De gehele naoorlogse consensus stond bij het aantreden van Nixon als 37e president van de
Verenigde Staten op de helling, al stond de handrem nog op het Atlantische voertuig dat de helling af diende te dalen om onder aan de heuvel een nieuwe horizon te ontdekken. Wat een half jaar na diens aantreden bekend zou worden als de Nixon-doctrine, kondigde Nixon al meteen bij aanvang van zijn ambtstermijn aan: de Truman-doctrine, om overal waar nodig militaire capaciteiten te mobiliseren om het lijfsbehoud van de vrije wereld te garanderen, was niet langer houdbaar. Naar gelang hun economische draagkracht moesten de aan het liberale Amerika gelieerde landen nu in toenemende mate hun eigen defensie gaan opbrengen, en dit gold niet in de laatste plaats voor West-Europa. In het kielzog van de ontluikende
ontspanningspolitiek met het communistische Oosten was het nu bovendien niet langer strikt noodzakelijk om alle hens aan dek te hebben. Met deze insteek zetten Nixon en Kissinger koers in hun eerste ambtsjaar. In dit eerste jaar verhulden zij hun ambitieuze intenties niet en reisden ze de wereld af om vriend en vijand van de nieuwe beleidslijnen te overtuigen.
Dit hoofdstuk gaat over de hoekstenen die met name Nixon en Kissinger in het begin van Nixons ambtstermijn aanlegden voor de hernieuwde structuren van de trans-Atlantische alliantie. Natuurlijk is bij voorbaat al vast te stellen dat er na amper een jaar regeren nog geen bergen verzet waren, en semantische symboolpolitiek altijd voorafgaat aan tastbare
uitvoeringen. Daarom zal dit hoofdstuk nog niet uitgebreid ingaan op de praktische
maatregelen die uit Nixons en Kissingers leerstellingen voortvloeiden. Wel is het mogelijk om voorzichtig te kijken of er reeds subtiele wapenfeiten hebben plaatsgevonden die de
beleidslijnen invulling moesten geven of dat er op zijn minst een oprecht aanstalten is
gemaakt. Ook interne beraadslagingen kunnen hier voorlopig uitsluitsel over geven. Het is de bedoeling om aan het eind van mijn betoog, in de conclusie, een oordeel te vellen over de vraag of de gevleugelde uitspraken van Nixon over het ingaan van een nieuw tijdperk,
aardverschuivingen en groteske cesuren al dan niet een holle zeepbel waren. Een voorzichtige hypothese hieromtrent kan de hoofdvraag meer inzichtelijk maken, daar een gebrek aan daadkracht en onverzettelijke ambitie de ‘vergeten sluimering’ in de jaren voor de ‘Year of Europe’ mede zouden kunnen verklaren.
44
De bondgenoten over de streep trekken: van ‘dominance to partnership’
Voor Nixon was de relatie met de West-Europese bondgenoten van vooraanstaand belang. De Vietnam-erfenis van zijn voorganger Lyndon Johnson had de Verenigde Staten in drijfzand doen belanden, dus het vizier van de publieke opinie moest elders op gericht worden. In kernachtigere bewoordingen: Nixon wilde zich koste wat kost ontdoen van de obsessie met Vietnam. Onder meer een nieuw elan in de relaties met West-Europa moest het vege lijf van Amerika’s internationale positie zien te redden. De banden met het continent dienden versterkt te worden om aan de dag te leggen dat de Verenigde Staten wel degelijk in staat
waren een bolwerk van vredesbehoud en constructieve activiteit te bewerkstelligen.94 Nixon
was er daardoor op uit om visionair en vooruitstrevend een nieuwe trans-Atlantische vesting te bouwen.
