De inspanningen in het afgelopen jaar hebben geleid tot een netwerk tussen medewerkers van veiligheidsregio’s onderling die belast zijn met continuïteitstaken. Ook is de relatie tussen het ministerie en de regio’s verstevigd. Een van de punten van aandacht tussen veiligheids-regio’s en ministerie is het NoodCommunicatieVoorziening (NVC).
Het NCV is een telecommunicatienetwerk dat specifiek bedoeld is voor gebruik door overheid en hulpdiensten tijdens een crisis als het reguliere openbare telefoonnet geheel overbelast raakt of uitvalt. Het ministerie van VenJ zorgt voor realisatie van deze “last resort-voorzie-ning”. KPN heeft de verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van het NVC op zich genomen en zorgt voor voorlichting, monitoring en onderhoud. De deelnemers, onder andere veiligheidsregio’s, pakken de draad op ‘na de router’, zorgen dat er geoefend wordt en motiveren hun relevante (vitale) partners tot aansluiting.
Het modelplan continuïteit uitval ICT en/of elektriciteit is op te vragen via m.h.breedveld@nctv.minvenj.nl.
lidstaten onverminderd groot. Nationale en regionale crisisbeheersingssystemen laten een aanzienlijke variatie zien wat betreft beleid, normen, structuren en ideeën die aan crisisbeheersing ten grondslag liggen. Overheden hebben zich op zeer verschillende wijze georganiseerd om invulling te geven aan de bescherming van hun burgers tegen crises en rampen.
Het onderzoeksproject ANVIL (een EU-project binnen het zevende kaderprogramma), dat onlangs werd afgerond, had als doel de stelsels van 22 Europese landen en 8 regionale crisisbeheersingssy-stemen in kaart te brengen. De onderzoekers uit de verschillende landen hebben hun cases beschreven en geanalyseerd aan de hand van een minutieus ‘mapping protocol’ wat resulteert in vergelijk-baar en eenduidig opgetekende landenstudies.
Dit artikel biedt inzicht in zes belangrijke conclusies uit de landenvergelijking. Op http://anvil-project.net/ vindt u de 22 Engelstalige landenstudies, de studies naar de regionale systemen, het onderzoeksdesign en de resultaten van vergelijkende analyses.
Het ANVIL-onderzoeksteam concludeert dat de EU-lidstaten gemiddeld een hoge mate van voorbereiding op rampen en crises kennen. De verschillen tussen de stelsels zijn ingegeven door ervaring met specifieke crises en incidenten, door de politiek-bestuurlijke geschiedenis van het land en door de maatschappelijke context en de cultuur waarin elk stelsel is geworteld. Deze achter-grond is zeer belangrijk voor de legitimiteit van de crisisbeheer-singssystemen (en dus voor de crisisrespons) en voor de aansluiting bij nationale politieke en maatschappelijke instituties. Hoe noodzakelijk en logisch ook voor de inbedding van het crisisbeheer-singssysteem per land, de verschillen tussen de landen leiden volgens het ANVIL-team tot spanningsvelden waarvan ik hier zes spanningsvelden nader wil toelichten.
1. europese convergentie versus lokale diversiteit
Sinds het einde van de Koude Oorlog hebben alle systemen uit de studie een belangrijke transformatie ondergaan. Bescherming Bevolking en de focus op het “rode gevaar” hebben overal plaats gemaakt voor civiele beheersing van binnenlandse rampen en crises.
De diverse landen hebben deze transformatie echter verschillend vorm gegeven. De crisisdefinities verschillen, de focus van het beleid verschilt (multi-hazard versus specifiek), de mate van civiel-militaire samenwerking loopt sterk uiteen en de rol van risicoanalyse en management varieert. Terwijl de Europese integratie voortschrijdt, lijkt van bewuste convergentie op het terrein van crisisbeheersing weinig sprake. De transformatie van elk systeem op zich lijkt niet ingegeven door een streven naar meer eenheid van aanpak binnen Europa, maar vooral door de eigen specifieke politiek-bestuurlijke context van crisisbeheersing in elk afzonderlijk land.
2. de invloed van cultuur op crisisbeheersing
De landenvergelijking van ANVIL had specifiek aandacht voor cultuurverschillen tussen de landen en de invloed daarvan op crisisbeheersing. Een paar typische clusters doken op, zoals decentrali-satie in het Noordwesten van Europa en meer centralidecentrali-satie in Zuidelijke en Centraal-Europese landen. Daarnaast hadden landen met een traditioneel grote rol voor het maatschappelijk middenveld in andere beleidsdomeinen (zoals Duitsland, Oostenrijk, in mindere mate ook Nederland), ook veel maatschappelijke organisaties ingebed in het crisisbeheersingssysteem (denk bij ons bijvoorbeeld aan het Rode Kruis en de reddingsbrigades). Wat naast deze waarneembare patronen vooral opviel, was echter het verwaarloosbare effect van cultuur op de samenhang tussen crisisbeheersingssystemen. Landen die volgens cultuurstudies zoals van Hofstede (2001; 2010) sterk vergelijkbaar zijn, laten grote verschillen zien in hun systemen, en vertonen op aspecten meer overeenkomsten met hun culturele tegenpolen.
