Mate van reactief handelen

Hiervoor hebben we al besproken hoe provincies hun belangen proactief waarborgen. Door een vergelijking te maken tussen tabellen 3.2a (2010) en 3.2b (2009) kunnen we enkele opmerkingen maken over de mate waarin reactief wordt gehandeld. Hiermee geven we een voorzichtige inschatting, want het aantal keer dat een bepaald instrument wordt toegepast, is en blijft een ruwe indicator van reactiviteit. Over het algemeen valt op dat het gebruik van Wro-instrumenten in 2010 min of meer het patroon van het jaar daarvoor volgt.

Zienswijzen

Wat de zienswijzen betreft, heeft Noord-Brabant (144) Zuid-Holland ingehaald (86 in 2010 en 127 in 2009); Limburg neemt de derde positie in (47). Het aantal zienswijzen in Drenthe, Flevoland en Noord-Holland is erg laag in beide jaren. Opvallend is de

provincie Overijssel, die in 2010 (7) minder dan de helft van de zienswijzen heeft gegeven van 2009 (16); daar tegenover staan wel 6 reactieve aanwijzingen in 2010.

Beroep

Provincies kunnen beroep aantekenen tegen een bestemmingsplan, als alternatief voor een reactieve aanwijzing. Het aantal keer dat een provincie beroep heeft ingesteld tegen een bestemmingsplan is niet schrikbarend hoog te noemen: slechts 6 keer in 2010 en 16 keer in het jaar daarvoor.

Naast het kleine voordeel dat de kosten van reactief handelen eventueel op de gemeente verhaald kunnen worden, kleven er vooral nadelen aan. Een belangrijke is de termijn, omdat ‘totdat er een uitspraak in het beroep over de onverbindendheid is gedaan, het plan al wel rechtskracht kan verkrijgen en er onomkeerbare situaties kunnen ontstaan’ (Van der Perk 2011).

DRIE

DRIE

Reactieve aanwijzing

Ook het aantal reactieve aanwijzingen, die een vergelijkbaar effect hebben als onthouding van goedkeuring onder de WRO, blijft in verhouding tot het aantal WRO- onthoudingen beperkt. Er is wel een stijging waar te nemen, van 11 keer in 2009 naar 32 keer in 2010. Als de provincies tegen elkaar worden afgezet, valt op dat Noord-Brabant er met kop en schouders bovenuit steekt; bijna de helft van de reactieve aanwijzingen in Nederland in 2010 is van deze provincie afkomstig. In 2009 waren zelfs 8 van de 11 reactieve aanwijzingen van Noord-Brabant. Daarna volgen in 2010 Zuid-Holland en Overijssel (6), Groningen (4) en Limburg (1). Hoewel het onmogelijk is om een reactieve aanwijzing anders dan ‘reactief’ te beschouwen, is ook hier een nuancering op zijn plaats. De provincie Noord-Brabant geeft weliswaar de meeste reactieve aanwijzingen, maar alle aanwijzingen zijn volgens de provincie gegeven omdat het vastgestelde bestemmingsplan in strijd was met de verordening. Zo bezien is het niet zozeer een kwestie van reactief handelen, maar van handhaving van een proactief instrument. In de vorige rapportage werd naar aanleiding van uitspraken van de minister betreffende de zogenoemde ‘dubbele motiveringsplicht’ gesteld dat ‘de gedachte [is] ontstaan dat er zonder verordening geen reactieve aanwijzing kan worden gegeven. Dit heeft een aantal provinciale besturen doen besluiten om te kiezen een aantal

provinciale belangen te borgen via een provinciale verordening’. (PBL 2010: 82). Ook de eerste jurisprudentie heeft deze zorg niet kunnen wegnemen. Op basis hiervan staat in de nieuwe editie van het Handboek Omgevingsrecht (Klaassen 2011): ‘Dit betekent dat een reactieve aanwijzing alleen kan worden gegeven op basis van algemene regels’14_{. Toch}

blijkt dit niet te kloppen.

Een uitspraak van de Raad van State in een geding tussen de gemeente Rijswijk en de provincie Zuid-Holland15 _{verstrekt de nodige helderheid: ‘Het college heeft echter met}

recht het standpunt ingenomen dat de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt is tot de gevallen waarin provinciale algemene regels zijn vastgesteld dan wel in ontwerp aanwezig zijn. Ook in andere gevallen kan een provinciaal ruimtelijk relevant belang het geven van een reactieve aanwijzing noodzakelijk maken’. Verder stelt de Afdeling bestuursrechtspraak in dezelfde beslissing: ‘Anders dan het gemeentebestuur stelt is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen. Voldoende is dat het provinciale belang in het concrete geval het geven van een aanwijzing noodzakelijk maakt’.

Beide uitspraken geven een belangrijke nuancering aan het beeld van de reactieve aanwijzing als ultimum remedium. Nog steeds geldt dat dit instrument niet ‘serieel’ wordt ingezet; in de praktijk betekent dit dat met elke toepassing van een reactieve

aanwijzing, het lastiger wordt om te beargumenteren waarom geen gebruik gemaakt is van alternatieve instrumenten.

Ten slotte is er zicht op een oplossing voor de in de vorige meting besproken moeite om een reactieve aanwijzing te geven binnen een termijn van zes weken na vaststelling van het bestemmingsplan door de raad. In een bijgaande noot16 _{in Tijdschrift voor Bouwrecht}

wordt gesuggereerd ‘dat hogere overheden dan wellicht een soort van pro forma reactieve aanwijzing kunnen geven, gevolgd door een nadere onderbouwing zodra het bestemmingsplan op het raadsbesluit is aangepast.’ Hoewel het nog niet duidelijk is of

DRIE

dit juridisch mogelijk is, zou een dergelijke procedure uitkomst bieden zonder het proces te vertragen.

Reactief gebruik verordening

Ten slotte hebben we gekeken naar de verordeningen, in principe een proactief

instrument. In de vorige rapportage gaven we al aan dat dit instrument reactief gebruikt kan worden. Als veel wordt gewerkt met een algemeen verbod gekoppeld aan

ontheffingsmogelijkheden, wordt een soort ‘provinciale goedkeuring’ heringevoerd. Deze tendens wordt versterkt in gevallen wanneer adviescommissies zich buigen over ontheffingsverzoeken. Dit doet afbreuk aan de doelstelling om helderheid vooraf te geven en proactief te handelen. Teunissen (2009) ziet meer nadelen: ‘Het is overigens bepaald niet ondenkbaar dat, waar instructieregels een ontheffingsmogelijkheid bieden, gemeentebesturen en/of belanghebbenden in voorkomende gevallen zekerheidshalve een ‘ontheffing – voorzover nodig’ zullen gaan aanvragen […] Om zoveel mogelijk zekerheid vooraf te verkrijgen’. Deze praktijk wordt expliciet genoemd als reden om ontheffingen anders te regelen in de Spoedwet (Tweede Kamer,

vergaderjaar 2010-2011, 32 821, nr. 3: 4).