Nixon formuleerde aan het begin van zijn presidentschap een aantal stelregels waarin de relatie met West-Europa een belangrijke rol zou komen te spelen. ‘Duurzame vrede’ moest het uitgangspunt van Nixons buitenlandse politiek gaan behelzen en bestond uit drie pijlers: vrede door middel van vennootschap, door middel van onderhandeling en door het bewaren van Amerika’s militaire kracht. Dit zijn geen holle frases zonder gevolgen, want als je tussen de regels doorleest, valt bijvoorbeeld op dat bij de pijler ‘partnership’ met klem wordt
benadrukt dat zowel ‘its obligations, like its benefits’ gedeeld moesten worden. Er is niet veel verbeelding voor nodig om te veronderstellen dat hiermee wordt aangestuurd op een grotere militaire bijdrage van bondgenoten zoals de West-Europese landen. Deze stelregel kan dus met voortschrijdend inzicht worden gezien als de opmaat naar de Nixon-doctrine. ‘Peace through strength’ suggereert op zijn beurt kritiek op druk vanuit het binnenland – sinds 1966 werd onder het vaandel van de Mansfield Resolutie de lokroep voor troepenreductie in West- Europa steeds groter; zie hoofdstuk 1 - om troepen in onder meer Europa terug te trekken en
waarschuwt dus impliciet voor de gevaren hiervan.95
Langs deze drie lijnen werd ook het trans-Atlantisch beleid uitgezet. Nixon zette zijn doelstellingen dadelijk kracht bij door in februari 1969 een rondreis langs de hoofdsteden van Amerika’s belangrijkste bondgenoten te maken. Alhier sprak hij met de staatshoofden van zijn Westerse bondgenoten. Deze gesprekken hadden niet alleen een prozaïsch karakter, aangezien hij sprak over nieuwe structuren van de alliantie. De onderhouden bleven dus niet
94 Nichter, Richard Nixon and Europe, 2-3.
95 Richard Nixon, First Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy for the 1970s, 18
februari 1970, in: Public Papers of the President: Richard Nixon, 1969-1976 6 vols. (Washington, D.C. US Government Printing Office, 1971-1975), aldaar: Richard Nixon: 1970: containing the public messages, speeches and statements of the president, p.116-190, 117-122.
45
beperkt tot specifieke militaire of politieke kwesties, maar Nixon deed ook vergezichten uit de doeken. Hij sprak over ‘matters deeply relevant to our societies- the legitimate unrest of young people, the frustration of the gap between generations, the need for a new sense of
idealism and purpose in coping with an automating world’.96 Doel was hiernaast om de
communicatielijnen te verstevigen en van de Alliantie een constant platform van wederzijdse
consultatie te maken.97 Nu de meest verhitte jaren van de Koude Oorlog voorbij waren,
vereiste het tijdperk van de komende détente een herboren aanpak en vernieuwde pijlers onder de alliantie. Bovendien waren de banden tussen de landen aan weerszijden van de Atlantische Oceaan in de afgelopen decennia zienderogen verslechterd (zie hoofdstuk 1). De inzet van de Nixon-regering in diens queeste naar harmonie onder de bondgenoten was dus hoog.
De eerste halte die hij op 23 februari 1969 aandeed tijdens zijn Odyssee door Europa was het hoofdkwartier van de NAVO te Brussel. Hij gaf hier een toespraak waarin hij vooral aanstipte de Amerikaanse toewijding aan het trans-Atlantische bondgenootschap te willen
herbevestigen. Zijn komst naar Brussel kan volgens Nichter zowel symbolisch als inhoudelijk
worden opgevat: symbolisch in die zin dat het niet toevallig was dat de NAVO zijn twintigste verjaardag vierde; op inhoudelijk vlak dat Nixon de Europeanen op het hart wilde drukken dat de Nixon-regering een stijlbreuk voorstond, waarin West-Europa van grotere belang zou worden voor de Amerikaanse doeleinden. Hij benadrukte ook dat de alliantie niet langer om crisismanagement moest draaien, maar dat een ‘era of cooperation’ aanstaande was, zowel
inzake de relaties met West-Europa als met het Oostblok.98
Voorts deed hij Bonn, Londen, Rome en Parijs aan. Nixon stond bij de Europese leiders, van wie hij er al velen had ontmoet in zijn buitenambtelijke periode, in hoog aanzien. Voornamelijk zijn kennis van de wereldbetrekkingen werd hoog aangeslagen. Toch was niet iedereen even gerust over de koers die Nixon zou gaan varen. Zo waren de Belgen in verband
met detente ongerust vanwege zijn reputatie als onverzettelijk ‘Cold Warrior’.99 Dit zou
echter niet het voornaamste punt van frictie zijn. Waar de Nixon-regering een waterscheiding voorstond, en met de tour van Nixon door Europa symbolischerwijze de nieuwe
uitgangspunten voor de toekomst trachtte te onderstrepen, stelden de Europeanen zich
terughoudend op en probeerden zij zo goed als mogelijk een al te rigoureuze verandering van de status quo te ondermijnen. Zo stelden volgens Henry Kissinger de zaakgelastigden van de
96 Idem, 132-3.
97 Kaplan, NATO divided, 62.
98 Nichter, Richard Nixon and Europe, 7-8.
46
West-Europese mogendheden alles in het werk bij Nixons bezoek aan het hoofdkwartier van de NAVO hun Amerikaanse bondgenoot vakkundig van de indruk te ontdoen dat zij
bereidwillig waren de bijdrage van hun natie aan de NAVO-defensie op te schroeven.
