M.A.H. van der Woude, S. van Rooijen & J.A. van Wilsem
1 Inleiding
In de democratische rechtsstaat werkt de stem van de samenleving door in de politiek, in het bijzonder in het parlement. Hoewel het democratisch systeem in Nederland al tijden ongewijzigd is gebleven, lijkt het alsof de stem van de samenleving de laatste decennia niet alleen een grotere rol is gaan spelen, tevens lijkt de toon harder, ongenuanceerder en minder door-dacht te zijn. Ook het tot de publieke verbeelding sprekende terrein van het straf(proces)recht heeft niet weten te ontsnappen aan deze ontwikkeling. Onder verwijzing naar de opkomst van de hedendaagse veiligheidscultuur hebben verschillende auteurs beschreven hoe de wetgever onder perma-nente druk is te komen staan om de wettelijke mogelijkheden zowel met betrekking tot de opsporing, vervolging en berechting als met betrekking tot de primaire criminalisering en sanctionering van diverse gedragingen uit te breiden.1 Het centrale thema van deze bundel, de criteria voor straf-baarstelling, biedt een interessant aanknopingspunt om deze ontwikkelin-gen op het terrein van het straf(proces)recht vanuit een gecombineerd juri-disch en criminologisch oogpunt te beschouwen. De criteria kunnen worden beschouwd als belangrijk handvatten voor de wetgever die de wetgever moeten helpen om een weloverwogen afweging ten aanzien van nieuwe strafbaarstellingen. Een belangrijke rem op de publieke en politieke waan van de dag dus…of toch niet? In 2000 signaleerde De Roos reeds, hierbij voortbouwend op de door hem in 1987 in zijn proefschrift onderscheiden voorwaarden voor strafbaarstelling, dat er onder invloed van de steeds gro-tere maatschappelijke drang naar risicobeheersing steeds meer gedragingen
1 Zie o.m. M.A.H. van der Woude, Wetgeving in een Veiligheidscultuur. Totstandkoming van
antiterrorismewetgeving in Nederland bezien vanuit maatschappelijke en (rechts)politieke context
(diss. Leiden), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2010; R. van Swaaningen, ‘Veilig-heid in Nederland en Europa; een sociologische beschouwing aan de hand van David Garland’, Justitiële Verkenningen 2004-7, p. 9-23; D. Downes & R. van Swaaningen, ‘The Road to Dystopia; changes in the penal climate in the Netherlands‘, in: M. Tonry & C. Bijleveld (eds.) Crime and Justice in the Netherlands. Chicago: Chicago University Press 2007; L.M. Moerings, Straffen met het oog op veiligheid, een onderneming vol risico’s (oratie Leiden), Leiden 2007.
naar maatschappelijk en politiek inzicht als gevaarlijk worden aangemerkt. In het bijzonder het door De Roos onderscheiden schadecriterium lijkt als gevolg van veranderingen in de publieke en politieke perceptie ten aanzien van veiligheid steeds ruimer geïnterpreteerd te worden.2
In deze bijdrage willen we deze door De Roos gesignaleerde ontwikke-ling aan een nadere empirische blik onderwerpen en bezien in hoeverre de publieke perceptie ten aanzien van onderwerpen op het terrein van orde en veiligheid worden beïnvloed door media. Het is van belang om hier inzicht in te verkrijgen met het oog op de – breder gevoerde – discussie over de praktische houdbaarheid en bruikbaarheid van de criteria voor strafbaar-stelling. Waar De Roos bij zijn oorspronkelijke uitleg van het schadecrite-rium voornamelijk de (objectief) vast te stellen schade van een mogelijk te criminaliseren gedraging voor de samenleving voor ogen had, is het de vraag in hoeverre het schadecriterium (mede) onder invloed van de media en de veiligheidscultuur niet dusdanig ‘gesubjectiveerd’ is geraakt dat het niet langer klakkeloos als een van de ‘onmisbare’ leidraden voor strafbaar-stelling gebruikt kan worden. In deze bijdrage zal – of beter gezegd – kan geen sluitend antwoord worden gegeven op deze fundamentele vraag, wel zal er op basis van een grootschalig online bevolkingsonderzoek bezien op welke wijze de mediaconsumptie van de respondenten samenhangt met hun percepties ten aanzien van terrorisme en terrorismewetgeving. Is het echt zo dat het blootstaan aan bepaalde media leidt tot meer angst voor ter-rorisme en voor een negatievere houding ten aanzien de overheid en het overheidsoptreden in dezen? Het doel van het onderzoek is echter niet alleen een kritische reflectie op de praktische bruikbaarheid van het schade-criterium als handvat voor de wetgever bij vraagstukken rondom strafbaar-stelling. Tevens willen we laten zien dat het – wederom met het oog op het oordelen over de praktische toepasbaarheid van de criteria voor strafbaar-stelling – interessant is om ze niet alleen vanuit juridisch-normatief oogpunt te analyseren maar, waar mogelijk, eveneens aan een empirische analyse te onderwerpen.
