Netwerken in een hybride besturingscontext

Nederland kent een lange geschiedenis van hybride besturingsvormen; organisaties met verschillende achtergronden die samenwerken om een publieke dienst te leveren. Een voorbeeld van een hybride besturingsvorm is de samenwerking tussen publieke en private organisaties. Dit soort samenwerkingsverbanden heeft een impuls gekregen door de trend van new public management

(NPM) in de jaren ’80. Deze impuls werd gedreven door het idee dat publieke dienstverlening geprivatiseerd en verzelfstandigd zou moeten worden naar (semi-) private partijen om zo een effectief en efficiënt mogelijke publieke dienstverlening te realiseren. Daarbij werd het idee van marktwerking en decentralisatie in de publieke dienstverlening geïntroduceerd (Brandsen et al., 2006, pp. 17-23; de Vries, 2010, pp. 147-150; de Vries, 2016, p.97). Decentralisatie van verantwoordelijkheden zou bijvoorbeeld efficiënter zijn omdat verantwoordelijkheden van de overheid dichterbij de burgers komen te liggen (de Vries, 2010, pp.147-150).

Twee decennia later heeft deze trend geresulteerd in een gefragmenteerde en bureaucratische zorgsector waarbij de lijnen tussen publiek, privaat en markt zijn vervaagd (Brandsen, et al., 2006, pp. 17-23). Dit geldt ook voor de jeugdzorg. De fragmentatie in de jeugdzorg uit zich bijvoorbeeld in veel specialistische organisaties die bezig zijn met hun eigen specifieke zorgvragen. Zo manifesteren netwerken zich bijvoorbeeld binnen één type zorg, zoals de geestelijke gezondheidszorg en blijven contacten met andere typen zorg beperkt (van Veelen et al., 2017, pp.231-234; van Veelen et al. 2018, pp.411-413). Dit kan bijvoorbeeld op casusniveau resulteren in zorgverleners die niet van elkaar weten dat ze gelijktijdig aan eenzelfde cliënt zorg leveren.

In de laatste jaren is steeds meer kritiek gekomen op de gefragmenteerde jeugdzorg. Er zou meer integraal samengewerkt moeten worden. In een van oorsprong gefragmenteerde sector met veel specialistische organisaties, is dit echter een complexe situatie. In hybride netwerken spelen vaak conflicterende en onderscheidende waarden zoals beleidsdoelstellingen versus organisatiestrategieën. Deze organisatiestrategieën zijn bijvoorbeeld te herleiden naar hun publiek, privaat of markt gerelateerde belangen. De voorgeschiedenis van hybride besturingsvormen naar integrale jeugdzorg heeft daarom geleid tot complexe interorganisatorische netwerken (Brandsen, et al., 2006, pp. 17-23; van Veelen et al., 2017, pp.231-234; van Veelen et al. 2018, pp.411-413).

Gezien de complexiteit en fragmentatie in de jeugdzorg, kan worden verondersteld dat relatief veel organisaties nodig zijn om de multidisciplinaire en specialistische doelstelling van het IVH-beleid te realiseren. Hierdoor is de grootte van het netwerk naar verwachting middel tot groot. Dit maakt dat het eerste type netwerk “gedeelde besturing” van Provan en Kenis (2008) niet efficiënt zou zijn, omdat het lastig is om overeenstemming te bereiken met een grote hoeveelheid organisaties zonder enige vorm van sturing. Daarbij komt dat een netwerk zoals IVH zowel op regionaal niveau als lokaal niveau actief is waardoor de positionering van de gemeente extra ingewikkeld is (VNG, 2018a). De keuze die overblijft is de keuze tussen “leidende organisatiesturing” en “NAO-model”. Hierbij ligt hoofdzakelijk het verschil in de positionering van de sturende partij. Is deze partij onderdeel van het netwerk en

staat de partij horizontaal of verticaal ten opzichte van de andere partijen? Deze vraag raakt meteen een tweestrijd waarin overheidsinstanties zich bevinden.

De complexiteit van de hybride netwerken uit zich in besturingsvraagstukken. De vraag hoe een hybride netwerk bestuurd zou moeten worden, kan verschillend worden beantwoord. Ruwweg zijn er twee visies te onderscheiden op dit vraagstuk. Ten eerste bestaat de visie waarbij de overheid zoveel mogelijk uitvoerende taken behoort af te staan aan de (semi-)private sector en de overheid hoofdzakelijk een controlerende rol heeft. Deze visie sluit aan bij NPM en richt zich op besturingsstrategieën als regulering, meten van doelstellingen en het opleggen van sancties. Ten tweede is er de visie dat besturen vooral te maken heeft met onderlinge afhankelijkheden tussen publieke, private en semi-private organisaties en dat een netwerk zelforganiserend is. Besturen kan hooguit middels overtuigingsmethoden, zoals lokale kwaliteitsinitiatieven ondersteunen en het stimuleren van de ontwikkeling van vaardigheden (McDermott et al. 2015, pp.324-325; van Veelen et al., 2017, pp.231-232).

De twee visies representeren in welk spanningsveld gemeenten zich sinds de decentralisatie bevinden; kiezen voor een de top-down strategie of een bottom-up strategie (Klijn & Koppenjan, 2000, p.136; McDermott et al., 2015, pp.324-325). Gaan ze sterk reguleren of laten ze de ontwikkeling vooral vanuit de professionals en hun organisaties komen? In de praktijk lijken gemeenten wisselende afwegingen te maken. Rond de jaren ‘80 werd hoofdzakelijk de eerste visie aangehangen van regulering en controle wat resulteerde in bureaucratie, fragmentatie en micro-management. De laatste decennia lijkt de andere visie meer draagvlak te hebben (van Veelen et al., 2017, pp.231-232; van Veelen et al. 2018, pp.411-413; de Vries, 2010, pp.112-118).

Sinds 2000 is de visie van reguleren steeds meer losgelaten en wordt het idee nagestreefd van passende zorg. Professionals krijgen meer ruimte om zorg aan te passen aan de vraag van de cliënt (van Veelen et al., 2017, pp.231-232; van Veelen et al. 2018, pp.411-413). Provan en Kenis (2008) bevestigen deze trend ook in hun onderzoek. Ze onderschrijven dat sturing door een leidende organisatie een gangbaar netwerktype is in de zorg, maar deze organisatie geen top-down functie heeft. De sturende partij wordt in de zorg vaak horizontaal gepositioneerd ten opzichte van de andere partijen in het netwerk. De partij geniet daardoor geen mandaat en is bijvoorbeeld gekozen door haar centrale positie of belangrijke middelen in het netwerk. Verondersteld kan worden dat het IVH- netwerk eveneens onderhevig is aan deze trends in de zorg. Wat dit echter betekent voor de effectiviteit van het netwerk en welke rol de gemeente kan innemen, zal blijken uit de volgende paragraaf.