3. eenduidige terminologie en babylonische spraakverwarring
Eenduidige terminologie wordt steeds belangrijker om grensover-schrijdende samenwerking te faciliteren en gezamenlijke inzet van mensen en middelen te coördineren. De NAVO streeft naar standaar-disering van termen, en in de VS is het succes van het Incident Command System gestoeld op een gedeeld raamwerk van begrippen en functies. Behalve van een gedeeld begrip van welke situaties als crisis geduid worden, bestaat echter een enorme verscheidenheid aan begrippen en daarmee samenhangende procedures en bevoegd-heden in de onderzochte landen. Hoewel in de praktijk op operatio-neel niveau veel opgelost kan worden, vormt de verschillende terminologie een potentiële bron van spraakverwarring en hindernis voor effectieve samenwerking tijdens een grootschalige ramp. Meer onderzoek kan duidelijk maken waar de valkuilen en problemen zich zullen voordoen (Stefanelli en Williams, 2011).
4. de rol van defensie in nationale veiligheid en crisisbeheersing
De bevoegdheden voor crisisbeheersing liggen in alle cases in bestuurlijke handen. Sommige landen uit het vroegere Oostblok kennen echter een minder duidelijke scheidslijn tussen een militaire
■ Sanneke Kuipers
Onderzoeker Universiteit Utrecht en Crisisplan BV
en civiele organisatie van veiligheid. Niet alle Westerse landen hebben de dienstplicht met dezelfde voortvarendheid afgeschaft. De rol die Europese landen toekennen aan hun Krijgsmacht om bijstand te leveren bij binnenlandse crises verschilt dan ook aanzienlijk. Ook leven in landen verschillende visies met betrekking tot militaire missies bij buitenlandse rampspoed. Tegelijkertijd is Defensie in de meeste landen op zoek naar een nieuwe rol. Bovendien maakt civiele bescherming en samenwerking een steeds groter deel uit van buitenlandse missies in EU-verband.
5. variatie in decentralisatie
De ANVIL-landenstudies vonden allerlei vormen van centralisatie en decentralisatie van crisisbeheersing. Beleid en uitvoering van crisisbeheersing lijkt wel relatief meer gedecentraliseerd per land dan andere beleidsterreinen. Nieuwe grensoverschrijdende risico’s en all hazard benaderingen vragen echter om verregaande samenwerking tussen en coördinatie van de aanpak in verschillende jurisdicties. Dat geeft per systeem discussie over de optimale balans tussen subsidiari-teit en centrale sturing. Verschillende aspecten van crisis management vereisen hun eigen mix van centralisatie van gezag. Samenwerking tijdens crisis vraagt daarnaast ook om gelijkwaardige afstemming tussen betrokken netwerkpartners.
6. de meetbaarheid van kwaliteit
Een van de ambities van het ANVIL-project was om ook de kwaliteit van voorbereiding en respons op crises in verschillende landen te vergelijken. Geïnterviewde stakeholders per land gaven blijk van een wijdverbreide overeenstemming dat hun crisisbeheersingssy-steem goed is voorbereid en in staat is gebleken om dreigingen en crises het hoofd te bieden. Per land blijkt voldoende legitimiteit voor de wijze waarop crisisbeheersing is georganiseerd, en voor de prestaties van het systeem. Uit de landenvergelijking valt het vooral op hoe moeilijk het is om vergelijkbare indicatoren voor kwaliteit te vinden en overeenstemming te bereiken over wat kwaliteit inhoudt.
Het is dan ook lastig om best practices aan de studie te ontlenen waar we in Nederland veel van kunnen leren. Immers de omgeving is mede bepalend voor de effectiviteit en legitimiteit van ‘best practices’. Zo valt bijvoorbeeld op dat verschillende landen in Noordwest-Europa worstelen met het ontwikkelen en implementeren van nieuwe communicatiesystemen, zoals C2000 in Nederland, Antares in Frankrijk, en het DfBOS systeem in Duitsland. Tegelijkertijd rapporte-ren Kroatië, Litouwen, Zwitserland en Roemenië met veel tevreden-heid over de eigen systemen. De eerste twee hebben succesvol geïntegreerde meldkamers en de Zwitsers roemen hun ‘Polycom’-systeem, een beveiligd radiocommunicatie netwerk. In Roemenië noemen respondenten het SMISU crisisbeheersingsinformatiesy-steem (vergelijkbaar met LCMS) als best practice. In hoeverre deze ervaringen te vertalen zijn naar een andere context blijft de vraag.