2 Een zorgelijke MENAGEÀTROIS tussen media – bevolking – en wetgever
In de hedendaagse veiligheidscultuur lijkt de publieke en politieke aandacht voor alles wat met veiligheid, criminaliteit en strafrecht te maken alleen maar verder toe te nemen. De media spelen hierin een belangrijke rol. De tijd dat een journalist van De Telegraaf eenzaam en alleen op de persbank in de rechtszaak zat is voorbij: strafrecht en criminaliteit hebben een hoge
nieuws-2 Th.A. de Roos, Strafbaarstelling van economische delicten (diss. Utrecht), Arnhem: Gouda Quint 1987; Th.A. de Roos, ‘Nieuwe accenten in het criminaliseringsbeleid. Risicobeheer-sing en bescherming van kwetsbaren’, Justitiële Verkenningen 2000-5, p. 9-21.
waarde en spreken tot de verbeelding van de burger.3 Al dan niet vermeen-de missers van justitie, rampen, onopgeloste misdrijven en zogenaamvermeen-de ‘nieuwe’ gevaren worden breed uitgemeten in de geschreven en ongeschre-ven media4 Deze globale tendens – ook wel aangeduid met de term mediati-sering5 – waarvan de eerste verschijnselen in Nederland zichtbaar zijn vanaf de tweede helft van de jaren negentig, is niet onbelangrijk met het oog op het centrale thema van deze bundel. De media zijn immers niet meer weg te denken als belangrijke factor in discussies over criminaliteitsbeleid en daar-mee samenhangende wet- en regelgeving. Sinds de jaren negentig is justitie zich naast het terugdringen van de feitelijke criminaliteit ook steeds meer gaan richten op het terugdringen van de onveiligheidsgevoelens van bur-gers. De nieuwe beleidslijn van justitie vindt haar oorsprong in de Integrale
Veiligheidsrapportage van 1993.6 Deze ‘subjectivering’ van het strafrecht en het strafrechtelijk beleid hebben er toe bijgedragen dat ‘de publieke opinie’ een steeds belangrijkere rol zijn gaan spelen bij het opstellen en motiveren van nieuw justitieel beleid en daarbij behorende wet- en regelgeving.7 Niet alleen wordt berichtgeving in de media door politieke gezagsdragers dikwijls ter legitimering gebruikt als aanknopingspunt voor politieke discussies over de noodzaak tot uitbreiding van bevoegdheden of het creëren van nieuwe strafbaarstellingen, eveneens worden de media gebruikt om politieke stand-punten onder de bevolking kenbaar te maken en om op die manier mogelijk (het kiesgedrag van) burgers te beïnvloeden.8 Het gros van de Kamervragen blijkt zelfs te worden gesteld naar aanleiding van bericht geving in de
popu-3 Brants beschrijft dat in het selectieproces van het nieuws de burger centraler is komen te staan. Deze ontwikkeling is volgens Brants alleen nog maar versterkt door komeetachti-ge opkomst en het dramatische verscheiden van Pim Fortuyn. “Na zijn komeetachti-gewelddadikomeetachti-ge dood, waarvan geroepen werd dat de media daar mede het klimaat voor hadden gescha-pen, en de massale en emotionele reacties die dat onder aanzienlijke delen van de bevol-king opriep, kwamen de media al snel tot de conclusie dat zij op pijnlijke wijze de gevoe-lens van velen hadden miskend of onderschat”. K. Brants, ‘Risico’s, schandalen en publiciteit. De nieuwswaarde van een falende overheid’, Proces 2008-2, p. 52. Zie ook K. Brants & F. Koenraadt, ‘Criminaliteit en Mediahype‘, Delikt en Delinkwent 1998-6, p. 553 waarin de auteurs de uit de literatuur naar voren gekomen criteria voor nieuwswaardig-heid beschrijven.
4 Voor een nuancering van de relatie tussen media en onveiligheidsgevoelens zie H. Beun-ders, ‘Tussen schijn en werkelijkheid’, in: H. Boutellier & R. van Steden (red.) Veiligheid en
Burgerschap in een Netwerksamenleving, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2008, p.
115-134.
