Mest en mineralen

Het oude mestbeleid

In de tweede helft van de jaren tachtig werd een serieuze start gemaakt met het mestbeleid, dat nadien vele malen is veranderd (zie bijvoorbeeld Bloemendaal, 1995). Toen werd de basis gelegd voor het stelsel van mest- en dierrechten, dat later werd aangescherpt en uitgebreid. Zo’n systeem legt voor de betreffende sectoren de totale mineralenproductie aan banden. Bovendien wordt het voor de overheid mogelijk om de mestproductie terug te dringen. Dit is de afgelopen jaren op verschillende manieren gebeurd, onder andere door ‘afromen’ bij overdracht van rechten, door een korting door te voeren op de varkensrechten en door rechten op te kopen. Dat laatste heeft in de loop der jaren in totaal ruim 350 mln. euro gekost (RIVM, 2004).

Een ander belangrijk onderdeel van het mestbeleid betreft de gebruiks- en verliesnormen, die in de loop der jaren aanzienlijk werden aangescherpt. Zo mocht in 1987 op een hectare grasland 250 kg fosfaat worden aangevoerd en in 2006 nog maar 110 kg; een verdere verlaging is aangekondigd. De mestproductie vertoont, na een decennialange groei, de laatste 20 jaar een duidelijk neergaande

6

6.4

Tabel 6.4 Aanvoer (kg/ha) van stikstof en fosfaat naar de Nederlandse cultuurgrond, 1970-2004

1970 1980 1986 1990 1995 2000 2002 2003 2004 (v) Stikstof (N)

Aanvoer, totaal 332 447 508 459 472 394 353 354 361

w.o. dierlijke mest 133 190 241 239 252 205 187 187 188

kunstmest 185 240 249 201 201 169 146 147 152

Fosfaat (P2O5)

Aanvoer, totaal 135 160 176 153 140 125 108 112 105

w.o. dierlijke mest 80 115 128 108 101 87 78 79 78

kunstmest 50 39 41 37 32 32 25 27 21

lijn. Deze vermindering ging uiteraard gepaard met een daling van de aanvoer van mineralen naar de cultuurgrond, zo blijkt uit tabel 6.4.

Hoge mestkosten voor intensieve veehouderij

De totale lasten van het mestbeleid voor de sector liggen de laatste jaren in de orde van 400 mln. euro (RIVM, 2004). Het overgrote deel van dit bedrag komt voor rekening van de intensieve veehouderij, die over de (ongunstige) jaren 2001-2003 gemiddeld een bruto toegevoegde waarde behaalde van zo’n 700 mln. euro per jaar. Voor deze sector is het mestbeleid dus ingrijpend. In 2005 zijn de kosten van mestafzet in de intensieve veehouderij gedaald (De Bont en Van der Knijff, 2005). Voor de melkveehouderij bleven de gevolgen tot dusver beperkt. Het doelgerichte MINAS-beleid, dat onder druk van de EU inmiddels is verlaten, pakte voor veel melkveehouders zelfs vrij gunstig uit, omdat het stimuleerde zuinig om te gaan met mineralen. Dit uitte zich vooral in een verlaging van de kunstmestgift (Hubeek en de Hoop, 2004; Luesink en Wisman, 2005). In de hele land- en tuinbouw is het verbruik van stikstofkunstmest tussen 1986 en 2004 met circa 40% verminderd en van fosfaatkunstmest met bijna 50% (tabel 6.4). De verbetering van de mineralenbenutting blijkt ook uit de daling van de excretie per dier. Begin jaren negentig bedroeg de stikstofexcretie voor melkkoeien ongeveer 140 kg per dier per jaar en de laatste jaren nog circa 130 kg (Luesink, 2006). De fosfaatexcretie per koe is niet gedaald, in tegenstelling tot die van kippen en vooral varkens. Bij vleesvarkens verminderde de fosfaatexcretie van ongeveer 6,0 kg per dier in het begin van de jaren negentig tot minder dan 4,5 kg in 2004, onder meer door de toevoeging van het enzym fytase aan het voeder. Daarmee wordt de verteerbaarheid van fosfaat bevorderd.

Mineralenverliezen omlaag

Een en ander had tot gevolg dat het verschil tussen aan- en afvoer - de ‘verliezen’ - van mineralen op landbouwgrond in de loop der jaren geleidelijk is afgenomen (figuur 6.2). Bij stikstof is het verschil bijna gehalveerd en bij fosfaat is het met tweederde verminderd. Toch gaat nog 35-40% van de aangevoerde mineralen ‘verloren’ en lijkt de daling de laatste paar jaar te stagneren. De verbetering valt ook af te leiden uit het verloop van de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater: bij landbouwbedrijven in de zandgebieden is deze gedaald van gemiddeld 134 mg/l in de periode 1992- 1995 tot 76 mg/l in de jaren 2000-2002 (RIVM, 2004). Het percentage bedrijven in deze gebieden dat voldoet aan de nitraatnorm van 50 mg/l is in die tijd opgelopen van 5 à 10% tot 20 à 40%. In de kleigebieden voldeed in de periode 2000-2002 naar schatting 60 à 75% aan deze norm (ibidem). Na 2002 is trouwens geen verdere verbetering zichtbaar (MNP, 2006a).