Toch valt het meest waarschijnlijk te leren op die terreinen waar innovatie en technologie bijna ‘van nature’ vooruit lopen op regulering, preventie en crisisrespons, zoals op het terrein van cybersecurity en kritieke infrastructuren. Lidstaten als Duitsland, Finland, Groot-Brittannië, Italië, Oostenrijk, en Zwitserland hebben ieder platformen gecreëerd voor publiek-private samenwerking,
coördinatie en informatie-uitwisseling in de voorbereiding op, en bij de bestrijding van crises op ICT en infrastructuurgebied. Ook Nederland kent een ICT-response board waarin private partijen samen met het Nationaal Cyber Security Centrum overleggen over de (acute) noodzaak, de coördinatie en implicaties van maatregelen bij een ICT-crisis. De Finse overheid heeft publiek-private samen-werking in crisisbeheersing sinds eind 2012 uitgebreid naar tal van vitale sectoren, met als spin in het web de National Emergency Supply Agency. Met name op het moment dat elektriciteit en/of ICT-verbindingen uitvallen, zijn op voorhand gemaakte afspraken en contacten met de private sector cruciaal. In Polen zijn sinds 2004 uitgebreide afspraken met de nationale post bij wet vastgelegd voor het bevorderen van veerkracht in noodsituaties.
De ANVIL-studie heeft dan ook geen
‘winning design’ opgeleverd, maar benadrukt dat de relatie van crisisbe-heersing tot het omringende systeem beide kanten op werkt. De context en
historie bepalen zowel de vorm en inhoud van verschillende stelsels crisisbeheersing als de waardering en instandhouding van die verschillen. Verscheidenheid van crisisbeheersing binnen Europa zou dus ook nog wel een tijdje kunnen voortduren. Met kennis van die verscheidenheid kunnen we op zoek naar adequate vormen van samenwerking en coördinatie voor grensoverschrijdende
uitdagingen.
literatuur
A. Boin, M. Ekengren and M. Rhinard, The European Union as crisis manager: Patterns and prospects, Cambridge: Cambridge University Press, 2013.
G. Hofstede, Culture’s Consequences: Comparing Values, Behaviors, Institutions, and Organizations Across Nations, 2nd Ed., Thousand Oaks CA:
Sage Publications, 2001.
G. Hofstede and M. Minkov, Cultures and Organizations: Software of the Mind, 3rd Ed., New York: McGraw-Hill USA, 2010.
J.N. Stefanelli and S. Williams, ‘Disaster strikes: Regulatory barriers to the effective delivery of international disaster assistance within the EU’, Journal of international humanitarian legal studies 2 (2011-1), 53-83.
Steeds vaker dienen ze zich aan: burgers die tijdens of na een ramp of incident willen helpen. Bijvoorbeeld met het vullen van zandzakken, met schoonmaakwerkzaamheden na een overstroming of het verlenen van onderdak aan slachtoffers van een woningbrand. Het Rode Kruis, al zo’n 150 jaar dé schakel tussen professionele en particuliere hulp, wil dat deze burgerhulp standaard onderdeel wordt van het hulpverleningsaanbod. Eerste stap is de oprichting van een netwerk van hulpbereide burgers.
■ Merlijn Stoffels
Senior Woordvoerder Rode Kruis
Tientallen inwoners uit de omgeving van Utrecht hielpen in het voorjaar van 2013 mee bij de zoektocht naar de vermiste broertjes Ruben en Julian. Ondanks oproepen van de politie om niet op eigen houtje het bos in te gaan, meldden zich iedere dag meer mensen.
“Er was veel animo om mee te helpen, de mensen wilden íets doen”, vertelt initiatiefnemer van de zoektocht Wanda van de Bovenkamp.
Maar ondanks het grote enthousiasme merkt Van de Bovenkamp de nodige scepsis bij de aanwezige professionals. “Meerdere malen werd ons verteld dat we niet op de ramp plek thuis hoorden, dat we sporen zouden vernielen. Terwijl we juist heel goed samenwerkten met de lokale politiechef.”
Recente voorbeelden illustreren dat door de jaren heen de hulpver-lening bij rampen en incidenten is veranderd. Waar vroeger de overheid het alleenrecht had op het organiseren van de hulp, is burgerhulp tegenwoordig een groot thema. Steeds vaker zijn daar de goedwillende burgers die zichzelf – mede door de komst van sociale media – snel kunnen organiseren. Een prima zaak, zegt ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. In het rapport Vertrouwen in burger (2012) schrijft de Raad dat ‘de kunst van burgerbetrokkenheid is gelegen in het op de juiste wijze uitsteken van een helpende hand: loslaten als het kan, maar sturen wanneer dat nodig is.’
Op een enkele uitzondering na – denk aan Burgernet en Amber Alert – hebben deze spontane burgerinitiatieven echter nog geen vaste plaats in de protocollen van professionals. Dat kan en moet anders, vindt het Rode Kruis. “Burgerhulp is een nieuwe realiteit waar hulpdiensten en overheden zich nog te weinig bewust van zijn”, aldus Rode Kruis-directeur Gijs de Vries (zie foto) in een toespraak tijdens het congres Power to the People op 17 april jl. Die hulp kan volgens hem hulpverleners ter plaatse ontlasten en zo bijdragen aan een betere rampenhulpverlening. Nu de overheid steeds meer van de burger verwacht, worden vrijwilligheid en onderlinge hulpbe-reidheid steeds belangrijker. “Ik zie het als onze verantwoordelijk-heid om de brug te slaan tussen professionele en spontane hulpverlening.”