5 Mediatisering verwijst naar de toegenomen media-aandacht voor crises en onveiligheid. Voor de media zijn onveiligheid, risico’s en rampen nieuws en aanleiding om publieke problemen te defi niëren. Zie: H. Beunders & E.R. Muller, Politie en media. Feiten, fi ctie en
imagopolitiek, Zeist: Kerckebosch 2005, p. 366.
6 Kamerstukken II 1992/93, 23 096.
7 C.C.J.H. Bijleveld & H.G. van der Bunt, De grens van onveiligheid (diesrede Amsterdam VU). Amsterdam: Vrije Universiteit 2003.
8 B. van Gestel, Nieuws, Beleid en Criminaliteit. Over de wisselwerking tussen lokale media en
laire media.9 Kortom, in de veiligheidscultuur zijn de media een krachtig en machtig middel, zeker in handen van een steeds populistischer politiek forum, om onder verwijzing naar de klaarblijkelijk via deze media kenbaar gemaakte bestaande publieke behoefte bepaalde onderwerpen of voorstel-len op de wetgevingsagenda te krijgen. Alles wordt op alles gezet om het vertrouwen van het electoraat voor zich te winnen en te houden. Hiermee lijkt er een zorgelijke driehoeksrelatie te zijn ontstaan tussen de wetgever, de bevolking en de media, zeker ten aanzien van problematiek op het terrein van orde en veiligheid. In reactie op incidenten die door de media breed-uit worden gemeten voelen politici zich – wijzende op de publieke onrust die de incidenten tot gevolg hebben gehad – genoodzaakt om ferme stand-punten in te nemen ten aanzien van wet- en regelgeving. Dat deze publieke onrust dikwijls in belangrijke mate wordt gevoed door de berichtgeving in de media, wordt daarbij gemakshalve over het hoofd gezien. Jonathan Simon spreekt in deze context van governing through crime: de politiek heeft de mediaberichtgeving rondom criminaliteit en onveiligheid en de publieke onrust die dit soms teweeg kan brengen nodig om de eigen plannen kracht bij te zetten.10
Nu willen we in deze bijdrage niet zo ver gaan om de Nederlandse wetgever van een dergelijk manipulatief gedrag te betichten, dat zou immers een heel ander soort onderzoek vergen, wel beogen we aan de hand van een survey-onderzoek naar de publieke perceptie ten aanzien van de Nederlandse anti-terrorismemaatregelen aan te tonen dat de rol van de media voor wat betreft het vormen van ‘de’ publieke opinie, niet onderschat mag worden. Dit zal gebeuren door inzicht te bieden in de relatie tussen:
1. Mediagebruik en steun voor de genomen antiterrorismemaatregelen; 2. Vertrouwen in de overheid en steun voor de genomen
antiterrorisme-maatregelen;
3. Angst voor een terroristische aanslag en steun voor de genomen antiter-rorismemaatregelen;
4. De (mogelijke) samenhang tussen 1, 2 en 3.
9 Nederlandse Nieuwsmonitor (2010-2011) Regeert de waan van de dag? De interactive tussen
parlement en media, Vrije Universiteit Amsterdam. Online te raadplegen via: http://www.
nieuwsmonitor.net/ (het laatst geraadpleegd op 28 mei 2012) Ook Koemans laat in haar proefschrift zien dat politici – in haar geval in de context van de strafrechtelijke bestrij-ding van sociale overlast – zich in belangrijke mate laten leiden door de media. M.L. Koemans. The War on Antiscocial Behavior (diss. Leiden), Leiden: EM Meijers Instituut 2011. Zie voor wat betreft de situatie in de UK en de USA op dit punt ook: G. Cavender, ‘Media and Crime Policy’, Punishment and Society 2004-3, p. 335-348; K. Callaghan & F. Schnell, ‘Assessing the Democratic Debate. How the News Media Frame Elite Policy Discourse’, Political Communication 2001-18, p. 183–212.
10 J. Simon, Governing through Crime: How the war on Crime Transformed American Democracy and Created a Culture of Fear. Oxford: Oxford University Press 2007.
De casestudy vormt hiermee een belangrijke aanvulling op het internatio-nale onderzoek naar de publieke opinie ten aanzien van terrorisme en terro-rismebestrijding.11
Alvorens nader in te gaan op de casestudy en de resultaten zullen in de vol-gende paragraaf de bevindingen worden gepresenteerd van een literatuur-studie naar onderzoeken die licht hebben getracht te werpen op de relatie tussen mediaconsumptie en publieke en politieke attitudes. Aangezien het literatuuronderzoek in belangrijke mate is uitgevoerd ter voorbereiding van de casestudy, ziet een groot deel van de gepresenteerde bevindingen op onderzoeken waarbij er is gekeken naar de relatie tussen mediaverslagleg-ging over terrorisme en publieke danwel politieke attitudes.