Voor fosfaat is, met een gemiddeld verschil tussen aan- en afvoer van een kleine 40 kg/ha, de beoogde ‘evenwichtsbemesting’ - d.w.z. een verlies van hooguit enkele kilogrammen - nog lang niet in beeld. De ophoping van fosfaat in de bodem gaat door en het areaal fosfaatverzadigde gronden neemt verder toe. Dit betreft inmiddels ruim de helft van het landbouwareaal, waarbij de problemen in de zandgebieden groter zijn dan in de kleigebieden. De concentraties van fosfaat in door de landbouw beïnvloede wateren zijn tussen 1985 en 1996 verminderd, maar vertonen nadien eerder een stijging dan een verdere daling (RIVM, 2004).

6

6

6.4

Het nieuwe mestbeleid

Het nieuwe mestbeleid, dat in de plaats kwam van MINAS, bestaat uit het genoemde stelsel van dier- en mestrechten en uit een stelsel van gebruiksnormen, waarmee de aanvoer van mineralen wordt beperkt. Een belangrijk element van het nieuwe mestbeleid is de zogenaamde derogatie, waarmee de EU medio 2005 instemde, en die loopt tot en met 2009. Bij derogatie mag 250 kg stikstof uit dierlijke mest worden aangewend in plaats van 170 kg. Hiervoor komen alleen bedrijven met meer dan 70% grasland in aanmerking en het geldt slechts voor mest van graasdieren. De eerste beperking kan tot gevolg hebben dat veehouders het graslandareaal proberen te vergroten. Ongeveer 26.000 bedrijven hebben derogatie aangevraagd, waarvan een deel waarschijnlijk niet aan de criteria voldoet. Ter vergelijking: het totale aantal graasdierbedrijven bedraagt circa 40.000.

Het nieuwe mestbeleid gaat, anders dan bij MINAS, voor graasdieren uit van forfaitaire

excretienormen voor de mineralenproductie. Dat heeft als nadeel dat boeren met dieren die minder mineralen produceren, daarvoor niet worden beloond. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen is de mogelijkheid ingevoerd van een ‘bedrijfsspecifieke’ excretie voor melkvee, waarvoor de forfaitaire normen aantoonbaar niet sporen met de realiteit. Juist op melkveebedrijven blijkt met ‘mineralenmanagement’ veel resultaat te behalen (Wolleswinkel et al., 2004). Het nieuwe beleid leidt tot een landelijk mestoverschot van enkele miljoenen tonnen in 2009. De extra kosten, in vergelijking met MINAS, van het nieuwe beleid worden voor de melkveehouderij voor 2009 geschat op ongeveer 50

Figuur 6.2 Verschil aan- en afvoer van mineralen (kg/ha) op cultuurgrond, 1970-2004

Bron: RIVM/CBS, Milieucompendium, diverse jaren.

0 50 100 150 200 250 300 fosfaat stikstof 2004 (v) 2003 2002 2001 2000 1995 1990 1986 1980 1970

mln. euro en voor de intensieve veehouderij op 55-60 mln. euro. Daar staat een voordeel van 30-35 mln. euro voor de akkerbouw tegenover (De Hoop et al., 2004).

Het ziet er wel naar uit dat het nieuwe mestbeleid de doelstellingen dichterbij zal brengen. Verwacht wordt dat in 2009 de gemiddelde nitraatconcentratie circa 35 mg/l zal bedragen, waarmee dus voldaan wordt aan de norm van 50 mg (Willems et al., 2005). Dat geldt dan nog niet voor de zandgebieden; daarvoor komt, gemiddeld genomen, de doelstelling pas tegen 2015 binnen bereik. Toch wordt ook dan nog op zo’n 40% van de zandgronden (met name in het zuiden van het land) de norm overschreden (ibidem). Het kabinet heeft aangekondigd dat eind 2007 voor de zandgebieden zodanige normen zullen worden vastgesteld dat ook daar de doelstellingen worden gehaald (VROM, 2006b).

Het nieuwe beleid voor fosfaat gaat uit van evenwichtsbemesting in 2015, waarbij de

fosfaatophoping gereduceerd wordt tot enkele kilogrammen per hectare (MNP, 2006b). Vanwege de grote fosfaatvoorraden in de bodem neemt de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater slechts beperkt af. Daarom zijn volgens het MNP nadere maatregelen nodig, mede vanwege de EU- Kaderrichtlijn Water (zie verderop). In dat kader wordt er aan gedacht om fosfaatverzadigde gronden te gaan ‘uitmijnen’, dat wil zeggen zonder fosfaatbemesting gewassen telen die fosfaat aan de grond onttrekken en deze af te voeren. Deze oplossing is vermoedelijk zo duur dat ze alleen kan worden toegepast in bufferstroken langs waterlopen (MNP, 2006b).

