de gebeurtenissen die de dramatische impasse in de trans-Atlantische relaties en dientengevolge de afkondiging van de ‘Year of Europe’ tot gevolg hadden, zal ik dit hoofdstuk, dat inzicht moet geven in deze vraagstelling, thematisch indelen. Daarbij is niet gezegd dat dit stuk gespeend zal zijn van enige chronologie. Zeker naar het einde toe zal hier meer aandacht voor zijn, maar een thematische opdeling is naar mijn mening overzichtelijker en geeft bovendien ruimer zicht op de belangrijkste problematieken in die jaren van het trans-Atlantische verbond.
Grofweg zullen de gebeurtenissen in de jaren 1970, 1971, 1972 en het begin van 1973 worden ondergebracht onder de raamwerken van ‘detente’ en ‘Amerikaanse troepen in Europa en pleidooi voor ophogen Europese bijdrage aan de NAVO van Amerikaanse zijde’. Ik zal besluiten met een analyse van wat deze, en andere gebeurtenissen die ik kort zal aanstippen, demonstreerden. Voor wat betreft het kader van de detente zal ik aantonen dat de ontspanningspolitiek van enerzijds de West-Europeanen en anderzijds de Amerikanen een constante bron van spanning, irritatie, angst en wantrouwen veroorzaakte. Hoewel de intentie om detente ‘geïntegreerd’ via de alliantie te laten verlopen, ogenschijnlijk niet ontbrak, dreigden juist unilaterale toenaderingen tot het Oosten afbreuk te doen aan de cohesie binnen de Westerse alliantie. Ik zal voorts bepleiten dat het vraagstuk van de Amerikaanse
troepenmacht op Europees grondgebied een verreikende existentiële implicatie met zich meedroeg. Existentieel in die zin dat in de benarde jaren de fundamenten onder het
voortbestaan van de NAVO in twijfel werden getrokken. De Amerikaanse oproep aan haar Europese bondgenoten om hun inzet voor de NAVO op te schroeven, hangt daar nauw mee samen. De Europeanen waren immers ten dele onwelwillend jegens het verhogen van hun
64
bijdrage aan de NAVO uit een bepaalde angst, te weten dat de Verenigde Staten hun overzeese taken stilaan zouden gaan verzaken.
De gebeurtenissen die zich in deze raamwerken van defensie en detente opeenstapelen, kunnen in mijn optiek gezien worden in het kader van een revisionistische houding van de Amerikanen jegens het trans-Atlantische bondgenootschap enerzijds, en anderzijds de afwezigheid van bereidwilligheid bij de West-Europeanen om aan de plichten te voldoen die bij hun onlangs verworven rechten hoorden. De gemene deler van deze twee syntheses, die zo karakteristiek opdoemde in het begin van de jaren zeventig, was het altijd aanwezige
wederzijdse wantrouwen, het argwaan dat als een nevel over de betrekkingen hing, of deze nou gestaafd werden door de praktijk of niet.
Zonder de pretentie te hebben dat ik een waterdichte these zal construeren, is het mijn doel om samenhang in deze onderdelen van trans-Atlantische relaties aan te brengen. Ik ben er immers van overtuigd dat het een de katalysator van het andere was, en het ander de vinger op de zere plek harder indrukte. Ik zal proberen dit verband zo afdoende mogelijk hard te maken
Overigens is het een voor de hand liggende conclusie om zoals Nichter te stellen dat ‘too many times, Nixon and Kissinger saw more exciting opportunities with China and the
Soviet Union, and Europe was pushed aside’.156 Hoewel ik deze stellingname an sich niet
bestrijd, en voor de bühne de betrekkingen tussen de Sovjet-Unie en China, alsmede de moeizame afhandeling van de Vietnamoorlog, weliswaar de meest in het oog springende mijlpalen van Nixons ambtstermijn waren, kan toch niet simpelweg worden gesteld dat Europa ‘niet interessant genoeg was’ en de Amerikanen daarom het continent ‘maar lieten schieten’. Dat West-Europa niet altijd de hoogste prioriteit van de bewindslieden genoot, is evident, maar de vraag is mijns inziens waarom de betrekkingen dan zo terzijde werden geschoven, afgezien van de hiërarchie in prioriteiten. Dat heeft ontegenzeggelijk ook met de aard van de trans-Atlantische betrekkingen te maken. Juist de onwrikbare aard van de trans- Atlantische betrekkingen zorgde ervoor dat die betrekkingen van lieverlede op een zijspoor werden gerangeerd.