3 Framing, angst voor terrorisme en vertrouwen in de overheid
De groeiende rol van media, in het bijzonder waar het de verslaglegging van criminaliteit en de bestrijding daarvan betreft, heeft eveneens bijgedragen aan een groeiende aandacht van (inter)nationale onderzoekers naar de invloed van de media op het publiek.
3.1 Media-invloeden en framing
In de literatuur over media-invloeden komt veelvuldig het concept framing naar voren: Het op een bepaalde manier kiezen van woorden en beelden, zodat daarbij impliciet een aantal aspecten van het beschrevene worden uit-gelicht. Deze uitgelichte aspecten helpen om een bepaalde lezing van het beschrevene of een mening daarover te propageren. Op deze manier kan er door een probleem of een gevaar – bijvoorbeeld terrorisme – op een bepaal-de manier te framen ook al invulling worbepaal-den gegeven aan bepaal-de wijze waarop er
11 Zie bijvoorbeeld: L. Huddy, S. Feldman, C. Taber & G. Lahav, ´Threat, Anxiety, and Sup-port of Antiterrorism Policies´, American Journal of Political Science 2005-3, p. 593-608; D.W. Davis, Negative Liberty. Public Opinion and the Terrorist Attacks on America, New York: Rus-sell Sage Foundation 2007; D.W. Davis & B.D. Silver, ´Civil Liberties vs. Security: Public Opinion in the Context of the Terrorist Attacks on America´, American Journal of Political
Science 2004-1, p. 28-46; D.A. Scheufele, M.C. Nisbet & R.E. Ostman, ´September 11 News
Coverage, Public Opinion, and Support for Civil Liberties´, Mass Communication and
door de overheid hierop gereageerd zal (moeten) worden.12 Peek en Sutton wijzen naar aanleiding van het herhaaldelijk gebruik van de term ‘clear en
present danger’ in relatie tot terrorisme door President Bush en diens
toen-malig Attorney General John Ashcroft op de gevaren hiervan: “By framing transnational terrorism as a ‘clear and present danger’ to the existence of our civilization, or as a question of societal survival, national executives manage to loosen the grip of the normal checks and balances that have underpin-ned the constitution and rule of law executive decision making.”13 Nor-ris, Kern en Just hebben de invloeden van het in de Amerikaanse media veelvuldig gehanteerde ‘war on terrorism’ frame onderzocht en in kaart gebracht.14 De onderzoekers komen tot de conclusie dat het frame een ver-gaande impact hebt op de publieke en politieke attitude ten aanzien van terrorisme(bestrijding): “The use of the terrorism frame serves several func-tions, both cognitive by linking together disparate facts, events and leaders, and also evaluative by naming perpetrators, identifying victims, and attri-buting blame. It allows political leaders to communicate a coherent simple message to the public, while also reshaping perceptions of ‘friends’ and ‘enemies’”.15 In één van de weinige longitudinale studies op dit gebied, onderzochten Cho et al. de invloed van de Amerikaanse media op publieke emoties rondom de terroristische aanslagen in New York in 2001.16 Zij con-cluderen dat televisienieuws op dit onderwerp consistent meer emotioneel beladen was dan nieuws gepresenteerd in kranten. Mensen die afhanke-lijk zijn van televisienieuws bleken significant meer positieve en negatieve emoties te hebben wat betreft de aanslagen dan krantenlezers. Het nieuws beïnvloedt de publieke opinie – wat de burger leert over een terroristische aanval, hoe hij de actoren beoordeelt en hoe hij moet denken over het drei-gingsbeeld. Deze frame heeft daarmee ook invloed op de politieke agenda; de overheid reageert op een zekere dreiging maar ook op de publieke opinie te dien aanzien.
12 J. Feldman, Framing the Debate: Famous Presidential Speeches and How Progressives Can Use Them to Control the Conversation (and Win Elections). Brooklyn, NY: Ig Publishing 2007; S.
D. Reese, O.H. Gandy & A.E. Grant, Framing Public Life: Perspectives on Media and Our
Understanding of the Social World Maywah, New Jersey: Lawrence Erlbaum 2001; D.A.
