Wat betekent dit nu voor het veiligheidsbeleid en de rol van de NCTV? Het veiligheidsveld is over het algemeen gestructureerder dan andere beleidsvelden. Er is een hoge (politieke) inzet, een groot belang bij duidelijke bevoegdheden en er is de mogelijkheid van dwang als het erop aankomt. Tegelijk opereren ook veiligheids- organisaties in een buitengewoon complexe omgeving, waarbij de taakverdeling niet altijd even duidelijk is. Hoe kunnen we ons de veiligheidswereld voorstellen?
In dat verband verwijs ik graag naar het model van een voetbalelftal, dat inzicht biedt in de rolverdeling tussen partijen. In de goal staat Justitie. Als niemand het meer weet dan kan Justitie als ultimum remedium sancties opleggen. Het is het hardste middel in nationale samenleving. In de achterhoede staan de partijen die zich met risicobeheersing bezighouden. De politie staat op de positie van centrale verdediger, die controle houdt met ruggensteun van Justitie. Naast de politie staan bijvoorbeeld stadstoezicht, particu-liere beveiliging, reclassering en dergelijke – allemaal partijen gericht op risicobeheersing.
In het middenveld staan organisaties met eigen doelstellingen (het onderwijs, de horeca, de zorg et cetera), die in tweede instantie van groot belang zijn in het veiligheidsveld. Zij hebben een preventieve c.q. normatieve functie. De voorhoede bestaat uit de verbanden van burgers, die uiteindelijk de vitaliteit van een samenleving uitmaken.
In een participatiesamenleving ligt de bal zoveel mogelijk voorin.
Daar wordt het spel gespeeld. Maar dat kan niet zonder een goede rugdekking van maatschappelijke organisaties, die gesteund worden door een verdediging met als sluitstuk justitie.
De NCTV heeft een coördinerende rol achter in het veld. Deze kan variëren, afhankelijk van de positie van de bal. Vanuit een positie achterin overzie je het veld, zodat je weet waar je moet (bij)sturen om het voorin goed te laten werken. De overheid heeft in zijn algemeenheid een wisselende rol in het veld (als partij), naast het veld (als coach) en is ook scheidsrechter (in de recht handhavende rol). Het is voor een coördinerende rol van belang om te begrijpen wat er gaande is en de dynamiek (van het spel) leidend te laten zijn voor de inzet van rollen, bevoegdheden en middelen. Vergelijk het met licht leiderschap. Het is van het grootste belang dat deze rol door andere partijen ook daadwerkelijk wordt gegund en gerespecteerd.
© Shutterstock
■ Regina Joseph
Oprichter Sibylink (www.sibylink.com) en één van de 120 aangewezen
“Superforecasters” van het Good Judgment Project (www.goodjudg-mentproject.com); v/h Senior Fellow Instituut Clingendael en Associate New York University Center for Global Affairs’ Scenarios Initiative Grensoverschrijdende georganiseerde misdaad is lang het werkter-rein van wetshandhavers geweest. Al sinds de drooglegging in Amerika in de jaren 20 van de vorige eeuw houden gespecialiseerde politie- en opsporingseenheden zich bezig met het opsporen van misdaadsyndicaten die veel geld verdienen aan de illegale handel in drugs en namaakproducten en de smokkel van mensen, wapens en contrabande. Maar door de technologische, economische en maatschappelijke veranderingen van het afgelopen decennium kan de bestrijding of beheersing van grensoverschrijdende misdaad niet langer alleen op het bord van de politie worden gelegd; de gevaren van de georganiseerde misdaad zouden nu deel moeten gaan uitmaken van de strategieën van de nationale veiligheidsdiensten.
Alleen dan kunnen staten hun integriteit in de toekomst bewaren.
Terroristen kunnen de samenleving ernstig schokken en provoceren en krijgen dus een prominente plaats in de evaluaties van de nationale veiligheidsdiensten; de georganiseerde misdaad daarentegen houdt zich juist verborgen - soms in het volle zicht. De grensoverschrijdende misdaad weet steeds vaker binnen te dringen in gerechtelijke, militaire en politieke structuren. Misdrijven nemen de vorm aan van ogenschijnlijk onschuldige activiteiten zoals bereidwillige douanebeambten die helpen containers met drugs, bedreigde dieren of mensen door de haven te loodsen; bestuurders die dankzij witgewassen geld worden gekozen en connecties met bendes hebben; of diplomaten die vervalste visa uitreiken.
