5.5 Prijsgerelateerde mededingingsproblemen
5.5.3 Marge-uitholling
176. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij de Tw is van het uithollen van marges sprake als het verschil tussen de wholesaletarieven die een AMM-partij aan andere ondernemingen in rekening brengt en haar eigen retailtarieven zodanig is dat die andere ondernemingen geen reële mogelijkheid hebben om een marktpositie te verwerven of te behouden.78,79 Het kan dus gaan om hoge wholesale- of lage retailtarieven dan wel een combinatie van beide.
177. Als concurrenten als gevolg van marge-uitholling niet in staat zijn om winstgevend te opereren op de onderliggende markt, zullen zij uiteindelijk de markt verlaten en/of zullen
77 OPTA/IBT/2003/204596. 78 Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, blz. 119. 79
Uitholling van marges wordt tevens een prijsklem genoemd. Alternatieve aanbieders bevinden zich dan in een prijsklem tussen de wholesaletarieven en de retailtarieven die de AMM-aanbieder rekent aan respectievelijk zijn wholesaleafnemers en zijn retaileindgebruikers.
4
8
/3
4
8
nieuwe partijen niet tot de markt toetreden. Ook is het mogelijk dat de positie van concurrenten zo verzwakt dat de competitieve druk die zij uitoefenen op de dominante onderneming minder sterk wordt.
178. De wholesaletarieven hoeven niet het karakter te hebben van buitensporig hoge prijzen en de retailtarieven hoeven niet het karakter te krijgen van roofprijzen om te kunnen spreken van marge-uitholling. Ook lagere dan buitensporig hoge prijzen, en tarieven boven het niveau van roofprijzen, kunnen leiden tot marge-uitholling bij concurrenten en
uitsluitende effecten hebben.
Analyse
179. De AMM-positie van KPN kan met zich meebrengen dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om de marge tussen zijn aanbod voor ontbundelde toegang en de tarieven op de onderliggende wholesale- en retailmarkten uit te hollen.
180. Een voorbeeld van een situatie waarin hoge wholesaletarieven kunnen leiden tot marge-uitholling is de mogelijkheid voor KPN om tariefdifferentiatie tussen eindgebruikers toe te passen. Wanneer KPN hoge wholesaletarieven hanteert, maar intern lagere wholesaletarieven doorberekent aan de eigen retailorganisatie ten behoeve van een aanbieding aan de meest prijsgevoelige klanten, dan kan KPN ook deze prijsgevoelige klanten behouden. Een (potentiële) concurrent van KPN moet echter ontbundelde toegang tegen het hogere wholesaletarief inkopen bij KPN en doorberekenen aan de eindgebruiker om geen verlies te leiden. Eindgebruikers zullen daardoor minder snel voor concurrenten van KPN kiezen. Deze wijze van marge-uitholling leidt ertoe dat afnemers van ontbundelde toegang uit de markt worden gedrukt of zodanig worden verzwakt dat zij onvoldoende prijsdruk kunnen uitoefenen op KPN. Doordat toetredende partijen zich over het algemeen moeten richten op de meer prijsgevoelige klanten wordt de prikkel tot marge-uitholling en het bereikte effect nog eens versterkt.
181. In de voorgaande reguleringsperiode is ook gebleken dat KPN aan de prikkel tot marge-uitholling toegeeft. [vertrouwelijk80
]
182. De prikkel tot het (selectief of generiek) verhogen van de prijs voor ontbundelde toegang (gericht op het uithollen van de marge van de concurrenten) is in alle gevallen aanwezig en de mogelijkheid hiertoe is onafhankelijk van de situatie op de
downstreammarkt(en). Zelfs bij een competitief prijsniveau op de downstreammarkt kan, door het verhogen van de wholesaleprijs van ontbundelde toegang, de marge van de concurrenten die afhankelijk zijn van de afname van ontbundelde toegang worden uitgehold.
80
4
9
/3
4
8
183. Ten aanzien van het verlagen van de tarieven in de retailmarkten zonder het verhogen van de wholesaletarieven (bijvoorbeeld bij een gereguleerd kostengeoriënteerd tariefplafond voor ontbundelde toegang) is de prikkel daartoe echter sterk afhankelijk van de concurrentie-omstandigheden in deze downstreammarkt. Bijvoorbeeld in de markt voor internettoegang, waar (in afwezigheid van regulering) naast KPN ook kabelaanbieders een aanzienlijk deel van de markt bedienen, bestaan er minder mogelijkheden voor KPN om de retailtarieven te verlagen. Ten eerste is het in deze retail consumentenmarkt moeilijker om selectief (of zelfs individueel) prijzen te hanteren. Voor consumentendiensten geldt in vergelijking met zakelijke diensten vaker een landelijk uniform aanbod. Ten tweede heeft ACM geconcludeerd dat er op de retailmarkt voor internettoegang in afwezigheid van regulering een risico op gezamenlijke dominantie is van KPN en UPC/Ziggo. Als KPN tot marge-uitholling overgaat door eenzijdig zijn prijzen te verlagen, is er een grote kans dat kabelaanbieders zullen reageren door eveneens hun prijzen te verlagen. Hierdoor kan een jarenlange prijzenoorlog ontstaan die voor alle partijen verliesgevend is. Deze dreiging van vergelding door kabelaanbieders werkt als een disciplineringsmechanisme en beperkt de prikkel voor KPN om selectief tot marge-uitholling over te gaan. ACM is daarom van oordeel dat er geen reëel risico is dat KPN specifiek op de retailmarkt voor internettoegang tot marge-uitholling overgaat door zijn retailtarieven te verlagen.