Scheufele, ´Framing as a theory of media effects´, Journal of Communication 1999-1, p. 103-122.; G. Lakoff & E. Frisch, Five Years After 9/11: Drop the War Metaphor, Language matters,
because it can determine how we think and act. Rockridge Institute 2006.
http://www.rock-ridgeinstitute.org/research/rockridge/fi veyearsafter911/
13 L.A. Peek & J.N. Sutton, ´An Exploratory Comparison of Disasters, Riots, and Terrorist Acts´, Disasters 2003 -4, p. 321.
14 P. Norris, M. Kern & M. Just, Framing Terrorism: The News Media, the Government and the
Public. New York: Routledge 2003.
15 Norris, Kern & Just 2003, p. 9.
16 J. Cho et. al., ‘Media, Terrorism, and Emotionality: Emotional Differences in Media Con-tent and Public Reactions to the September 11th Terrorist Attacks’, Journal of Broadcasting
Nederlands onderzoek naar framing in verschillende typen media is schaars. Semetko en Valkenburg zagen verschillen in de manier waarop Nederlands nieuws werd gepresenteerd door televisiezenders en kranten.17
Zij onderzochten vier kranten: Het NRC Handelsblad, de Volkskrant, het Algemeen Dagblad en De Telegraaf. Zij onderzochten tevens drie nieuws-programma’s: NOS nieuws, RTL nieuws en Hart van Nederland. Televisie-nieuws bleek meer episodisch te zijn, ofwel gericht op specifieke incidenten die in de laatste 24-uur plaatsvonden. De kranten waren thematisch en boden meer ruimte aan context en geschiedenis van het nieuws. Een duide-lijke splitsing was te zien in de hoeveelheid aandacht werd besteed aan de onderwerpen criminaliteit en politiek.18 Nieuwsitems over criminaliteit wer-den in het algemeen voornamelijk vanuit een human interest-frame gepresen-teerd waarbij vaak details over slachtoffers en details over de daad werden gegeven en waardoor de verslaglegging een populairder karakter krijgt. Daarnaast werd in alle onderzochte media als meest dominante frame een zogenaamd verantwoordelijkheids-frame gevonden, waarbij de verant-woordelijkheid voor sociale problemen bij de overheid werd gelegd en niet bij de individu.19
3.2 Media-invloeden op gevoelens van angst en vertrouwen
Uit het voorgaande volgt dat de vormgeving van berichtgeving en het type medium waarmee een bericht naar buiten wordt gebracht van belang zijn voor het beoordelen van vragen over eventuele beïnvloeding van publieke attitudes door de media. Nu is hierboven kort gekenschetst hoe de media boodschappen kunnen selecteren, inkleuren en een invloed kunnen uitoefe-nen op ontvangers, maar is het voor deze bijdrage eveneens van belang wat de invloeden van media kunnen zijn op de gevoelens van angst voor terro-risme en het algemene vertrouwen dat men in de overheid heeft voor wat betreft het effectief weten te bestrijden van de oorzaak van deze angst. Alt-heide onderzocht het Amerikaanse discours omtrent terrorisme na de aan-slagen in New York. Hij stelt dat een al bestaande angst voor criminaliteit strategisch en door middel van symbolen en iconen in de media is
samenge-17 H.A. Semetko & P.M. Valkenburg, ‘Framing European Politics: A Content Analysis of Press and Television News’, Journal of Communication 2000-2, p. 93-109.
18 Het NRC en de Volkskrant besteedden respectievelijk 11% en 14% van de inhoud aan criminaliteit en 17% en 17% aan politiek. Het AD en De Telegraaf daarentegen spendeer-den respectievelijk 22% en 27% van hun tijd aan criminaliteit en 18% en 14% aan politiek. Ook de kranten lieten een ander beeld zien. Het NOS spendeerde het minste tijd aan cri-minaliteit (7%) en het meeste tijd aan politiek (15%), RTL zat er tussenin en Hart van Nederland leek de tegenpool te zijn met 16% van de tijd aan criminaliteit en 3% aan poli-tiek. Semetko & Valkenburg 2000, p. 101.
vlochten met een specifieke angst voor terrorisme.20 Een zogenaamde politics
of fear wordt gebruikt om angst onder de bevolking op te wekken om op die
manier steun te krijgen voor het invoeren van nieuwe antiterrorismemaatre-gelen die dikwijls op gespannen voet staan met fundamentele rechten en beginselen. Nacos benadrukt tevens dat de aandacht van de media voor gewelddadige reacties op terrorisme gebruikt wordt door politieke leiders om de aandacht af te leiden van dergelijke controversiële binnenlandse anti-terrorismemaatregelen.21 Het is opvallend dat er, ondanks al deze suggesties voor wat betreft de wijze waarop politiek gezagsdragers de media gericht