Daarentegen werd er wel met de nodige geestdrift op detente aangestuurd. Bij de Amerikanen ontstond zodoende het beeld dat het hier om niet geheel zuivere motieven ging en dat de West-Europeanen dankbaar gebruik maakten van de naderende ontspanningspolitiek om de last van het vermeerderen van de uitgaven voor capaciteit van de NAVO-defensie te
ontduiken.100
Paradoxaal genoeg stonden de West-Europeanen daarentegen bij uitstek te trappelen om de balans in zeggenschap en besluitvaardigheid in de Atlantische Alliantie meer naar de oostelijke kant van de oceaan te laten hellen. Het feit dat de West-Europeanen zich
onwelwillend toonden om aan de noodzakelijkheid van extra bijdragen voor de NAVO- defensie te voldoen, zorgde bij de Amerikanen voor verbolgenheid, is de lezing uit
verschillende beleidstukken en memoires.101 Kissinger windt er dan ook geen doekjes om als
hij zegt dat de Amerikaanse troepen als gijzelaars werden gebruikt. Het inlossen van de schuldeis van meer eigen bijdrage aan de militaire structuur van de NAVO, kon hiermee worden vermeden. In alledaagse bewoordingen was de Europese strekking min of meer als volgt: ‘Jullie willen dat wij meer troepen en materieel leveren? Maar dat betekent toch dat jullie je troepen zullen terugtrekken en je zullen distantiëren van de alliantie? Nou, als dat het geval is, zien wij ons ook niet genoodzaakt meer bij te dragen!’ Bovendien kon een marginale conventionele capaciteit altijd nog gerechtvaardigd worden door de aanwezigheid van een
mogelijke Amerikaanse inzet van haar strategische, nucleaire wapenarsenaal.102 Nochtans was
er sprake van een naderende nucleaire pariteit met de Sovjet-Unie, die de gronden onder de mogelijkheid van ‘nuclear retaliation’ in grote mate wegnam. De kansen op een all-out war slonken dusdanig. Bovendien strooiden de Europeanen herhaaldelijk zand in de motor omdat zij niet langer voetstoots Amerikaanse besluiten of initiatieven wensten aan te nemen.
Onder deze omstandigheden ging Nixon in februari van 1969 om de tafel met verschillende West-Europese staatshoofden. De eerste pitstop was Londen, voor een onderhoud met premier Harold Wilson. Kissinger had Nixon van tevoren breedsprakig
100Idem, 81-83.
101Zie onder meer: Kissinger, White House Years, 82-86; Foreign Relations of the United States, 1969-1976,
Foundations of Foreign Policy, 1969-1972, Document 39: Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to Nixon, ongedateerd, 110-121; Idem, Document 41: Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to Nixon, 20 okbtober 1969, 123-139.