Terrorisme steekt in de gruwelijkste vormen de kop op, heeft vaste voet aan de grond gekregen in gebieden waar conflicten en handel hand in hand gaan (met name bij grondstofwinning) en is zowel voor de daders als de mogelijke opdrachtgevers bruikbaar als strategische politieke katalysator. Wereldwijd worden daarom aanzienlijke multilaterale middelen ingezet voor het smoren van het geweld. In de meeste landen vindt de bestrijding van criminele kartels daarentegen op lokaal of nationaal niveau plaats, in weerwil van het grensoverschrijdende karakter van de illegale stromen. Het beeld van 20ste-eeuwse kartels die zich in een bepaalde regio op een bepaald product toeleggen (drugs of wapens bijvoorbeeld) is niet meer van deze tijd. Potentiële nieuwe handelswaar (zoals voedsel, bioware en computervirussen) en klanten (zoals terroristen) vormen nog een extra risicofactor.
Globalisering en technologische connectiviteit hebben de ambities van transnationale syndicaten torenhoog opgeblazen. Ze opereren wereldwijd, in diverse disciplines en zodanig geraffineerd dat ze een regelrechte bedreiging vormen voor de autoriteit van de staat. Denk bijvoorbeeld aan de aanval die het Primeiro Comando do Capital (PCC) in 2006 uitvoerde op de Braziliaanse autoriteiten, die bendeleden naar bepaalde gevangenissen wilden overbrengen. PCC, de grootste criminele organisatie in Brazilië, legde het leven in São Paolo, de financiële hoofdstad van Brazilië met 19 miljoen inwo-ners, gedurende 2 dagen volledig lam. 500 mensen kwamen om het leven. Het werd de Braziliaanse regering dan ook duidelijk dat haar politiemensen en militairen erg kwetsbaar waren.
Door de huidige diversificatie van criminele netwerken kan een terugval van een illegale stroom snel worden opgevangen door opschaling van een andere. Zo blijft de winstgevendheid in stand.
Criminele groepen onderscheiden zich tegenwoordig niet door wat ze verkopen maar hoe ze dat doen. Nieuwe logistieke systemen en nieuwe routes zijn kenmerkend voor deze transformatie.
Internationale bendes kopiëren de toeleveringssystemen van grote detailhandels als Wal-Mart en Amazon. Door gebruik te maken van de corruptie en conflicten in fragiele staten in bijvoorbeeld West-Afrika en Oost- en Centraal-Europa kunnen internationale bendes nieuwe logistieke routes openen naar de rijke afzetmarkten in Europa en elders.
De kloof tussen de snelheid waarmee internationale bendes gebruikmaken van technologische ontwikkelingen en de traagheid van de politieke besluitvorming om illegale netwerken tegen te gaan, is bepalend voor de wijze waarop de georganiseerde misdaad onze toekomstige nationale veiligheid zal beïnvloeden.
Om de dreiging van grensoverschrijdende misdaad in Europa het hoofd te bieden moeten drie belangrijke problemen worden opgelost.
De belangrijkste belemmering voor het aanpakken van grensover-schrijdende criminele activiteiten in Europa is misschien wel het gebrek aan overeenstemming over begrippen en aanpak. Hoewel de EU al in 1993 een eerste poging deed om de georganiseerde misdaad in Europa in kaart te brengen (de Werkgroep Drugs en Georganiseerde Misdaad kreeg daartoe opdracht van de Europese ministers van justitie), zorgen grote verschillen in de manieren waarop EU-lidstaten informatie over georganiseerde criminele groepen definiëren en verzamelen ervoor dat elke poging het probleem aan te pakken verwatert. Zelfs de term “georganiseerde misdaad” wordt steeds vaker vervangen door “zware criminaliteit”.
Europa probeert hiermee de focus te verleggen van de structuur van de criminele organisaties naar het kwaad dat ze aanrichten. Het feit dat de Europese landen het er niet over eens zijn onder welke noemer een probleem moet vallen, maakt het des te moeilijker er de vinger op te leggen.
Het tweede obstakel is het gebrek aan handhaving op regionaal niveau. In Europa houden verschillende organisaties zich bezig met grensoverschrijdende misdaad: INTERPOL, EUROPOL, EUROJUST, CEPOL, FRONTEX, EUROSUR en de Financial Action Task Force (FATF) zijn de prominentste. Maar omdat de Europese lidstaten wetshandhaving en veiligheid het liefst in eigen hand willen houden, heeft geen van de bovengenoemde organisaties de bevoegdheden die bijvoorbeeld het Amerikaanse ministerie van justitie en de onderdelen ervan (bijvoorbeeld de FBI en de DEA) wel hebben. De Amerikaanse en Europese organisaties werken overigens wel regelmatig samen. Deze alfabetsoep van diensten heeft daarnaast te maken met de rol van de militairen in de landen.