Mest en energie

De belangstelling voor mestverbranding en -vergisting (zie par. 6.3.3) wordt gestimuleerd door het ministerie van LNV. Veehouders die dergelijke installaties gaan gebruiken, hoeven bij uitbreiding van het bedrijf maar 50% van de normaal noodzakelijke varkens- of pluimveerechten aan te schaffen (Boerderij, 2006). Voorwaarde is dat alle mest wordt verwerkt of verbrand en dat de restproducten buiten de Nederlandse landbouw worden afgezet. Verbranding of vergisting leveren als zodanig geen bijdrage aan de oplossing van het mineralenprobleem, omdat de mineralen in dergelijke processen niet verdwijnen. Bij co-vergisting neemt de hoeveelheid mineralen zelfs toe. Wel is denkbaar dat de mineralen door deze processen gemakkelijker op een verantwoorde manier zijn af te zetten. Wanneer ze zouden kunnen worden benut als kunstmestvervanger in de landbouw, dragen ze bij aan de oplossing van het mineralenprobleem (Boerderij, 2006). Als de productiekosten van kunstmest stijgen door de hoge energieprijzen, worden dergelijke opties aantrekkelijker. Vergisting scoort hier beter dan verbranding, omdat het fosfaat in het restproduct beter bruikbaar is (Schuiling, 2003). Het staat niet vast dat de EU zal toestaan dat uit dierlijke mest geproduceerde ‘kunstmestachtige producten’ in het kader van de mestwetgeving als kunstmest mogen worden behandeld.

De belangstelling voor andere vormen van mestverwerking dan verbranding of vergisting is de afgelopen jaren toegenomen. Enkele jaren geleden was die belangstelling er ook, maar door de gedaalde afzetkosten van onbewerkte mest, is deze weer snel verdwenen. In het algemeen geldt dat mestverwerking relatief duur is in relatie tot de rentabiliteit van de intensieve veehouderij, met uitzondering van het verbranden van droge pluimveemest.

6

Oplossing mineralenprobleem urgenter door Kaderrichtlijn Water

Europese regelingen zetten het mineralenbeleid steeds meer onder druk. Zo moet in 2009, wanneer de Nitraatrichtlijn volledig is geïmplementeerd, het nitraatprobleem zijn opgelost mede met het oog op voortzetting van de derogatie. Ook de door de Europese Commissie aangekondigde Kaderrichtlijn Bodem, die de lidstaten verplicht om verontreiniging van de bodem tegen te gaan (ibidem), voert de druk op. Bij de uitvoering van die richtlijn, die niet onomstreden is, hebben de lidstaten een vrij grote mate van vrijheid. Dat is ook het geval bij de Kaderrichtlijn Water (KRW), die in 2000 van kracht werd en ervoor moet zorgen dat de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater in 2015 - met een eventuele uitloop tot 2027 - in orde is. Lidstaten moeten daartoe uiterlijk in 2009 zogenaamde stroomgebiedbeheersplannen opstellen en mogen in principe zelf bepalen in welke categorie ze de verschillende wateren onderbrengen. Daarbij geldt als minimumeis dat een verdere achteruitgang van de waterkwaliteit wordt voorkomen. Het hierboven weergegeven mestbeleid lijkt aan die eis te voldoen. Nederland zal de meeste wateren indelen in de categorieën ‘kunstmatig’ of ‘sterk veranderd’, waarvoor minder strenge normen gelden (MNP, 2006b). Bij de vaststelling van de normen wordt rekening gehouden met mogelijke economische gevolgen.

De aangewezen ‘natuurlijke’ wateren, waarvoor de strengste normen gelden, bevinden zich voor een belangrijk deel in Natura-2000-gebieden, die vallen onder de Vogel- en Habitatrichtlijn. Voor die gebieden is geen uitstel van het behalen van de normen mogelijk. Ongeveer 30% van Nederland - voornamelijk Friesland, Noord-Holland en Flevoland - watert af op Natura-2000 gebieden, zodat toch in een groot deel van Nederland met de strenge normen rekening zal moeten worden gehouden (MNP, 2006b). Dit maakt de oplossing van het fosfaatprobleem urgenter. De KRW kan tot gevolg hebben dat niet voor alle agrarische bedrijven in Nederland op deze beleidsterreinen dezelfde regels van toepassing zijn (zie ook Gaaff en Koning, 2006). Overigens moeten in de Natura-2000-gebieden in 2015 ook de verdrogingsproblemen zijn opgelost. Het gaat om zo’n 50.000 ha, waarvoor de gewenste grondwaterstand alleen zal worden gehaald met extra maatregelen.

De Minister van Verkeer en Waterstaat schat de kosten van de KRW voor de landbouw op zo’n 200 mln. euro per jaar in de periode 2009-2015 en vermeldt daarbij dat dit beleid opnieuw een “zware wissel trekt op de inkomens en ontwikkelingsmogelijkheden van de sector” (V&W, 2005). Bij deze schatting is geen rekening gehouden met een eventueel noodzakelijke inkrimping van de veehouderij.