47
gebrieft: Nixon moest zijn Britse bondgenoot wijzen op de niet-aflatende toewijding van Amerika aan de NAVO, de traditionele steun voor Europese integratie, inbegrepen Britse toetreding tot de Europese interne markt, maar daarbij duidelijk te verstaan geven afstand te willen doen van Amerikaanse inmenging met betrekking tot het te volgen pad richting de
Europese eenheidsvorming.103 Zoals later wel vaker zou geschieden, volgde Nixon nauwgezet
de aanbevelingen van zijn collega Henry Kissinger op. Wilson had reeds de detente- terminologie aangenomen en diens minister van Buitenlandse Zaken Michael Stewart benadrukte vooral zijn wens de alliantie van een veiligheidsbolwerk in een bakermat voor ‘samenwerking en vrede’ te transformeren. Ook stipte hij de realiteit aan dat de Europeanen niet erg zinnens waren om hun defensiebijdrage in aanzienlijke mate te verhogen. Bovendien werd de NAVO nu geconfronteerd met een nieuwe generatie die de noodzaak van het bestaan
van het bondgenootschap niet als een vanzelfsprekendheid zag.104 Nixon repliceerde dat het
bij hem onbegrip had gewekt dat Europa dacht dat wanneer zij een grotere bijdrage zouden leveren, Amerika haar troepen zou terughalen. Nixon benadrukte dat juist het
tegenovergestelde het geval was. Voorts bracht Nixon de ‘noodzaak’ van Europese
eenwording ter sprake, en stelde dat de Verenigde Staten er groot voorstander van waren het Verenigd Koninkrijk te laten integreren in de EEG. Verder kwam De Gaulle ter sprake, waarin werd benadrukt dat Franse isolatie, van zowel het Verenigd Koninkrijk als de Verenigde Staten, niet in het belang van beide landen zou zijn. Minister Stewart speelde handig in op Nixons angstbeeld door te zeggen dat nauwere contacten tussen zijn land en Franrijk onder geen beding een voorwendselen moest worden om een bres te slaan in de relatie tussen Amerika en het Verenigd Koninkrijk. Ook Nixon benadrukte de banden met De Gaulle te zullen aanhalen, hoewel hij zich geen illusies maakte over een eventuele herziening
van Frankrijks standpunten inzake de NAVO en de EEG (zie hoofdstuk 1).105
Verdere primaire optekening van de meerdaagse ontmoetingen in Londen heb ik niet kunnen vinden, dus ik zal uit Kissingers memoires andere belangrijke lijnen distilleren. Nixon probeerde de wind uit de zeilen halen van de Amerikaans-bestuurlijke storm die waaide om de beladen ‘special relationship’ tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten de nekslag te geven. Volgens Kissinger bracht hij dit tweemaal expliciet te berde. Afgaand op Kissingers beschouwing was de kracht van de ‘special relationship’ vooreerst in zijn
103Idem, 88-9.
104Foreign Relations of the United States, 1969-1976, Volume XLI, Western Europe; NATO, 1969-1972,
Document 311: Telegram from Secretary of State Rogers to the Department of State, 28 februari 1969, 948-53, 948-9.
48
fenomenale diplomatie gelegen. De Britten en Amerikanen hadden een traditie waarin
wezenlijke onenigheden werden afgedekt door diplomatieke subtiliteiten.106 Kissinger ziet in
deze Brits-Amerikaanse dialoog de tegenstrijdigheid van de Britse opstelling, die
representatief was voor de gehele West-Europese houding, die de idealistische doeleinden – ‘cooperation and peace’ - bemoeilijkten: niemand ontkende dat nucleaire pariteit aanstaande was. Er was evenwel geen sprake van de tering naar de nering zetten doordat er nauwelijks bereidwilligheid geuit werd om de Europese defensiecapaciteit te versterken. Detente behoorde het nieuwe adagium van het Atlantische bondgenootschap te worden, en daarmee werden de SU-VS besprekingen inzake terugdringing van hun nucleaire capaciteit (SALT) het stokpaardje waarmee de Europeanen de Amerikanen bedienden. De Amerikaans-Britse verbondenheid werd volgens Kissinger dus ietwat krampachtig bevestigd zodat de direct onder het oppervlak zittende ambivalenties, patstellingen en verschillen van inzicht niet
brisant konden worden.107
In Bonn voltrok zich eenzelfde soort patroon, zij het met andere accenten. Over de
Ostpolitik die het grootste deel van de ambtsperiode van Nixon zou beslaan komen we later te
spreken, aangezien bij het eerste gesprek tussen Nixon en een West-Duits regeringsleider nog CDU-leidsman Kurt Georg Kiesinger de scepter zwaaide. Van een Oosterse oriëntatie blijkt in dit gesprek nog vrij weinig. Kiesinger zegt namelijk in het gesprek met Nixon dat zijn land nog niet van plan is het NPT (zie hoofdstuk 1) te ondertekenen, aangezien de Sovjet-Unie eerst over de brug moet komen door de formeel te verklaren af te zien van inmenging in West-Duitse soevereine staatszaken. Kiesinger smeert Nixon stroop om de mond door zich negatief over De Gaulles onverzettelijkheid uit te laten en hem te laten dat West-Duitslands relatie met de Verenigde Staten de hoogste prioriteit heeft. Nixon doet dat van zijn kant door te zeggen dat ‘West-Germany is the heart of the alliance’. Ook de ‘offset’-kwestie komt nog ter sprake, waarbij Nixon zich inschikkelijk betoont door Kiesinger te laten weten dat ‘we are not rigid’.108
Cruciaal voor Nixon was echter het bezweren van mogelijke, toekomstige Berlijn- crises. Nixon gaf in een gevleugelde toespraak bij een fabriek in Berlijn, hetgeen Kiesinger zeer waardeerde, aan dat het bezweren van een Berlijncrisis als inzet het prestige van zijn presidentschap had. In de vrijheid van Berlijn, die door de Sovjet-Unie in het verleden
106Kissinger, White House Years, 89-90. 107Idem, 94-96.