184. In markten waar KPN zonder regulering een relatief groot aandeel van de markt in handen heeft en de grootste concurrenten bestaan uit partijen die afhankelijk zijn van ontbundelde toegang van KPN bestaat er volgens ACM wel een prikkel voor KPN om selectief de retailtarieven te verlagen en is KPN in staat om daarmee de marge van de concurrentie uit te hollen. Het gaat daarbij om retailmarkten waarop in afwezigheid van regulering een risico bestaat dat KPN AMM heeft, namelijk de retailmarkt voor zakelijke netwerkdiensten en de retailmarkten voor vaste telefonie.
185. In de downstream wholesalemarkten (zoals de markten voor HKWBT/HL en LKWBT) is Tele2 de belangrijkste concurrent van KPN voor wat betreft externe
wholesaleleveringen. Hieronder wordt besproken in hoeverre er een risico bestaat dat KPN tot marge-uitholling overgaat door op deze markten de prijzen te verlagen.
186. De business case van alternatieve aanbieders op de markt voor LKWBT (op basis van ontbundelde toegang) wordt voornamelijk gedreven door de retailmarkt. Slechts een beperkt deel van de omzet van afnemers van ontbundelde toegang is afkomstig van externe wholesaleleveringen. Afnemers van ontbundelde toegang zullen dan ook niet uit de markt worden gedrukt als KPN alleen de prijzen voor LKWBT verlaagt. Bovendien zal een verlaging door KPN van de prijzen voor LKWBT leiden tot lagere prijzen op de retailmarkt voor internettoegang. In randnummer 183 heeft ACM geconstateerd dat KPN daartoe niet de prikkel heeft gezien de relatief grote aanwezigheid van kabelaanbieders en het risico op gezamenlijke dominantie.
187. Ook in de markt voor HKWBT/HL ziet ACM dat de concurrenten (die ontbundelde toegang afnemen) hun business case voornamelijk baseren op de retailmarkt en de daar gehanteerde prijzen. Het toetreden op basis van alleen HKWBT/HL dienstverlening is geen
5
0
/3
4
8
haalbare business case gebleken. Het voormalige BBned had een dergelijke business case, maar heeft daarmee nooit een winstgevende fase bereikt en is overgenomen door Tele2. Afnemers van ontbundelde toegang hebben de schaalgrootte nodig van de consumentenmarkten om hun netwerkinvesteringen te kunnen terugverdienen. Afnemers van ontbundelde toegang zullen dan ook niet uit de markt worden gedrukt als KPN alleen de prijzen voor HKWBT/HL verlaagt. KPN heeft daarom geen prikkel om marge-uitholling toe te passen door middel van prijsverlagingen op deze wholesalemarkt.
188. Ten slotte bestaat er naar het oordeel van ACM geen risico op marge-uitholling doordat KPN zijn WLR-tarieven zou verlagen.81 Zo is de voorgaande reguleringsperiode gebleken dat KPN vooral de prikkel heeft om de WLR-tarieven te verhogen tot de betreffende tariefplafonds. Bovendien zijn er geen externe afnemers van ontbundelde toegang die een concurrerend WLR-aanbod hebben ontwikkeld of daartoe het voornemen hebben.
Conclusie
189. ACM concludeert dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft tot marge-uitholling. Deze prikkel is vooral gelegen in het verhogen van de tarieven voor ontbundelde toegang en afhankelijk van de omstandigheden op de downstreammarkt (zonder regulering) ook in het verlagen van de tarieven op de downstreammarkten. Het effect hiervan is belemmering van de mededinging op de markt voor ontbundelde toegang en op onderliggende markten, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
190. ACM concludeert echter dat KPN alleen de prikkel heeft om met selectieve
verlagingen van zijn prijzen de marges van concurrenten uit te hollen op de retailmarkten waar in afwezigheid van regulering een risico bestaat dat KPN enkelvoudige AMM heeft.
5.6 Conclusie
191. ACM concludeert dat KPN op de markt voor ontbundelde toegang de mogelijkheid en de prikkel heeft om een aantal mededingingsbeperkende gedragingen te vertonen. Deze hebben een (potentieel) negatief effect op het realiseren van de doelstellingen genoemd in artikel 1.3 van de Tw. Het gaat om de volgende potentiële
mededingingsproblemen:
- toegangsweigering;
- discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie;
- oneigenlijk gebruik van informatie over concurrenten;
- vertragingstactieken; - onbillijke voorwaarden; - kwaliteitsdiscriminatie; - strategisch productontwerp; - koppelverkoop; 81
5
1
/3
4
8
- prijsdiscriminatie;- buitensporig hoge prijzen; en
5
2
/3
4
8
6 Verplichtingen
6.1 Inleiding
192. In dit hoofdstuk bepaalt ACM welke verplichtingen passend zijn om de in het vorige hoofdstuk geïdentificeerde potentiële mededingingsproblemen te voorkomen of op te lossen in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 van de Tw.
193. In paragraaf 6.2 beschrijft ACM allereerst hoe wordt beoordeeld of sprake is van passende verplichtingen. In de paragrafen 6.3 tot en met 6.6 beoordeelt ACM de mogelijke verplichtingen en bepaalt zij welke verplichtingen aan KPN worden opgelegd.