De gelaagde veiligheidsstructuur van militairen, wetshandhavers en informatiediensten - die weliswaar een zekere mate van interopera-biliteit kent - legt de hiaten en doublures bloot die illustratief zijn voor de huidige frontlinie waar de strijd tegen internationale georganiseerde misdaad plaatsvindt. De capaciteiten van de huidige lappendeken van organisaties die grensoverschrijdende criminele netwerken moeten tegenhouden, staan helaas in geen verhouding tot het gemak waarmee deze criminelen de opsporing en handha-ving kunnen omzeilen.
Het derde probleem vloeit voort uit de vorige twee: zonder een gemeenschappelijke omschrijving van wat grensoverschrijdende misdaad is en zonder gecoördineerde handhaving waarmee de criminele activiteiten effectief een halt kan worden toegeroepen, blijft Europa verstoken van een gemeenschappelijk en allesomvat-tend plan voor de aanpak van criminele netwerken wanneer de leden ervan voor de rechter moeten worden gebracht. Het moei-zame zigzaggen door de wetgeving van de individuele lidstaten en internationale regelgeving en de kosten die deze procedures met zich meebrengen maken het moeilijk dit tot beleid te verheffen. Het ontbreken van een gemeenschappelijk beleid voor de vervolging levert nog meer bureaucratische vertraging op die criminele netwerken kunnen aangrijpen om hun operaties te verfijnen en te perfectioneren.
Om deze drie problemen aan te pakken moeten de EU-lidstaten samen optrekken en snel hun regionale en transcontinentale inspanningen weer nieuw leven inblazen om de groei van grens-overschrijdende criminele netwerken te stoppen. Dit moet worden gezien als een zaak van nationale en regionale veiligheid in plaats van als een wetshandhavingsmaatregel. Tenzij staten en instellingen gezamenlijk willen werken aan het identificeren, verbieden en vervolgen van de grensoverschrijdende misdaad door deze op wereldwijde en multilaterale schaal aan te pakken, zullen we het komende decennium de gevolgen ervaren van de uitbreiding en worteling ervan in Europa.
© Shutterstock
■ Marije Breedveld
Afdeling Risicoaanpak, directie Weerbaarheidsverhoging, NCTV
■ Margreeth van Dorssen
Managing consultant Berenschot (m.vandorssen@berenschot.nl)
■ Frederik van Dalfsen
Consultant bij Berenschot (f.vandalfsen@berenschot.nl)
Voor veel organisaties is de kwetsbaarheid voor uitval van ICT en/of elektriciteit buitengewoon vervelend. Voor organisaties die een cruciale rol hebben in de openbare orde en veiligheid of het openbaar bestuur is die kwetsbaarheid eigenlijk onacceptabel. Denk bijvoorbeeld aan veiligheidsregio’s, politie, gemeenten, provincies en waterschappen. En incidenten zoals het Waalhaven-incident (2012, uitval communicatiecentrum), stroomuitval in het centrum van Enschede (2013) en de uitval van ICT en/of 112 maken duidelijk dat die kwetsbaarheid niet alleen op papier bestaat.
modelplan continuïteit
Vanwege de kwetsbaarheid heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie in 2013 middelen ingezet om organisaties in de sectoren openbare orde en veiligheid en het openbaar bestuur een impuls te geven in het kader van continuïteitsmanagement. Eén van de acties in dat verband is de (verdere) totstandkoming van een modelplan voor continuïteitsmanagement bij uitval van ICT en/of elektriciteit voor organisaties in deze sectoren.
De aandacht voor continuïteit is niet nieuw. In 2010 bijvoorbeeld werd een handreiking verspreid onder de ruim 600 organisaties in de sector openbaar bestuur en veiligheid. In 2011 bleek uit onder-zoek dat maar 19 % van die organisaties beschikte over een continuïteitsplan en dat de kwaliteit van de aanwezige plannen niet al te best was. In 2013 werd zodoende een versnelling ingezet. Het ministerie van Veiligheid en Justitie schakelde Berenschot in om veiligheidsregio’s te ondersteunen bij de totstandkoming van een continuïteitsplan. Met behulp van het modelplan zijn regio’s geholpen met continuïteitsplannen die èn voldoen aan de kwalitatieve eisen én werken in de praktijk.
Het resultaat van die inspanning mag er zijn. Eind 2013 blijkt uit een peiling van Berenschot dat continuïteitsdenken bij vrijwel alle veiligheidsregio’s op de agenda staat. 65% van de regio’s (16) beschikte over een (concept)plan, 15% van de regio’s (4) heeft bestuurlijk besloten in 2014 een plan op te stellen en 20% van de regio’s (5) heeft continuïteit wel op de agenda staan, maar zetten
nog geen concrete stappen. Alles overziend zal naar alle waarschijn-lijkheid 80% van de veiligheidsregio’s in 2014 een waardig plan hebben. Bovendien krijgen met het modelplan ook gemeenten, waterschappen en provincies een hulpmiddel aangereikt om een continuïteitsplan op te stellen.