6.3 Toegangsverplichting
6.3.2 MDF-access
209. In de marktafbakening heeft ACM geconcludeerd dat de relevante productmarkt voor ontbundelde toegang (virtuele) MDF-access, SDF-access en ODF-access FttH omvat. ACM gaat in de volgende paragrafen meer specifiek in op de passendheid van de verplichting tot het verlenen van deze verschillende vormen van ontbundelde toegang.
5
6
/3
4
8
210. ACM is van oordeel dat de verplichting tot het leveren van MDF-access geschikt is, omdat zij het probleem van toegangsweigering adresseert. Immers, door deze verplichting om toegang te leveren, kan KPN geen toegang tot het ontbundelde koperen
aansluitnetwerk meer weigeren. Op basis van MDF-access kunnen vrijwel alle adressen in Nederland worden bediend, terwijl met andere vormen van ontbundelde toegang nog slechts delen van Nederland zijn ontsloten. Ondanks dat er (met name door KPN) in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van SDF-access en ODF-access FttH, worden de meeste klanten op de netwerken van KPN nog bediend op basis van MDF-access. Als de toegangsverplichting geen MDF-access zou omvatten, zullen alternatieve aanbieders niet met KPN kunnen concurreren om die consumenten en zakelijke klanten.
211. De verplichting is ook noodzakelijk omdat er geen minder belastende verplichtingen zijn om het weigeren van het leveren van ontbundelde toegang te voorkomen. De
verplichting voor KPN om MDF-access aan te bieden, maakt het voor alternatieve
aanbieders mogelijk om hun eigen actieve apparatuur op de MDF-centrales te plaatsen. Zij kunnen daarmee de snelheid en kwaliteit van de dienstverlening aan klanten geheel zelf bepalen en zijn daardoor dus minder afhankelijk van KPN.
212. Het is noodzakelijk dat MDF-access zowel volledige als gedeelde ontbundelde toegang behelst.88 Door het beperken van de verplichting tot een van beide zou een deel van de aansluitingen van adressen niet zijn te bereiken. Immers, bij een beperking tot volledige toegang zouden de aansluitingen die gebruik blijven maken van de PSTN-dienst van KPN, niet adresseerbaar zijn via toegang. Bij een beperking tot gedeelde toegang zouden de via MDF-acces adresseerbare aansluitingen juist worden beperkt tot alleen de aansluitingen die gebruik maken van de PSTN-dienst van KPN.
Prospectieve beoordeling MDF-access
213. KPN heeft aangekondigd dat hij de komende jaren zal blijven investeren in zijn koperen aansluitnetwerk door de uitrol van nieuwe technologieën, waaronder vectoring. De toepassing van vectoring leidt tot minder storing tussen de verschillende koperparen waardoor veel hogere bandbreedtes kunnen worden bereikt. Daarvoor dient in de betreffende netwerklocatie apparatuur te worden geplaatst waarmee overspraak wordt geneutraliseerd. Voor de werking van deze techniek is het noodzakelijk dat één aanbieder alle signalen op de kabel verstuurt. Dat betekent dat alternatieve aanbieders technisch niet langer ontbundelde toegang kunnen afnemen als KPN op de betreffende netwerklocatie vectoring inzet.
214. KPN heeft de voorgaande reguleringsperiode alleen vectoring toegepast in straatkasten die zich relatief ver van MDF-centrales bevinden (hierna: de buitenringen).
88
Bij gedeelde toegang tot het aansluitnetwerk krijgt een afnemer alleen toegang tot het buiten de spraakband liggende deel van het frequentiespectrum, oftewel het hoogfrequente deel. Daarnaast blijft KPN in dat geval de desbetreffende aansluitlijnen gebruiken om de vaste openbare telefoonaansluiting te leveren op het laagfrequente deel van het spectrum. De aansluitlijn wordt dus ‘gedeeld’ door alternatieve DSL-aanbieders en KPN.