Een evenwichtige, presentabele verdeling van lasten
Waar van Amerikaanse zijde voornamelijk bij de Europeanen op gehamerd werd, was de eis om de Europese bijdrage aan de NAVO op te schroeven, zoals de Nixondoctrine voorschreef.
65
In 1969 werd reeds duidelijk dat dit proces niet zonder slag of stoot zou verlopen, ondanks dat de West-Europeanen wel inzagen dat het op den duur onoverkomelijk zou worden om meer voor hun eigen defensie op te brengen. Het zou een enorm stroperig dossier worden, met veelal getouwtrek aan beide zijden van de Atlantische Oceaan zonder dat er aanmerkelijke resultaten geboekt zouden worden.
Nixon en Kissinger plachten hun betrekkingen met hun bondgenoten bij voorkeur zo veel mogelijk achter de coulissen te laten plaatsvinden, en hadden een voorkeur voor
bilaterale onderhouden boven het multilaterale platform.157 Tijdens mijn onderzoek is dan ook
gebleken dat de meest belangrijke kwesties achter de schermen werden afgehandeld, en dat daar dan ook de meest doortastende uitspraken werden gedaan. Vandaar dat ik de nadruk zal proberen te leggen op heimelijke onderhouden tussen de Amerikanen en de Europeanen alsmede op de interne beraadslagingen van de Amerikaanse bureaucratie, voor zover het beschikbare bronmateriaal mij dat toestaat.
Maar allereerst is het nuttig om te kijken naar de grondslagen van het Amerikaanse pleidooi voor een grotere defensiebijdrage van Europese zijde. Natuurlijk hangt dit in de eerste plaats nauw samen met de tanende groei van de Amerikaanse economie (hierover later in het economische deel meer) en het feit dat sinds de oprichting van de NAVO in 1949 de economieën van de West-Europese landen een aanzienlijke opbloei hadden gekend. Men dient echter ook acht te slaan op de militaire uitgangspunten van de NAVO. De NAVO was immers opgericht als tegenwicht voor het Sovjet bolwerk in Oost-Europa, en het stationeren van troepen was bedoeld als afschrikmiddel voor een mogelijke invasie.
Als men de bronnen van de Amerikaanse bureaucratie er echter op naslaat, valt het op dat de doctrine die de NAVO levensadem gaf, omstreeks 1970 al niet meer als
vanzelfsprekend werd aangenomen. Binnen het apparaat van de Nationale Veiligheidsraad werd een omvangrijk onderzoeksproject opgezet om de fundamenten van het militaire bouwwerk van het trans-Atlantische bondgenootschap aan een nadere beschouwing te
onderwerpen.158 Kortgezegd, waren er drie verschillende structuren waarop de NAVO kon
157 Onder meer: Idem, 28.
158FRUS, Western Europe; Document 28: Paper Prepared in the Department of State and National Security
Council, niet gedateerd, p. 96-108; Idem, Document 25: National Security Study Memorandum, 21 november 1969, p. 75-6; Idem, Document 42: Minutes of a National Security Council Review Group Meeting, 16 juni 1970, p. 159-168; Document 51: Minutes of a Combined Review Group and Verification Panel Meeting, 31 augustus 1970, p. 180-89; Idem, Document 51: Minutes of a Combined Senior Review Group and Verification Panel Meeting, 28 oktober 1970, p. 201-214; Document 52: Paper Prepared by the National Security Council Staff, niet gedateerd, p. 215-224; Idem, Document 53: Minutes of a National Security Council Meeting, 19 november 1970, p. 226-232. Et cetera.
66 voortborduren.
