6.3 Toegangsverplichting
6.3.6 Bijbehorende faciliteiten
5
/3
4
8
241. Op basis van bovenstaande feiten is ACM van oordeel dat een toegangsverplichting tot ODF-access FttH geschikt is om het mededingingsprobleem van toegangsweigering op de markt voor ontbundelde toegang op te heffen. ODF-access FttH stelt andere partijen in staat om downstreammarkten te betreden, dan wel op die markten (duurzaam) actief te blijven, en met KPN te kunnen (blijven) concurreren in gebieden waar KPN migreert naar ODF-access FttH. Zonder deze verplichting krijgen alternatieve aanbieders een
aanzienlijke concurrentieachterstand op KPN.
242. Een toegangsverplichting tot ODF-access FttH is niet alleen geschikt, maar ook noodzakelijk. In de gebieden waar KPN voor zijn eigen dienstverlening een
FttH-aansluitnetwerk uitrolt, zal MDF-access minder aantrekkelijk worden en op langere termijn naar verwachting uiteindelijk verdwijnen. Het is daarnaast niet aannemelijk dat KPN in FttH-gebieden nog op grote schaal investeert in SDF-access en andere nieuwe koper technologieën. Daardoor zal het in afwezigheid van ODF-access FttH voor alternatieve aanbieders niet meer mogelijk zijn om een vorm van ontbundelde toegang af te nemen waarmee hij effectief op de downstreammarkten kunnen concurreren.
243. KPN zal bij de uitrol van een FttH-aansluitnetwerk in een gebied over het algemeen vrijwel alle locaties op het FttH-aansluitnetwerk aansluiten. Om op rendabele wijze gebieden aan te sluiten op een FttH-aansluitnetwerk is een aanzienlijk marktaandeel vereist. Om deze reden is het niet waarschijnlijk dat onafhankelijke concurrenten van KPN op grote schaal eindgebruikers zullen ontsluiten met een eigen FttH-aansluitnetwerk. Ook om deze reden zijn concurrenten afhankelijk van KPN. Er zijn ook geen minder belastende verplichtingen om het potentiële probleem van toegangsweigering te adresseren. ACM concludeert daarom dat de toegangsverplichting tot ODF-access FttH eveneens noodzakelijk is.
Conclusie
244. ACM concludeert dat de verplichting tot het leveren van ODF-access FttH passend is. Op grond daarvan wordt KPN verplicht om te voldoen aan redelijke verzoeken tot ODF-access FttH.
6.3.6 Bijbehorende faciliteiten
245. Ingevolge artikel 6a.6, tweede lid, van de Tw moet het begrip ‘toegang’ breed worden geïnterpreteerd. Dit betekent dat toegang tot bij het netwerk behorende faciliteiten en diensten die nodig zijn om de gewenste toegang mogelijk te maken ook onder de reikwijdte van de toegangsverplichting vallen.
6
6
/3
4
8
246. ACM acht de levering passend van alle bijbehorende faciliteiten103 die toegang mogelijk maken of ondersteunen en waarin ondernemingen die toegang willen afnemen redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze kunnen voorzien.104 Door de verplichting deze bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is de volgende bijbehorende faciliteiten te leveren:
- co-locatie of andere vormen van gedeeld gebruik van faciliteiten (inclusief gedeeld gebruik van kabelgoten, koppelkabels, gebouwen of masten);
- open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;
- toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare
softwaresystemen die nodig zijn om eerlijke concurrentie bij het aanbieden van elektronische communicatiediensten te waarborgen; en
- ODF-backhaul.
247. Daarbij is KPN verplicht om wholesaleafnemers zo mogelijk in de gelegenheid stellen om de betreffende faciliteiten voor meerdere doeleinden te gebruiken.105
248. De verplichting tot het leveren van de bijbehorende faciliteit ODF-backhaul wordt hieronder beoordeeld en toegelicht.
6.3.6.1 ODF-backhaul
ODF-backhaul bestaat uit een glasvezelverbinding tussen de locatie waar een afnemer ODF-access FttH afneemt (de ODF-locatie) en het achterliggende netwerk van die afnemer. ODF-backhaul is dus afhankelijk van enerzijds de wijze waarop het
aansluitnetwerk is (of wordt) aangelegd en anderzijds van de wijze waarop de afnemer van toegang zijn eigen netwerk heeft georganiseerd.