5
7
/3
4
8
KPN heeft echter aangegeven dat hij in toenemende mate vectoring zal toepassen in (i) straatkasten die zich relatief dicht bij MDF-centrales bevinden (hierna: de binnenringen) en (ii) centrales die in omvang vergelijkbaar zijn met straatkasten (hierna: kleine MDF-centrales). Dit leidt ertoe dat het gebruik van MDF-access in steeds meer gebieden zal worden beperkt. Hieronder wordt dat nader toegelicht:
(i) De toepassing van vectoring gaat gepaard met de inzet van VDSL2 vanuit de betreffende straatkasten. Veel van die adressen in de binnenringen worden echter al direct bediend vanuit de bovenliggende centrale, op basis van MDF-access met VDSL2. Met VDSL2 kunnen externe MDF-afnemers al jaren hogere bandbreedtes realiseren voor eindgebruikers. Het gelijktijdige gebruik van VDSL2 vanuit de straatkast zou echter in de binnenringen de signalen van MDF-afnemers verstoren. Deze storing leidt ertoe dat de bandbreedtes die MDF-afnemers kunnen realiseren op basis van MDF-access met VDSL2, significant lager zullen worden. Dit wordt onder meer bevestigd door TNO.89 De toepassing van vectoring in straatkasten leidt er daarom indirect toe dat MDF-access minder effectief kan worden ingezet.
(ii) De toepassing van vectoring in kleine MDF-centrales heeft als direct gevolg dat alternatieve aanbieders technisch geen VDSL2 kunnen inzetten op die
netwerklocaties.
215. KPN kan dus alleen blijven voldoen aan de verplichting om zonder beperkingen MDF-access te leveren als hij geheel geen vectoring toepast op bedoelde netwerklocaties. ACM acht een dergelijke toegangsverplichting voor MDF-access in die gevallen niet proportioneel. KPN wordt hiermee immers beperkt om de snelheden op zijn kopernetwerk te verhogen. Dat belemmert de infrastructuurconcurrentie tussen KPN en kabelaanbieders. Bovendien worden daarmee de belangen van eindgebruikers geschaad doordat de
snelheid en kwaliteit van de diensten op het kopernetwerk niet kunnen worden verbeterd.
216. ACM acht het daarom proportioneel om de toegangsverplichting tot MDF-access zo vorm te geven dat KPN weliswaar in beginsel dient te voldoen aan redelijke verzoeken om ontbundelde toegang tot het koperaansluitnetwerk op het niveau van de hoofdverdeler (MDF-access) (gedeeld of volledig ontbundeld), maar dat het KPN daarbij onder voorwaarden is toegestaan (i) koperupgrades (zoals SDF-access en vectoring) toe te passen in de binnenringen en (ii) vectoring (of andere koperupgrades) toe te passen op MDF-centrales, ook als dit onvermijdbaar de dienstverlening op basis van MDF-access (zoals VDSL2) verstoort. De voorwaarden hierbij zijn dat KPN als alternatief een daadwerkelijk afneembaar aanbod voor VULA heeft geïmplementeerd en een redelijke uitfaseringstermijn hanteert voor reeds verleende MDF-access die zal worden verstoord.90
89
TNO, Presentatie voor spectraal overleg van 8 mei 2014. Deployment of VDSL2 Cab in ‘inner rings’:
performance & impact evaluation, TNO 2014 R10692.
90
5
8
/3
4
8
217. In beide gevallen blijft KPN overigens wel verplicht om MDF-access te leveren zodat MDF-afnemers eventueel alternatieve technologieën (zoals ADSL2) waar technisch mogelijk kunnen (blijven) inzetten, althans in ieder geval zolang KPN op de betreffende locatie nog voor zijn eigen dienstverlening MDF-access afneemt (randnummer 257.m).
Conclusie
218. ACM concludeert dat de verplichting om MDF-access te leveren passend is voor zowel volledige als gedeelde ontbundelde toegang. Op grond daarvan wordt KPN verplicht om te voldoen aan redelijke verzoeken tot MDF-access.91 Daarbij is het toegestaan dat KPN koperupgrades (zoals vectoring) toepast ook als dit onvermijdbaar de dienstverlening op basis van MDF-access (zoals VDSL2) verstoort, als daarbij voldaan is aan de
voorwaarden zoals gesteld in randnummer 216.