108Foreign Relations of the United States, 1969-1976, Volume XL, Germany and Berlin, 1969-1972, Document
49
meermaals met voeten getreden was, zag Nixon ‘an irrevocable fact of international life’.109
Daarmee borduurde hij dus voort op Kennedy’s befaamde stellingname Ich bin ein Berliner die in de vrijheid van Berlijn een alles behalve nationaal of regionaal begrensde doelstelling zag. In het derde hoofdstuk zal overigens blijken dat Berlijn in het tijdsgewricht-Nixon inderdaad inzet op het hoogste niveau was.
Hierna, met een kort intermezzo in Rome, werd een Parijs aangedaan; een zeer delicaat bezoek. De relatie tussen Frankrijk en de Verenigde Staten stond zoals eerder duidelijk werd bij Nixons aantreden onder hoogspanning. Wederzijds wantrouwen en onbetamelijke
discussies waren troef. Waar het establishment in Washington altijd had gehamerd op een structuur waarin de beslissingen binnen de alliantie te allen tijde gestroomlijnd waren, had De Gaulle altijd gepleit voor het recht op een autonoom buitenlands beleid van iedere
afzonderlijke soevereine staat. Dit recht zou een natuurlijk equilibrium van autonome natiestaten teweegbrengen.
Nixon en Kissinger betoonden zich aan Charles de Gaulle gunstiger gezind dan het establishment in Washington. Zij zagen dat het juist in het belang van Amerika was dat Europa in de nabije toekomst een assertieve, eigengereide speler op het internationale toneel zou worden. Althans, dat was hoe zij hun standpunt publiek uitdroegen. Want ook in een interview met een journalist zegt Kissinger dat ‘letting the Europeans take a more autonomous
role is the only way the NATO can be revitalized’.110 De oprechtheid valt echter in twijfel te
trekken; vrij van enige retorische motivering zal deze uitspraak niet zijn. Enerzijds is het ten zeerste twijfelachtig door de gebeurtenissen die later zouden volgen; met deze gebeurtenissen in ogenschouw zal ik dit vraagstuk in de conclusie nog eens beschouwen. Anderzijds uit Kissinger zich in zijn memoires lang niet zo propagerend en zelfs tweeslachtig over een sterker, autonoom Europa: weliswaar zegt hij ook hier in principe voor Europese autonomie en een grotere internationale rol te zijn, maar 1) hij was agnostisch in hoeverre het de Amerikanen zou schaden en 2) heeft hij het over ‘the real obstacle was, as the Nixon administration saw it, the difference in power between Europe and US. Many European powers continued to maintain oversees commitment even after their resources began to
dwindle’.111 Letterlijk zegt hij het niet, maar ik bespeur in deze woorden enige
laatdunkendheid ten opzichte van Europa’s ambities.
109Richard Nixon: 1969: containing the public messages, speeches and statements of the president, 156-158, in:
Public Papers of the President.
110Digital National Security Archive: Kissinger Telephone Conversations, 1969-1877, [President Nixon’s
Position on NATO], Memorandum of Telephone Conversation, 6 maart 1969.
50
Maar er stond meer op het spel met het bezoek aan Frankrijk. De Gaulle lijkt in het gesprek met Nixon weer toenadering tot de NAVO te zoeken, door te benadrukken dat in het geval van een aanval op West-Europa, alle bondgenoten van het Atlantische Genootschap zij aan zij moeten staan, en dat dit zeer zeker ook voor Frankrijk ten opzichte van Amerika geldt. Overigens wees hij erop dat dit onder geen beding betekende dat Frankrijk mogelijkerwijs weer zou worden geïntegreerd in de militaire structuur van de NAVO en uitte hij wederom zijn standpunt dat het bondgenoot meer moest inhouden dan een Amerikaans protectoraat. Nixon doet op zijn beurt een duit in het zakje door te zeggen dat hij het een goede zaak vindt