249. ACM is van oordeel dat backhaul wat betreft het gedeelte tussen de ODF-locatie en een netwerkniveau vergelijkbaar met het MDF-niveau (het lokale netvlak), een bijbehorende faciliteit bij ODF-access FttH is. De functie van backhaul is het ontsluiten van
103
Als gedefinieerd in artikel 1.1, onder j, van de Tw. 104
Kamerstukken II 2002/03, 28 851, nr. 3, blz. 26. 105
Een voorbeeld hiervan is KPN’s zogenoemde ‘Multi Purpose Co-locatie’. Daarmee maakt KPN het voor wholesaleafnemers mogelijk om vanuit één ruimte in een netwerklocatie alle (al dan niet gereguleerde) KPN wholesalediensten af te nemen. Dit bespaart wholesaleafnemers onder meer apparatuur en backbone. Andere bijbehorende faciliteiten die voor meerdere doeleinden ingezet zouden kunnen worden, zijn onder meer koppelkabels en Wholesale Access Poorten (WAP’s). Dit geldt eveneens voor nieuwe diensten zoals VULA.
6
7
/3
4
8
netwerklocaties. In het geval van backhaul zijn dat locaties. Zonder ODF-backhaul voorziening kunnen de ODF-locaties niet of in ieder geval in onvoldoende mate worden ontsloten, en daarmee kan er geen dienstverlening op basis van ODF-access FttH aan eindgebruikers worden aangeboden.
250. ACM stelt vast dat KPN de enige telecommunicatieaanbieder is die
ODF-backhaulverbindingen aanbiedt tussen ODF- en MDF-niveau in die gebieden waar hij FttH-diensten aanbiedt. Een belangrijke conclusie uit het vervolgonderzoek van Analysys Mason over de op ODF gebaseerde business caseis dat de kosten van de ODF-backhaul beneden het lokale netwerkniveau een van de grootste kostenposten is bij het gebruik van ODF-access FttH.106 Alternatieve aanbieders profiteren door hun kleinere schaal niet van de schaalvoordelen die bestaan bij het aanbieden van ODF-backhaul. Vanwege het ontbreken van een beschikbaar concurrerend alternatief voor ODF-backhaul is afname van ODF-access FttH zonder ODF-backhaul geen redelijk alternatief.
251. De voorgaande reguleringsperiodes is gebleken dat KPN de ODF op zijn zogenoemde AreaPoP’s plaatst. Deze AreaPoP’s fungeren dus momenteel als ODF-locatie. Daarnaast heeft KPN zogenoemde CityPoP’s in zijn FttH-netwerk. Een CityPoP is een AreaPoP die in beginsel ook meerdere andere AreaPoP’s aggregeert waardoor tezamen enkele tienduizenden huishoudens kunnen worden bediend. In die gevallen zouden de CityPoP’s als netwerklocaties kunnen fungeren op het lokale netvlak. In de voorgaande reguleringsperiodes werd door KPN gereguleerde ODF-backhaul aangeboden tussen de AreaPoP’s en CityPoP’s.
252. Mede uit het rapport van NERA blijkt echter dat de huidige CityPoP’s van KPN gemiddeld slechts circa 3.500 huishoudens bedienen.107 Verder blijkt dat KPN nu al meer CityPoP’s heeft geplaatst dan dat hij in eerste instantie voor heel Nederland had voorzien. Dit terwijl KPN zijn FttH-netwerken naar nog geen kwart van alle Nederlandse huishoudens heeft uitgerold. Alhoewel een deel van de CityPoP’s weliswaar een relatief groot aantal AreaPoP’s aggregeert en daardoor een dekking heeft van tienduizenden huishoudens, bestaan er relatief veel CityPoP’s die slechts enkele duizenden of zelfs maar honderden huishoudens bedienen. Die kleine CityPoP’s blijken in de praktijk regelmatig geheel geen aggregatiefunctie te hebben, maar fungeren feitelijk alleen als AreaPoP en staan niet in directe verbinding met andere AreaPoP’s. ACM is van oordeel dat hierdoor de business case op ODF-access FttH voor alternatieve aanbieders negatief wordt beïnvloed. Ook NERA concludeert dat een voldoende hoge aggregatie van Area PoP’s per CityPoP relevant is voor de business case van toetreders:
“The ratio of Area-PoPs per City-PoP is also an important determinant of an entrant’s
business case. If Reggefiber is able connect a higher number Area-PoPs per City-PoP, an
106
Analysys Mason, een vervolgonderzoek op het onderzoek van juni 2008 over “The business case for fibre-based access in the Netherlands”, december 2008.
107