Ten eerste de contemporaine structuur waarin de Amerikanen een overwicht op zowel militair als politiek vlak in West-Europa hadden, en de West-Europeanen voor hun
verdediging in behoorlijke mate op de Amerikaanse troepen leunden. Dit was echter niet in lijn met de aardverschuiving die de Nixondoctrine trachtte te bewerkstelligen. Als tweede optie gold een volledige desintegratie van Amerikaanse aanwezigheid, waarbij zowel de Amerikanen als de Sovjet-Unie hun troepen zouden terugtrekken. Deze mogelijkheid werd in de nabije toekomst echter niet reëel geacht, hetgeen voornamelijk te wijten was aan het conservatisme van het Sovjet-beleid. Mogelijkerwijs zouden de troepen in Centraal-Europa wel wat uitgedund kunnen worden, maar dat was afhankelijk van de voortgang van de ontspanningspolitiek tussen het Oosten en het Westen. Dan was er nog een tussenliggende optie, waarin een versterkt en politiek geïntegreerd West-Europa ten dele de Amerikaanse troepenmacht voor haar rekening zou gaan nemen, maar waarbij ze voor hun verdediging wel
nog rekenden op de nucleaire afschrikkingsmogendheid van de Amerikanen.159
In eerste instantie lijkt het logisch dat de Amerikanen het derde plan wilden uitvoeren. Dit bleek in de praktijk echter geen uitgemaakte zaak. Het plan van een ‘enhanced Europe’ met meer troepen van eigen bodem, had mogelijkerwijs ook nadelige implicaties. Een
gefortificeerd West-Europa betekende namelijk ook een West-Europa dat een krachtige eigen stem wenste uit te dragen, waardoor de Amerikanen dus een bondgenoot zouden krijgen waarmee moeizamer te onderhandelen was. Bovendien kon op korte termijn de spanning tussen het Oosten en Westen toenemen, niet echt in lijn met de beoogde detente. Ook zou de integratie van West-Europa een nieuwbakken economische politiek kunnen opleveren, die strijdig was met Amerikaanse, economische belangen. Tot slot bestond er bij Amerikaanse ambtenaren de vrees dat West-Europa een min of meer onafhankelijke nucleaire grootmacht
zou worden.160 Hoewel met de Nixondoctrine nieuwe beleidspunten waren opgesteld, was de
voortgang en implementatie ervan alleen al vanwege overpeinzingen binnen eigen parochie geen lijn die linea recta kon worden doorgetrokken. Bovendien hing ook veel af van de voortgang van de Sovjet-Amerikaanse betrekkingen, die weliswaar niet meer op confrontatie aanstuurden maar waarvoor het recht omlijnde pad nog lang niet geplaveid was.
159 FRUS, Western Europe; NATO, Document 28: Paper Prepared in the Department of State and National
Security Council, niet gedateerd, p. 96-108.
67
Dan de NAVO defensiestrategie. In hoofdstuk 1 kwam naar voren dat deze zich laat
samenvatten als flexible response. Deze militaire doctrine is gebaseerd op de veronderstelling dat de NAVO-troepen opgetuigd waren om als ‘’intial defense’’ te dienen. Dat wil zeggen dat binnen 90 dagen na een eventuele aanval op NAVO-gebied, de vereisten voor een
conventionele defensiecapaciteit zouden komen te vervallen en er drie opties restten: het sluiten van een diplomatiek verdrag met de agressor, een eventuele uitputting van de conventionele krijgsmacht van het Warschau Pact, of een escalatie tot een nucleaire oorlog. De crux van het probleem was er echter in gelegen dat hierover binnen de NAVO geen overeenstemming bestond en er geen vastomlijnd plan klaar lag in het geval van Sovjet- agressie. Hierdoor bestond de NAVO-strategie meer uit de kans op een nucleaire escalatie, een preventief afschrikmiddel, dan dat er een krachtige capaciteit tot haar beschikking stond. Niet bepaald een sterk uitgangspunt om de Europeanen te overreden zelf meer troepen en
oorlogsmaterieel aan de NAVO bij te dragen.161
Uit de beraadslagingen binnen de Amerikaanse beleidsmachine blijkt ook dat in de erop volgende jaren dit vraagstuk maar een beetje in het ledige bleef hangen, en er meer werd vastgehouden aan de status quo dan dat er voortgang werd geboekt om de uitgangspunten van de Nixondoctrine te verwezenlijken. Een onderzoek door de Nationale Veiligheidsraad laat zien dat het uitgangspunt van dat paper is dat ‘started from the premise that the existing policy
is the correct one’.162 Bovendien wisten de Amerikaanse ambtenaren ook geen antwoord te
geven op het vraagstuk of het daadwerkelijk wel 90 dagen zou duren voordat er zou worden overgegaan op een diplomatiek akkoord dan wel nucleaire oorlogsvoering. Er komt tevens naar voren dat de aandacht meer lag bij het niet verminderen van de Amerikaanse
aanwezigheid van troepen in West-Europa dan dat daadwerkelijk werd aangestuurd op
vervanging van Amerikaanse troepen door Europese.163
Terwijl het binnen de Amerikaanse bureaucratie aan daadkracht en besluitvaardigheid ontbrak, werd dit nog eens versterkt door de Europese onwelwillendheid om haar bijdrage aan de defensiecapaciteit van de NAVO te vermeerderen. Ten eerste was er in de West-Europese landen in grote samenhang met de verschrikkingen van de Vietnamoorlog een pacifistische publieke opinie ontstaan. Een toename van de troepenmacht kon dus allerminst op een breed
161 FRUS, Western Europe; NATO, 1969-1972, Document 28: Paper Prepared in the Department of State and
National Security Council, niet gedateerd, p. 96-108; Idem, Document 42: Minutes of a National Security Council Review Group Meeting, 16 juni 1970, p. 159-168.
162 FRUS, Western Europe; NATO, 1969-1972, Document 42: Minutes of a National Security Council Review
Group Meeting, 16 juni 1970, p. 159-168.
68
draagvlak onder de bevolking rekenen. Daarnaast waren de Europese bondgenoten er
gewoonweg niet van overtuigd dat een oorlog op Europees grondgebied meerdere weken zou duren, waardoor er vanuit eigen overtuiging nauwelijks een stimulans voorhanden was om
hun defensie-uitgaven te vermeerderen.164 Zij beschouwden de inzet van conventionele
defensiecapaciteit niet als een reëel middel om ten oorlog mee te trekken, en gingen er
gemakshalve vanuit dat al snel toevlucht tot nucleaire middelen zou worden genomen.165 Zo
zagen zij ook de Amerikaanse aanwezigheid van troepen en materieel als een trigger voor een nucleaire oorlog, en niet zoals de Nixon-regering dat wenste om de optie van een
conventionele oorlog te waarborgen.166 De Amerikaanse regering en het militaire complex
zagen in de afschrikfunctie van een nucleair arsenaal haar enige waarlijke betekenis.167 En
ook hierover valt nog met rede te twisten, gezien Kissingers uitspraak ‘We are not going to trade any city in the United States for all of Europe, so the nuclear deterrent is not worth a damn.’168
Hoewel de Europeanen zich niet committeerden aan ‘further than a ‘’moderate’’ increase’ werden er onderwijl wel bescheiden stappen gezet, die door Kissinger worden
afgedaan als triviaal.169 Na een ministeriële NAVO-bijeenkomst op 3 en 4 december 1970
werd een decreet uitgevaardigd, Europe Defense Improvement Program, ter ophoging van de collectieve bijdrage aan de NAVO: ten eerste een aanvullende bijdrage ter hoogte van 420 miljoen dollar over een periode van vijf jaar voor de gemeenschappelijke infrastructuur van de NAVO; ten tweede verbeteringen aan de eigen, nationale defensiecapaciteit ter waarde van 400 tot 500 miljoen dollar in de opvolgende vijf jaar, welke in dienst gesteld zouden worden van de NAVO, een toename van 6 procent; ten derde een financiële aanvulling van 79 miljoen over de komende twee jaar ter verbetering van het defensievermogen van de NAVO. Deze
infrastructurele aanpassingen hadden voornamelijk betrekking op de tactische luchtmacht.170
Ondertussen had de Nixonregering niet stil gezeten met de komst van de staatshoofden van Frankrijk, Groot-Brittannië en West-Duitsland naar Washington in de eerste helft van
164 FRUS, Western Europe; NATO, Document 46: Minutes of a Combined Review Group and Verification Panel
Meeting, 31 augustus 1970, p.180-189, 187.
165FRUS, Western Europe; NATO, Document 52: Paper Prepared by the National Security Council Staff, niet
gedateerd, p. 215-224
166 Idem 167 Idem.
168 Digital National Secirity Archive Collection: Kissinger Conversations, Supplement II, 1969-1977, [Policy
toward NATO; Vietnam Peace Negotiations], Memorandum of Telephone Conversation, 27 november 1970.
169 Henry A. Kissinger, White House Years (Boston en Toronto: Little, Brown and Company, 1978) 392-3. 170 Perscommuniqué North Atlantic Treaty Organization, Alliance Defense for the Seventies, 3 en 4 december
69
1970. Zeker met het bezoek van de Engelse Prime Minister Harold Wilson ontbrak het niet aan symboolpolitiek, getuige zijn deelname aan een bijeenkomst van de Nationale
Veiligheidsraad. Hij was de eerste buitenlandse regeringsleider die deze eer toekwam. Hiermee zette de Nixon-regering de lijn door die zij in 1969 had ingezet om de alliantie te laten integreren, in plaats van Europa de eeuwige marionet van de Verenigde Staten te laten zijn. Daar stond tegenover dat er van Amerikaanse zijde geen krachtige aanmaningen waren om de Europeanen ertoe te bewegen een aanzienlijker deel van de defensie van het
bondgenootschap voor hun rekening te nemen.171 Voorzichtigheid was troef in de Nixon-
regering. In de ontmoeting tussen de Franse president Georges Pompidou en Richard Nixon op 24 februari 1970 werd dan wel gesproken over Franse troepen die, na de verwijdering van de militaire structuur in 1966 onder De Gaulle, voorzichtig aan wel weer wat stappen in de